聚焦農業稅取消之后:鄉鎮面臨生存或終結的選擇

2005年02月28日14:16 瞭望東方周刊

　　“農民不繳農業稅了,他們的國家意識和集體觀念一定會受到影響”
　　乙酉新春被一些媒體認為是中國發展史上的一座“里程碑”，2005年中央一號文件下發前后，全國26個省、市、自治區宣布全額取消農業稅。從這一次春耕開始，大多數中國農民春播一粒子，秋收萬種粟，收獲的每一粒作物都將全部歸他們自己所有。
　　兩年前，溫家寶剛剛就任總理，他在會見中外記者時談到本屆政府面臨的困難和挑戰時，首先提到的便是“農業發展滯后，農民收入增長緩慢”。溫家寶還說，“我們的最終目標是要把一切不應該向農民收取的稅費，全部減下來。”
　　在2004年“兩會”上,溫家寶又表示，“從今年起，要逐步降低農業稅稅率,平均每年降低1個百分點以上,5年內取消農業稅。”然而，時間過去不到1年，2005年“兩會”召開前,目標似乎就要飛快地達到了。對這千年未有的變局，媒體大加贊揚，但農民和基層官員又是怎么看的呢？
　　“不能光沒有負擔就算了”
　　在剛剛宣布取消農業稅的湖北省監利縣農村，《瞭望東方周刊》記者在農戶的門楹看見了這樣的春聯:“開天辟地頭一回,種田不交農業稅。”
　　監利縣棋盤鄉大大小小的村落星羅棋布在桐梓河兩岸，正月十五晚上，慶元宵的煙花和紅燈籠映紅了窄窄的河道。棋盤鄉菊蘭村村民何晶華年近七旬的老父親告訴《瞭望東方周刊》,棋盤鄉有幾年沒有這么熱鬧過了。老人說,前幾年,為了掙足全家8口人的人頭稅,他兒子初五、初六就要出門打工，有一年因為要省路費，兒子和大孫子過年都沒能回家。今年，終詮狹艘桓鰱丶彝啪鄣腦凇?/p>
　　今年已經到了正月十五，何晶華和他3個成年的兒子都還沒有出門的打算。何晶華說，他趁今年村里開展土地延包，打算把讓出去的8畝責任田要回來，挖成養殖池，養螃蟹和黃鱔。
　　何晶華說，看來負擔重的時候養成的打工習慣現在要轉變轉變。他告訴記者，實際上，從2003年稅費改革取消“三提五統”和教育集資開始，基本上就沒有什么負擔了，但他還想再看兩年。今年干脆連農業稅也免了。
　　心直口快的棋盤鄉碼頭村村民何瓊花被記者問到減負政策落實情況時說：“現在只掙錢，不像以前那樣出錢，負擔是沒有了。但是我們農民也要多掙錢啊，你們城里人越來越有錢了，我們不能光沒有負擔就算了。”看來，棋盤鄉農戶最操心的已經不是負擔問題，他們又向決策層提出了“三農”的新課題。
　　正是從監利縣棋盤鄉農民負擔過重的情況被媒體廣泛報道開始，“三農”問題進入了公眾視野。農民負擔能夠成為“三農”問題中最早得到解決的環節，用監利縣減負辦公室主任余愛民的話說，是因為焦點效應引起了各方重視。政治局委員、湖北省委書記俞正聲剛到任，就把監利縣當作自己的“聯系點”。
　　余愛民說,“用這樣的態度去解決其他‘三農’問題,沒有辦不成的。”但是,并不是每個縣都可以由省委書記去“親自聯系”的。
　　從拋荒到爭田
　　記者在監利縣棋盤鄉了解到，負擔沒有了，責任田分配成了農民目前感到最迫切的問題。棋盤鄉棋盤村農民黃金根反映，現在種田不交稅，反而有補貼，大家都想種田。但是由于早些年種田負擔太重，不少人把土地拋荒或者交還給村集體，村里跟一些“大戶”簽了合同，把責任田交給他們去種。比如說棋盤村，全村60%的土地集中在4戶人家手里。黃金根指著河對岸幾棟比較氣派的小樓說，那就是“大戶”們住的。
　　“土地是集體的，國家有法律規定每戶都有份，村里有權利訂合同承包給別人嗎？”黃金根的這個問題記者無法回答，只好把它交給兼任監利縣政研室副主任的余愛民。
　　余愛民說，事實證明，農民對政策導向是最敏感的。土地是財富還是包袱，他們最清楚。減輕農民負擔越徹底、農業稅減免越早的地區，農民群眾對農業的積極性就越高。在黑龍江、浙江都有取消農業稅后農民爭田的事發生。監利縣落實農業稅減免后，種田致富又成為農民的一種選擇，土地爭議也越來越多。
　　余愛民介紹說，他們縣橋石鎮原來有個上過中央臺的“種糧大王”張新枝，租種了1000畝地，現在村里人都要回責任田，張新枝只剩下200畝地，變成了“種糧小王”。
　　為了解決農地爭端，減負辦現在又多掛了一塊牌子，叫做“監利縣土地延包辦公室”。余愛民認為，爭田現象一方面說明，中央和省里的支農政策效果明顯，激發農民從事農業生產的積極性成為遏制土地拋荒和糧食種植面積下降最有效的辦法；另一方面說明“三農”問題相當復雜，仍然任重道遠，需要更多智慧和工作熱情。
　　手絕不能往下伸
　　中央減免農業稅形成的農民歡欣、農業興旺的局面能否長期保持，農民負擔會不會反彈？接受《瞭望東方周刊》采訪的各級官員從不同角度談到了自己的疑慮:少從農民手里收一塊錢就意味著地方政府要少花一塊錢，它們能不能管住自己；工商業欠發達，農業稅比例大的地區，地方政府怎么解決財政缺口，一直以農業稅附加為主要財政來源的鄉、鎮級政府會不會花樣翻新，去想別的辦法？
　　河南省9600多萬人口中有7300萬人生活在農村，是中國農業人口最多的一個省。在中部省區中，河南第一個宣布全部取消農業稅。河南省財政廳副廳長楊舟在接受《瞭望東方周刊》采訪時談到,為了實現2005全部減免農業稅的承諾,將給該省各級財政帶來將近29億元的缺口,為了防止地方財政想出別的辦法自己補足缺口，給農民造成新負擔，省里決定這些缺口全部由省財政承擔。除了中央財政已經決定補給的18個億，省財政要消化10.8億，基層財政一分錢也不用承擔，就是說，他們從農民手中少收多少，省財政就補給他們多少。
　　楊舟說，河南省可支配財政只有110多億，像這樣一次性地拿出10.8億來補給農民的事情，以前從來沒有過。
　　記者問：今年農業稅全額免除，農民不需要再沖抵任何稅款，給農民的糧食直補能否直接以現金形式發放到農民手中呢？楊舟回答說，今年用于直補的錢是有保證的。而且，為了杜絕地方財政克扣，今年打算直接給農民發存折。
　　湖北省2005年一號文件也規定了免除農業稅造成的財政缺口和糧食直補款項，全部由中央財政和省財政負擔。余愛民告訴記者，俞正聲書記年前在監利調研時，反復向縣里的干部強調，你們有困難，來找我要錢，手堅決不能往下伸！
　　省級財政在免除農業稅上雷厲風行的態度讓基層財政官員感到吃驚。河南產糧大縣焦作市武陟縣財政局副局長李敏對記者說，以往歷次財稅改革，總是讓地方財政搞配套，缺口省里擔一點，市里擔一點，縣里擔一點。這回為了保證免除農業稅政策不走樣,省里是下了大本錢。
　　令一些官員始料不及的是，不是GDP數字，而是農民的滿意程度成了績效考察的指標;而上級不但不強調從下面多征收，反而根據財政狀況向下級安排轉移支付,給GDP注水就成了搬石頭砸自己的腳。
　　如何走出基層財政困境
　　溫家寶曾稱，減少農業稅需要一個過程，這顯示出了總理的謹慎。而現在，連一些財政并不寬裕的省、區也提前取消了農業稅。接受采訪的不少官員認為，這主要是他們克服困難、“轉換政績觀”的結果。但是，配套改革措施尚沒有完全到位的情況，也是存在的。
　　監利縣減負辦主任余愛民講了一個向農戶發放糧食直補款的故事。為了把中央和省里規定發給種糧農戶每畝37元的糧食直補發到農民手中，減負辦想盡了辦法。第一回發是通過銀行，搞社會化發放，給全縣20萬戶農戶每人辦了一個存折，銀行工作人員抄了20萬個身份證，忙了一個多星期，要求減負辦交點成本費，至少20萬元。
　　余愛民說，我一共就37塊錢,交你成本費，農民還有幾個錢？你不看我面子也要看俞書記面子。好說歹說終于免了成本費。但是，監利的糧食直補的37塊錢是分成早稻、中稻、晚稻分別發放的，而且根據農戶種植情況決定是否發放，這就意味著同樣的事情要再重復3次。最終，銀行堅決不干了。
　　第二年發放糧食直補，余愛民又想了一個辦法，讓各鄉鎮財政所員工輪流下到村里發放。發到一半，碰上鄉鎮機構改革，鄉級財政所只留17個人，忙不過來，只好讓減負辦自己接著干。
　　為什么不按照農村政權的組織結構，由鄉發到村組，村組再到個人呢，卻還要另建一套發放機制？余愛民苦笑道：“你沒有在基層干過，不知道農村情況復雜啊。”余愛民說，不是他信不過基層干部，實在是因為鄉、村兩級財政負債太多，是個填不滿的黑洞，糧食直補款實在不敢經過他們的手。
　　記者通過不同的渠道證實了鄉、村兩級財政負債的嚴重情形。記者通過114查到監利縣汴河鎮政府的電話，打過去聽到的竟然是“您所撥的用戶未交電話費，已被停機”。
　　余愛民告訴記者，監利縣村級財政負債4.1億元，鄉級財政負債3.4億元，這個數字在全國只算中等水平，還不是最高的。在河南焦作，全市鄉鎮債務大約4億，每個鄉鎮平均400多萬元。
　　河南省武陟縣大豐鎮鎮長宋鵬飛對記者形容說，臘月二十八，他接到縣法院的傳票，要他出庭，一家企業把他告了，要他還1996年大豐鎮修公路的錢。宋鵬飛說，那時候我還沒從學校畢業呢，就欠上人家債了，臘月二十八呀，一個和諧的年都不叫我過。
　　余愛民曾經對鄉、村債務的形成作過調研，他告訴記者，人們一般以為鄉、村債務是基層干部吃喝貪占造成的，其實那只是很小一部分，主要還是歷史上一些工作失誤形成的。
　　鄉鎮:生存還是終結
　　河南省農業廳廳長張廣智教授是一位學者型官員，他在接受《瞭望東方周刊》采訪時強調，全部免除農業稅不僅僅是一個減輕農民負擔問題，也不能局限在農村經濟角度去觀察。它對中國農村的政治經濟文化和意識形態都是一個沖擊。
　　張廣智說，“在中國農民的意識里，種地納糧是天經地義的事情。現在農民不繳農業稅了，他們的國家意識和集體觀念一定會受到影響。”
　　張廣智提出，在制度層面，全免農業稅后，就存在一個不得不面臨的問題：全省六七萬農稅征收隊伍怎么辦？老百姓過去說鄉村兩級的主要任務是“催糧派款，戴環流產”，現在看來這些職能都在弱化。征收農業稅一直都是基層組織最重要的工作，現在這個職能取消了，上級財政還有沒有必要長期以轉移支付的形式養活這批人？
　　中國正在推行鄉鎮一級機構的改革。武陟縣財政局副局長李敏告訴記者，在河南全省推行的“鄉財縣管”制度中，鄉財政實行收支兩條線，只負責征收稅款，其開支完全由縣財政撥付，沒有繼續對外負債的權利，鄉一級實際上已經失去了獨立財政地位。
　　監利縣也對鄉鎮機構進行了大規模的縮減，該縣今年的政府工作報告提供的數據顯示：全縣21個鄉鎮黨政班子由301人減少到186人,鄉鎮機關干部1302人已分流432人,鄉鎮財政所在崗人員773人已分流418人。總體減員40%。
　　張廣智認為，應該利用全面取消農業稅這個機遇,推動農村各項改革。全面取消農業稅將是切實減輕農民負擔，密切農村干群關系的一個重要時機，也是下一步農村基層機構改革和實現農業大發展的基礎,對建設農村和諧社會有重要的意義。《瞭望東方周刊》記者盧波、郭高中／河南、湖北報道

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