究竟什么是公共利益？

劉  賀

“公共利益”近來成為法律界的焦點之一，主要原因在于如何對政府的征收行為從法律上加以約束。就法理而言，只有為了公共利益的需要，政府才能征收公民的合法財產，如果不是出于維護公共利益的目的，政府無權征收公民的財產。但是，該如何界定“公共利益”呢？哪些事項屬于公共利益呢？

對公共利益的界定十分重要，因為只有準確地界定公共利益，才能真正保護公民的合法權益。否則，就可能出現某些人打著“公共利益”的幌子，去為自己或他人謀取私人利益或小集團利益，進而侵害公眾的利益。

我國現行的法律并沒有規定什么是公共利益?！稇椃ā返谑龡l規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！?004年修訂的《土地管理法》第二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！?/p>

全國人大常委會正在審議的《物權法草案》也沒有規定什么是公共利益?！段餀喾ú莅浮罚ㄊ畬萌珖舜蟪Ｎ瘯谑螘h第三次審議稿，全國人大網 2005年7月10日公布。）第四十九條規定：“為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序，可以征收、征用單位、個人的不動產或者動產，但應當按照國家規定給予補償；沒有國家規定的，應當給予合理補償。”2006年8月，全國人大常委會審議的《物權法草案（第五稿）》仍延續了第三稿的規定。

據悉，物權法草案未規定什么是“公共利益”的理由有兩個：一是認為征收屬于公權力的行使，物權法作為民事法律，不宜對各種公共利益做出統一規定；二是考慮到在不同的領域和情況下，公共利益是不同的，是難以界定的，建議由其他單行法律對“公共利益”做出規定。

有學者以“列舉”的方式來界定“公共利益”。早在2000年，中國社會科學院法學研究所梁慧星研究員接受立法機關的委托，組織起草的《物權法草案（學者建議稿）》就列舉了公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區保護、公共水源及飲水排水用地區域保護、森林保護事業等屬于“公共利益”。還有學者建議在正面列舉哪些事項屬于“公共利益”后，再從反面列舉哪些事項不屬于公共利益，進而規范政府的征收行為。

筆者認為，通過列舉，固然可以使“公共利益”得到一定程度的明確，對限制政府濫用權力有著重要的作用。但是上述列舉，不論是從正面還是從反面，都是對“公共利益”的外延進行的列舉，而且這樣的列舉并不周延，所以要準確地界定公共利益，必須揭示公共利益的內涵。

筆者以為，揭示“公共利益”的內涵并不困難?！肮怖妗币辉~包括兩個要素，一個是“公共”，一個是“利益”，以下就從兩個要素來分析究竟什么是“公共利益”。

所謂“公共”，顯然不是指一個人，而是指很多人。那么這個“公共”的范圍有多大呢？包括多少人呢？顯然不能一概而論，我們只能結合具體的事項來說明“公共”的范圍。例如地球大氣層的臭氧層變薄，在南極上空出現臭氧層空洞，導致地球上紫外線輻射增加，這一事項涉及的“公共”就是地球上的全體居民。再比如某市準備修建一條公路，以解決交通堵塞問題，這一事項涉及的“公共”主要是該市的市民。所以界定“公共”的范圍，必須結合具體的事項，這是我們在界定“公共利益”時首先要明確的。

第二，什么是“利益”？一個事項是不是屬于“利益”，應該由、也只能由當事人自己去判斷。比如某縣政府決定興建一個市場，理由是建成該市場后能促進當地經濟的發展，為當地人民帶來“利益”?？h政府能夠以此作為理由，興建這個市場嗎？不能！因為這個市場是不是能給當地人民帶來“利益”，帶來的是不是“利益”，應當由當地人民自己來決定，而不是由縣政府來決定的。因此，這個市場的建立，必須得到該縣人民的認可，或者經過人民代表的認可。這是我們界定“利益”時最為重要的一點，即特定的事項是不是屬于“利益”，必須由該事項所涉及的人來決定。所謂“利益”，簡言之，就是對人有利之事，它的核心并不是“事”，而是“人”，因為對這一個人有利的事，對另一個人可能是無利的。比如有一個正在忍饑挨餓、沿街乞討的乞丐，有人送給他一本書，告訴他說：“你讀這本書吧！它將充實你的頭腦，愉悅你的精神！”乞丐會說：“我現在最需要一塊面包！”此時，面包對他來說才是最“有利”的。

至于“公共利益”，我們就要看在某一事項所涉及的眾人中，是不是有多數人對該事項表示認可。如果得到多數人的認可，該事項屬于“公共利益”無疑！反之，如果在某一事項所涉及眾人中，有多數人對該事項不認可，則該事項必不屬于“公共利益”。說到這里，公共利益的內涵已經很清楚了。所謂“公共利益”，必須要與公共決策結合起來，公眾認可之事就是公共利益，公眾不認可之事就不是公共利益。

弄清楚公共利益的內涵后，我們可以發現，當前法學界討論的“公共利益”實際上就是這樣一個問題，即“政府所推行的一項政策是否得到人民的同意”。

對于這一點，胡錦濤主席有精辟的論述，他說，要堅持以人為本，按照構建社會主義和諧社會的總要求，認真研究解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，促進社會公平正義，促進社會安定和諧。

經過以上分析，筆者得出以下兩個結論：

第一，什么是公共利益，屬于事實判斷問題，必須結合具體的事項，由該事項所涉及的公眾來決定，在立法時對哪些事項屬于公共利益進行事先列舉是不可能全部周延的。但是在當前我國公共決策機制不健全的情況下，對公認的屬于公共利益的事項進行列舉有助于限制政府的不正當決策。

第二，哪些事項屬于公共利益，不需要再用單行立法來說明，最重要的是完善我國的公共決策機制。如果我們的各級政府在做出一項決策時，能夠將有關的信息完整、準確地告訴群眾，能夠真正地征詢群眾的意見，真正得到了多數群眾的同意，就一定能促進公共利益的實現。

本文只是對“公共利益”的內涵進行說明，不涉及“正當利益”的問題，一個利益是不是“正當”，應當從倫理、宗教和哲學的角度去解釋。本文也不涉及保護“少數者利益”的問題，本文所界定的公共利益也可以表述為“多數者利益”，但是少數者的基本權利必須得到保護，多數者無權以“公共利益”為由剝奪少數者的基本權利。

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