臺灣民主發展的困境與挑戰
朱云漢

The Predicament and Challenges of Taiwan's Democratic Development
 

壹、臺灣民主化的成就與意義

   就衡量民主體制的基本尺度而言，很少人會質疑臺灣不是民主。今日的臺灣是以定期、自由而公平的選舉來決定誰將出掌政權。這些選舉是有意義的，因為贏得選舉的政黨就可贏得真正的權力。民進黨在2000年總統大選中的歷史性勝利顯示，競選日趨激烈而結果難料，同時國民黨對政治系統的壟斷已一去不返。即使國親聯盟能在 2004年贏回總統之位，國民黨也不可能再如1990年代的民主化階段時那樣支配政治體系了，更遑論1988 年以前的一黨威權統治。

   以世界標準來講，臺灣的民主也具有較高的自由程度。自由之家（Freedom House）曾在2000 年政權輪替的前夕表示：「盡管臺灣還持續存在著某些法律限制和政治壓力，其媒體環境已算是亞洲最自由的其中一個了。」（Freedom House, 2000: 469）目前，四家無線電視網中的三家雖仍由執政黨控制，但是電子媒體領域已日趨多元，主要原因是有線電視臺暴增。另外，廣泛的結社和集會自由已然存在，臺灣的公民社會（ civil society）雖然不如南韓那般生猛，但也相當富有生機。

   在「自由之家」最新的評比中，臺灣的整體「政治權利」（political rights）為「2 」，「公民自由」（civil liberties）也維持為「2」。1 兩項的平均得分是「2」，這使臺灣得以名列自由民主國家之一。如果我們把世界上的30個「核心民主國家」（core democracies ；即24個西歐國家，加上美國、加拿大、澳洲、紐西蘭、日本、以色列）置而不論，則其余45個自由民主國家中，大多數的人口都少于一百萬。如果我們把這些國家按區域細分，臺灣的自由民主地位的重要性就更加突顯了。亞洲（包括東北亞、東南亞、南亞） 25國當中，臺灣是僅有的三個自由民主國家之一（另二者是南韓和日本）。中南美洲的19國（包括墨西哥）當中，只有8 個是自由民主國家（以前述自由量表的得分平均為「2」或更佳為標準）。而在「核心國家」以外被認為最具戰略重要性（人口超過5千萬，或國民生產毛額超過 500億美元）的30個國家之中，只有7個是自由民主國家，臺灣就是其中之一（Diamond, 2001 ）。

   從更寬廣的歷史角度來看，臺灣的民主發展不是沒有機會在華人社會、東亞地區乃至于全球樹立一個優質民主的范例。臺灣仍享有一些特殊的有利條件，臺灣有為數眾多的中產階級、城鄉與貧富差距均較其它開發中國家小，選民的平均教育程度高，國家官僚機構的素質較高，民間社會活力蓬勃。也正因為如此，社會大眾對于民主治理的質量，也會用較高的求標準來要求，來檢驗我們政治體制以及朝野菁英的作為與表現。

   此外，我們雖然不能高估臺灣民主化經驗對中國大陸政治轉型的參考與示范作用，但也不應該低估。臺灣過去十幾年的民主轉型經驗以及晚進的民主治理危機經驗，對于中國大陸既提供了不少正面的啟示，也提供了一些負面的經驗教訓。臺灣民主化經驗對中國大陸未來的政治發展有多重的意義：第一、臺灣的民主化是一個發生在華人社會的政治轉型經驗，而且國民黨與共產黨又有許多重迭的歷史經驗，強化了臺灣經驗的特殊參照意義。第二、臺灣的民主轉型具有「分期付款式」的特質，政治體制改革經歷漸進的，多階段的局部性制度調整，而非在短時間內進行全盤改造，這跟中國大陸市場經濟體制改革的政治邏輯具有高度的親近性（ Tien and Chu, 1996）。

   第三、臺灣的民主轉型具有「選舉帶動」的特質，尤其是五十年代開始推行的地方選舉對于日后的政治體制轉型奠定了一個重要的基礎，在國民黨啟動中央層級的政治體制改革之前，老早就在地方選舉中累積了可觀的組織經營基礎與選舉實力。此一既存的優勢使得國民黨領導階層在面對反對運動的民主改革要求時，擁有相當大的迂回空間。同時，在臺灣的政體轉型過程中，選舉既是凝聚社會中支持政治改革力量的主要機制，也是引導反對運動進行體制內改革的重要誘因。中國大陸從 1987年正式在農村引進基層自治選舉，目前基層民主的實驗可能進一步引進城市，與臺灣早期的經驗可以構成有意義的對照（Chu, 1996）。

   第四、臺灣的政體轉型與政黨體制轉型是齊頭并進的，地方選舉的競爭壓力以及快速的經濟社會發展也促使國民黨進行體質轉換，國民黨領導層六十年代末初就開始有意識的將自己從「準列寧式的革命性政黨」逐漸轉型至選舉導向的群眾性政黨，其中最明顯的改變就是積極吸納經社結構快速變遷過程中新興的社會力量，從這個角度而言，國民黨很早就開始實行「三個代表」的策略。

   第五、臺灣的民主轉型也得力于更早時期黨與國家關系的調整。臺灣建立了比較健全的現代化國家機構，這也為日后的民主轉型創造了條件。國民黨繼承了日本殖民時期所建立的現代化統治機構，在戰后逐步發展為一個比較健全的國家官僚體系，擁有相當完整的現代國家職能。國民黨從五十年代開始就貫徹了「五權憲法」所規定的「考試用人」、「常任文官」、「功勛晉升」制度，同樣的制度也適用于軍隊的人事晉升。雖然黨仍扮演政策指導角色，國民黨建立了與政府機構平行的組織，作為指導與協調政府部門決策中樞，但其決策的法律效力仍必須依據憲法體制來完成；而且國民黨也積極扮演治理人才培育的功能，但其重點是在軍隊、文官與學校的年輕成員里找尋可造之才，然后栽培他們逐步晉升為高級文官、高階軍官或決策官員。所以黨組織的運作也必須配合國家官僚體制的人事制度與政府的法定決策機制（ Chu and Lin, 2001）。

   臺灣經驗最有參照意義的是，在全球第三波民主化的浪潮里，臺灣是唯一從「黨國體制」過渡到「支配性一黨體制」再過渡到「競爭性政黨體制」的個案，這個特殊的轉型過程雖然未必全然平順，但畢竟沒有出現重大的政治動亂或社會失序。臺灣的政體轉型經驗顯示，在一定的歷史條件下，威權體制下的主政團體如果主動推動漸進式的的政治體制改革，在相當一段時間內仍舊可以維持選舉競爭優勢，不一定會很快導致失去政權的危機。 2在1986年民主轉型正式啟動后，盡管國民黨的執政地位逐漸失去威權體制的法律庇護，而必須定期的接受民意檢驗與反對黨的公開挑戰；盡管在政治開放的過程中，國民黨的社會支持基礎逐漸受到侵蝕，反對黨的競爭壓力持續上升，但在政體轉型啟動后長達十四年里，國民黨始終能透過選舉的勝利，來維持它在政治上支配性地位，成功的經歷四次國會改選均能維持其多數黨地位。雖然，國民黨在上一次的總統大選中遭遇空前的挫敗，但是導致這次挫敗的主因是國民黨內部出現分裂，而非民進黨的政治版圖大幅擴充。所以，臺灣經驗顯示，在理論上我們不能排除以「黨國體制」為起點的漸進式民主改革也可能出現成功的民主轉型結果（ Chu, 1999）。

   以上所談到的乃是臺灣民主發展經驗中比較正面的部分，然而這些得來不易的民主化成就，目前正面臨嚴峻的挑戰，如果臺灣社會無法有效回應這些挑戰，臺灣的新興民主不但難以鞏固，更有可能出現倒退。自由之家，在今年已經將臺灣的「政治權利」評分由去年的「1 」調降為「2」；今年十一月「無疆界記者」（Reporters Without Borders）所公布全球新聞自由排名，臺灣也從去年的第 35名降為今年的第61名。3這些都是不容忽視的警訊。

貳、當前臺灣的民主治理危機

   在公元2000年大選之后，一個盤根錯節的支配性政黨體系驟然崩解了，自此臺灣就開始陷入嚴重的民主治理危機。長期以來，臺灣政經體制的所有重要組成部分，無論是國家官僚體系的運作、憲政機構間的制衡與協調、中央與地方間的資源分配模式、國家機構與民間社會的連結與互動、政府與企業的協商與合作、國家干預職能與市場機能的互相依存關系等，都是以國民黨的支配性地位與一元化權力結構為前提、為坐標、為支柱（朱云漢， 1998）。因此，國民黨支配性地位的崩潰，國家機構內部一元化權力結構的解組，意味著臺灣的政經體制將經歷一場前所未有的松動、失序、解體與重組過程。這個結構重組必然歷經一段崎嶇、顛簸、甚至十分漫長的航程。要重新打造一個有效的民主治理所需要的權力基礎、領導機能與主流價值，其本身就是十分艱巨的挑戰（ Chu, 2001）。

   由于臺灣大多數的民眾曾經長期擁有穩定政治秩序與相對平順的政府體制運作經驗。在政治生態劇變之后，民眾習以為常的確定感與方向感頓時消失，取而代之的是政出多門、政策擺蕩、立法僵局。尤其是，在首度政權輪替之后，扁政府遲遲無法脫離少數政府的困境，政局頻頻陷入朝野對峙的僵局，政治領導出現空洞化現象。臺灣經濟更在 2001年出現四十多年來第一次負成長，廣義的失業率更攀升到7% 以上。臺灣民眾普遍感受到，他們尚未享受到政權輪替所應該帶來的民主改革紅利，卻已經開始飽嘗政局動蕩所帶來的經濟衰退惡果，同時新的金權政治弊案還不斷涌現。民眾因為看不到政治亂局的谷底何在，而普遍感到彷徨無助，民眾心理所累積的迷惘、失落、與挫折感，導致人心的浮動，對臺灣經濟前景的悲觀預期，以及社會信心危機的深化。更令人憂心的是，當前的民主治理危機，也開始動搖臺灣新興民主體制的正當性基礎。經驗證據顯示，在政權輪替后，臺灣民眾對于民主實際運作的滿意程度明顯下降，民眾對于民主體制內主要機構的信任度滑落谷底，民眾對于民主體制優越性的信念也出現松動。

參、民主體制正當性基礎的松動

   根據最近由臺大政治系胡佛院士與筆者共同主持的「東亞民主化與價值變遷」跨國比較研究計劃所得到的調查結果顯示，在公元2000年政權輪替之后，臺灣民眾對于民主制度優越性的信念，也就是說對于民主正當性的信念，出現了明顯的松動跡象。我們在 1999年年中進行全島性調查時，有54% 的受訪者同意「無論怎樣，民主體制總是比其它政府體制來的好」這種意見，到了2001 年年中所做的調查，只有43% 的民眾同意這種看法，在短短兩年內下跌了11%（參見表一）。 4在這兩次全島性訪問調查中，也發現臺灣民眾對于「民主在我國實施的情形」表示滿意的比例，在1999年是59%，但到了 2001年中只有46%，兩年之間滑落了13%。5

   從國際比較的角度來看，此一民主正當性滑落的現象，并非臺灣所獨有，特別在最近幾年內，不少東亞與拉丁美洲的新興民主國家都遭遇到金融危機的重創，同時政治腐敗的問題也層出不窮，所以不少國家都出現民眾對民主運作滿意度大幅滑落，以及對民主體制信心動搖的現象（Economist , Aug. 15th 2002）。例如，跟臺灣處境非常類似的韓國，也面臨類似的民主體制正當性基礎松動問題。不過，同樣是經歷支配性一黨制崩解后的政治結構重組過程中的墨西哥，在政權輪替之后民眾對民主體制正當性的信念反而出現增強的趨勢（參見表一），跟臺灣的趨勢有明顯差異。

   即使在此一國際背景襯托之下，用「民主優越性信念」與「民主運作滿意程度」這兩個研究民主鞏固的政治學者普遍采用的指標，來看臺灣在東亞新興民主國家中的相對位置，依然讓人頗為憂慮，至少跟我們執政當局所期待的民主成就形象之間可能有很大的落差。以2001 年為例（也是這兩項指標在全球新興民主國家普遍跌落谷底的一年），在民主優越性信念的指標上，在東亞四個典型的新興民主化國家中，臺灣幾乎是敬陪末座，比南韓、菲律賓、泰國低，臺灣民眾對于民主體制優越性的信念強度，與民主化進程比較落后香港的相比，卻旗鼓相當（參見表二）。6

   至于民眾對于民主運作情況的評價，根據2001年的比較調查研究，臺灣與東亞地區其它四個社會相比較，回答對于民主實施情況感到「非常滿意」與「滿意」的比例，合計不到 50%（只有47.9%），在滿意程度上只略高于南韓，與民主化進程比較落后的香港卻不相上下。至于回答「不滿意」與「非常不滿意」的比例在東亞的排名也一樣，臺灣只排在南韓之前（參見圖一）。

   民眾對于民主體制優越性的信念偏低，以及對于民主的實際運作情況滿意度滑落的現象，也在民主機構信任指標上得到印證。在臺灣民眾對于多個在民主體制運作中扮演核心功能的機構或行動者的信任度低的可怕。最無法獲得信任的是政黨，超過三分之二的民眾對于政黨「不太信任」或根本「非常不信任」，而對于政黨表示信任的只有 16%。立法院也是一個普遍不獲得民眾信任的機構，表示信任的受訪者不到20%，表示「不太信任」或「非常不信任」卻高達65%（參見圖二）。當然，這個研究發現，其實并不令人意外，因為，過去幾年朝野政黨之間的惡斗以及立法院的亂象，的確令多數民眾怵目驚心。不過，政黨與國會畢竟是代議民主的關鍵構成部分，如果在民眾心目中的地位如此之低，這對一個尚未完全鞏固的新興民主政體而言，是一項嚴重的警訊。另外，民眾對于中央政府以及法院的信任度也不高，表示不信任比例均高于信任的比例。

肆、四個發展趨勢影響民眾對民主的評價

   如果我們要追究近年來臺灣在民主評價指標上為何如此明顯滑落，當然不應將矛頭指向單一政治領導人物或執政黨，所有臺灣民主體制運作過程中的重要環節（例如憲政體制設計與選舉制度）以及參與者（從立法院、司法機關、反對黨到媒體）都有關聯。不過，我們相信多數民眾對于民主實質內涵與民主治理質量的體驗是十分直接而真實的；更具體的來說，過去這三年多來有四個大的發展趨勢對許多民眾造成心理沖擊，進而影響到他們對臺灣民主的評價與信心。

   第一、民主的實質內涵沒有明顯的進步，甚至在某些領域還有倒退的跡象。在臺灣民主化經歷過首度政權輪替這個極為重要的里程碑之后，多數民眾期待臺灣在憲政、人權與法治精神的貫徹與落實上，應該有更多指標性的突破。但是，這樣的期待依舊是落空的。相反的，這兩年來卻出現不少與臺灣民主形象極為不協調的現象：情治單位進行違法政治監聽的現象并無任何收斂跡象；檢調單位以「泄漏國防機密文件」為名，對報導國安體系弊案的媒體大肆進行搜索與扣押；政府高層對于偵辦中且具政治敏感性的司法案件，不時公開暗示偵辦進度與方向，無形中對檢察機關的獨立性構成傷害，同時輿論對于檢調單位是否選擇性的偵辦政治弊案更屢屢提出質疑；新聞媒體工作者可以從老板的言行中感受到政治力量對于新聞自由的隱型干預，現在不再是透過赤裸裸的「警總」，而是在經濟不景氣的大環境中，巧妙的利用銀行體系授信與廣告業主預算分配等更精致的機制；國安體系在「反中」、「拒中」與「恐中」的牛角尖中越鉆越緊，推出公務人員忠誠調查、限制高科技人員赴大陸就職、限制有大陸地區親屬的公務員擔任敏感職務等一系列明顯過當的國家安全防衛措施。更嚴重的是，政黨領導人物并未能共同維護與遵守政黨競爭倫理與民主競爭基本規范，政治人物經常為了短期政治的需要，曲解憲法規定與濫用大法官解釋機制，對于憲法的權威性、一貫性與完整性造成很大的傷害；同時，執政者也不時逾越司法、情治、行政中立的原則，不但損傷公平競爭的精神，并讓國家機構的威信受到折損。

   第二、臺灣的民主體制出現嚴重的政治市場失靈現象。我們的憲政體制設計、立委選舉制度、政治沖突模式、政黨體質的疏松與多黨分立形勢，導致了我們的政治體系內的供給與需求之間出現斷裂。目前臺灣的憲法制度設計完全無法確保行政權的產生必須獲得明確的多數民意支持，同時也無法確保選舉競爭機制可以發揮匯集民意并將民意的多數取向轉化為明確的政治托付這個民主體制最重要的機能。大多數的選民并不覺得他們可以經由選舉，產生出一個當前臺灣最需要的，也是他們最期盼的政治局面。這好像在一個選擇相當有限而信息十分混亂的政治市場里，許多選民找不到他們真正需要的產品，也找不到可以承諾提供上述產品的可靠供貨商。像是 2001年年底的立法委員選舉，撲朔迷離的選情走向與捉摸不定的政黨合縱連橫形勢、讓多數選民感到十分困惑；想到自己的選票能夠產生的作用本來就很微弱，在經過復雜的層層轉折之后，其真正能發揮的作用可能完全脫離自己的掌控，更是感到挫折。

   第三、政治體制響應挑戰的能力明顯下降。許多民眾感覺到當前的民主體制無力回應臺灣生存與發展所面臨的各項重大挑戰，也無法許人民一個可期待的未來。正當臺灣身陷政治內耗之際，外部環境的變化腳步卻不斷加快。在兩岸同時加入世貿組織之后，臺灣的多數產業將面臨門戶洞開下的生存挑戰，中國大陸的經濟競爭壓力更如排山倒海般而來。同時，在東亞的新秩序里臺灣面臨前所未有的邊緣化危機。「東協加三」的區域合作架構已經制度化，其重要性正不斷上升，已經有凌駕「亞太經合組織」之勢，一個以東亞為主體的自由貿易區以及貨幣聯盟的合作框架也正在積極醞釀之中。同時，東亞地區經濟的重心正逐漸從日本移向中國大陸，北京在建構東亞區域合作體制上的主導能力與日俱增，而由于臺灣遲遲無法與中國大陸在政治定位問題上取得共識，可能長期被排除在新興的東亞區域整合機制之外。當臺灣內部還在為「九二共識」與「三通」議題爭論不休的同時，多國籍企業逐漸失去對臺灣的興趣，紛紛過門不入；中國大陸的高科技產業更是急起直追，并對臺灣的資金與人才產生強大的磁吸作用。五十萬社會菁英的出走讓臺灣高科技產業與服務業的轉型與升級充滿變量，并讓臺灣經濟陷入通貨緊縮陷阱的機率明顯增加。同時，在經濟成長力道大幅減弱，政府稅基在企業要求減稅壓力下遭遇嚴重侵蝕，結構性失業不斷增加，金融壞帳繼續涌現等趨勢下，政府正面臨空前的財政危機。為因應兩岸軍備競賽、社會福利支出與金融體系整頓的新增預算需求，政府已經左支右絀，根本無力在科技、教育、環保、交通與通訊基礎建設，投入足夠的資源，對生活環境質量與國際競爭力的提升都是不利的發展趨勢。總之，在過去這段時間里，民眾既看不到化解短期政經危機的出路何在，也看不到因應長期政經挑戰的總體戰略在那里。

   第四、金權政治越演越烈，政治體制伸張公平正義的威信下降。在過去幾年，金權政治對國家機構公權力的侵蝕，不但早從地方蔓延到中央，更逐漸從以往的「蠶食」進入「鯨吞」的格局。在李登輝主政時期的后半，政商連結與互動模式已經出現一些重要的轉變，李登輝主導的黨內權力重組，在相當程度上打亂了原有的財經技術官僚體系的內部倫理以及協調機制；李登輝推動的本土化路線，更重新排列了內需導向的財團、地方派系與財經官僚的位階關系。經營政商關系的財團、立法院次級團體與地方實力人物都可以與國民黨最高層直接進行利益交換，財經技術官僚的決策份量開始下降，政策自主性空間受到壓縮。在政權輪替之后，更令人擔憂的趨勢逐一浮現：第一、在引進民間經營人才名義的掩護下，有特殊背景的財團將勢力伸入政府主控的金融機構、國營事業與各種負特定政策任務的公營機構，開始顛覆這些附屬機構的「社會公器」本質。第二，經營政商關系的財團在追求政策特惠時，財團鎖定的目標已經不限于行政層級的特許執照、特權貸款、土地變更、或政府工程，而是大幅降低七大金融業營業稅、土地增值稅限期減半征收等，這種立法層級的巨大利益移轉。第三、經營政商關系的財團在連手出擊時，已經有針對特定政策議題進行政治布局的實力，因為財團不僅可以跨越政黨直接操縱國會內為數眾多的「利委」，而且已經開始扮演推舉財經首長，甚至「擁立國家領導人」（ kingmaker）的角色。在一個經濟安全感普遍下降、政府的公共服務日益縮水、貧富差距逐漸擴大的社會里，民眾對于社會分配正義的議題更為敏感與關注，對于政治人物的貪污腐敗、財團以五鬼搬運獲取不當暴利、金權政治的巧取豪奪等嚴重違反公平正義理念的現象，更為反感，因此面對金權政治侵蝕國家公權力的惡化趨勢時所產生的挫折感也更高。

伍、探究民主困境的結構與制度根源

   任何一個有效運作的民主體制，必須克服民主治理的兩個基本難題：第一是如何調和沖突與整合之間的矛盾；第二個是如何在民主正當性與治理能力間建立有效的轉化機制。臺灣的新興民主體制在這兩個環節上都出現了問題。民主政治的本質就是將政治競爭與沖突制度化，適當的競爭與沖突是民主體制所需要的，也是一個利益多元化的社會必然存在的現象。但是過于激烈的沖突與不擇手段的競爭，將使得社會整合與政治協商難以進行，所以競爭必須受到民主游戲規則與政黨競爭倫理的規范，分歧必須通過認同來調和，認同是建立在核心價值與共同體的觀念之上，這兩者為節制沖突提供了有利條件。

   當前臺灣民主體制出現難以整合的困境是因為國家結構出現了正當性危機。身份認同與政治社群想象上的分歧變成臺灣內部最具破壞性、撕裂性的矛盾，這個尖銳的矛盾阻斷社會共識、消耗內部精力、誘發政治惡斗。九十年代李登輝雖然全力打造「臺灣主體意識」，并沒有能真正消弭這個的深層矛盾；同時，九十年代后期的國族建構運動，不但帶有相當的揠苗助長成份，也并不能提出一個有國際現實基礎的國家結構改造藍圖，所以其根基并不牢固。在兩岸競爭形勢開始明顯逆轉之后，臺灣民眾在政治社群想象上的分歧，又開始逐漸擴大。在臺灣島上，有越來越多的人不但不排斥漸進式的經濟、文化與政治統合，而且認為兩岸統合是必然的趨勢，也是保障臺灣享有長期的安全、和平、自主與繁榮的合理安排。但也有為數可觀的群體，堅持獨立建國的理想，急欲擺脫對于「中國」的經濟依賴與文化聯系，準備與「中國」進行長期的政治抗衡與軍備競賽；為了維護臺灣能保有最終走向完全獨立的機會，他們愿意付出高昂的經濟與軍事代價。在政治人物的推波助瀾下，這兩種截然不同的未來愿景形成島內水火不容的兩條政治路線，也形成兩邊追隨群眾間相互的猜疑與敵視。在統獨光譜上兩端的政治勢力，彼此間已不存在起碼的寬容、信任或尊重；對立情緒已經凌駕對民主程序的基本共識，所有的詆毀、丑化與打壓手段都可以被合理化。任何試圖開辟中間路線的政治人物，都會遭遇強大的選邊壓力，被逼退或拉回到二分法的原點。這個裂痕更因為部分政治人物在選舉動員時反復的搧動與挑撥而難以愈合。其結果是，每選舉一次心理裂痕就擴大一次，更增加選后社會整合與政治協商的困難。其結果是，朝野政黨間的互動模式已經超脫民主體制下的理性競爭，而近乎一場慘烈的政治斗爭。在這場斗爭里，國家的情治、官僚與司法體系，民間的財團、媒體與社團都可能不由自主的被卷入。彼此不給予對手的政治權利與社會代表的正當性最起碼的尊重，在選舉競爭中，經常看到政治人物向政治對手施加毀滅性人身攻擊，操弄撕裂性與歧視性的政治圖騰，并將選舉競爭的戰線無限延伸，從事無止境的政治動員。

   其次，在民主政體必須建立適當的民意表達與民意監督機制來確保政府具有民主正當性，但政府又必須具備行動的能量，能夠有效、及時響應社會大眾的政策需求。健全的民主制度可以將兩者緊密的連結起來，讓某一個政黨或政黨聯盟得經由選舉順利取得在一定期間內的政策主導權，可以掌握立法進度，積極推動施政目標。可是，我們的憲政體制設計與選舉制度卻讓民主正當性與治理能量之間出現嚴重斷層，尤其在多黨林立的情況下，有效執政的多數很不容易產生，民主治理危機將一現再現。

   最嚴重的問題是行政權與國會多數決機制可能經常會出現脫鉤的情況，使得政治僵局不斷出現。盡管修憲后直選制度的引進讓總統在形式上取得比行政院長更直接的民主正當性，但是憲法有關行政權與立法權運作的基本設計并沒有改變，行政院仍是最高行政機關，政府體制的運作仍是以行政院向立法院負責為主軸。在我國的憲法體制下，建立內閣與立法院多數間緊密的政治連結要比法國第五共和體制還更為迫切。因為，行政院幾乎沒有任何節制立法權的憲法機制，不像法國第五共和憲法對于國會立法權的行使界線有列舉事項的規范，并賦予內閣得要求國會優先表決政府提案，以及對政府提案進行全案表決等介入國會議事的權力；因此，如果缺乏穩定的立法院多數支持，行政院在施政上必然是寸步難行。另一方面，在我國憲法體制下，總統并不必然享有多數民意的基礎，也沒有主動改造國會結構的憲法權力，因此無法給予內閣有力的政治支撐。所以為了有效的民主治理，行政權的組成仍必須與國會的多數決機制相連結，而不是依附于總統的民意基礎之上，更無法依托于僅代表少數民意的總統。

   另一方面，由于修憲后總統可以直接任命行政院長，不需要立法院行使同意權，等于給于總統開了一扇主動介入行政權的組成與運作的門，在理論上這道門應該只有在總統領導的政黨或政黨聯盟取得國會多數時才能順利開啟。但在實際運作上，總統如果干冒行政與立法對峙僵局的風險，干冒引發憲政危機的風險，組織少數內閣的政治運作空間仍不小。在總統無法有效掌握立法院多數的情況下，與總統處于對立面的政黨也不一定能組成緊密的多數聯盟，因此未必一定可以藉助倒閣權機制來逼使總統交出組閣權。與總統處于對立關系的多數聯盟，想要從敢于下政治險棋的總統手中爭取組閣權必須完成一系列高難度的政治操作：建立一個有效的跨黨決策機制，對于閣揆人選形成緊密的共識，展現不惜動用倒閣權的決心，并準備承擔立法院提前改選的政治風險。這些政治操作的難度又因為我們特有的立委選舉制度而變成難上加難，我們的選舉是以候選人為核心，而不是以政黨為對象。在政治攤牌的關鍵時刻，個別立法委員未必愿意遵從黨領導層所下達的不信任投票動員令，尤其是地方經營型的立法委員往往自有其利益盤算。同時，政黨的結盟關系如果不能提升到選舉提名合作的層次，提前改選會讓參與爆炸的情景重現，每一個政黨都要面對席次比例改變的風險，每一個現任的區域立委也都要面臨落選的風險。因此國會改選未必能產生多數選民所期待的穩定執政聯盟，也未必能讓政治體系重新獲得行動能量。

   再者，臺灣政治體制內仍嚴重缺乏引導良質化政商關系模式出現所需要的制度安排與配套機制，可是卻提供了讓惡質化政商關系繼續滋長與蔓延所需要的社會環境與法制空隙。我們的競選動員模式是由金錢堆砌起來的，對于選舉經費與政治獻金的規范卻極為松散，給予財團認養民選政治人物的絕佳機會；憲政體制逐步向總統制傾斜，國會選舉制度突出候選人，兩者都不利于政黨紀律的維持；國會議事運作完全沒有利益回避制度，松弛的議事規則卻縱容少數立法委員干擾法案審查過程；檢調系統與監察體系不能擺脫政治干預，司法機構則缺乏社會公信力；大多數經營政商關系的財團仍不脫家族企業的窠臼，這些企業多缺乏透明化的公司治理機制，由這些財團來籌組金控集團，將帶來更嚴峻的行政監督難題；行政體系有龐大的外圍事業機構與附屬財團法人，在閣揆完全伏首聽命的情況下，總統擁有數以千計的職位作為分贓體系（ spoil system）的籌碼，而進行這些酬庸性任命都不必向立法院負責。這些制度上的缺失與空隙，正可為親昵資本主義的孳生提供所需要的溫床。

   最后，臺灣跟許多第三波民主化國家一樣，新興的民主體制還必須克服全球化對有效民主治理所帶來的空前挑戰。一方面全球化普遍削弱國家機構的經濟調節與管理能力，在國際經濟規范的重重束縛，以及跨國資本在面對國家機構取得空前優勢談判地位的結構制約下，國家機構的政策選擇空間日益緊縮，可以有效行使的政策工具日益短缺、可以掌握的財政資源日益枯竭；另一方面，經濟全球化的力量蘊含極大的割裂、排除與遺棄能量，全球化在一個社會內部進行經濟的聯結、吸納與整合是高度選擇性的，所以全球化所帶來的參與機會、社會沖擊，以及利益分配結果是高度不均的，很容易造成經濟區隔加劇、社會鴻溝跨大、區域差距懸殊，以及社會凝聚力急速消退的現象。

陸、結語

   在支配性政黨體制崩解之后，臺灣的民主體制雖然遭逢空前嚴峻的治理能量考驗，但未必不能渡過。明年三月的總統大選以及明年年底的立法院選舉，是一個重要的關卡，選舉結果將決定臺灣是否能快速走出行政與立法對峙的僵局，是否能促成一個新的主流路線的形成，以及凝聚出一個足以為臺灣的航向穩定掌舵的超大型多數聯盟。

   從當前臺灣所面臨的民主治理困境中，我們可以看出，一個民主體制的平順運作必須建立在周延的制度設計之上，如果政治人物根據只是短期政治需要來選擇憲法體制與選舉制度，而忽視制度長遠的政治作用，整個社會將付出慘痛的代價。同時，穩固的民主體制必須建構在一個牢固的國家結構盤石之上，民主競爭所帶來的競爭與沖突必須通過認同來調和，而認同是建立在核心價值與共同體信念上，而國家機構正是現代社會培育與凝聚核心價值與共同體想象最關鍵的機制。

   大家都期盼明年春天的總統選舉可以為臺灣紊亂的政局劃下一道休止符，讓深陷民主治理危機的臺灣社會能再現生機；同時，大家也都期盼在世界經濟逐漸擺脫伊拉克戰爭的陰影之后，全球景氣復蘇可以為臺灣嚴峻的經濟形勢帶來一股回春的暖流。但這些期待，是否能夠實現，要看在迎向2004 年總統大選的過程中，輿論與民意能否發揮積極的督促角色，引導藍綠陣營中的領導人物，摸索出良性競賽的默契與規則，讓過去兩年多朝野惡斗所形成的層層政治死結能逐一打開；也要看藍綠陣營的領導人是否能夠誠實面對臺灣面臨的嚴峻生存與發展挑戰，積極響應如何重新設定臺灣基本政經戰略的大課題，帶領臺灣社會找回方向感，幫助大家重建對于未來的信心；要看總統選舉結果是否能促成一個新的主流路線的形成，以及凝聚出一個足以為臺灣的航向穩定掌舵的多數執政聯盟；最后，無論選舉結果如何，都希望政黨領袖能致力于建立行政與立法之間，以及政黨間的制度化協商機制，以及在政治菁英間能逐漸培養「共識型」的政治文化。

表一：韓國、臺灣、墨西哥民眾對民主優越性信念的變化（百分比）
（調查年度） 民主體制總是比其它政府體制要來的好 有些情況下威權的政府比民主體制來的好 對我來說民主體制與非民主體制都一樣
韓國 (1997) 69 20 11
韓國 (1999) 53 31 16
韓國 (2001) 47.2 31.7 21
臺灣 (1999) 54 12 17
臺灣 (2001) 42.8 24.2 23.4
墨西哥 (1996) 53 23 24
墨西哥 (2002) 63 20 17
東亞地區資料來源：臺灣大學「東亞民主化與價值變遷比較調查」教育部追求卓越計劃
墨西哥資料來源：LatinoBarometro

表二：東亞國家民眾對民主優越性的信念 （百分比）
  韓國 臺灣 香港 菲律賓 泰國
民主體制總是比其它政府體制要來的好 47.2 42.8 40.4 63.6 83.8
有些情況下威權的政府比民主體制來的好 31.7 24.2 16.0 18.0 10.5
對我來說民主體制與非民主體制都一樣 21.0 23.4 32.3 18.4 5.0
樣本數 1500 1415 811 1200 1531
調查時間：2001年
資料來源：臺灣大學「東亞民主化與價值變遷比較調查」教育部追求卓越計劃

參考文獻

中文文獻：

朱云漢（1998）。〈從黨國體制到支配性一黨體制：國民黨與臺灣的民主轉型〉，陳明通、鄭永年（主編），《兩岸基層選舉與政治社會變遷》。臺北：月旦出版社。

英文文獻：

Chu, Yun-han (1996). Taiwan's Unique Challenge. Journal of Democracy, 7, 3 (July, 1996): 69-82.

Chu, Yun-han (1999). A Born-Again Dominant Party? The Transformation of the Kuomintang and Taiwan's Regime Transition. In Giliomee, Hermann and Charles Simkins (Eds.), The Awkward Embrace: One Party Domination and Democracy. London: Harwood Academic Publishers.

Chu, Yun-han (2001). Power Rotation and Democratic Consolidation. In Alagappa, Muthiah (Ed.), Taiwan Presidential Election, Democratic Consolidation, and Cross-Strait Relations. Armonk, NY: M. E. Sharpe.

Chu, Yun-han and Jih-wen Lin (2001). Political Development in the 20th Century Taiwan: State-Building, Regime Transformation and the Construction of National Identity. China Quarterly, March 2001.

Diamond, Larry (2001). How Democratic Is Taiwan? Five Key Challenges for Democratic Development and Consolidation. Paper for the Symposium on "The Transition from One-Party Rule: Taiwan's New Government and Cross-Straits Relations." Columbia University, April 6-7, 2001.

Economist, "Democracy clings on in a cold economic climate", Aug 15th 2002.

Freedom House (2000). Freedom in the World: The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties, 1999-2000. New York: Freedom House.

Tien, Hung-mao and Yun-han Chu (1996). Building Democratic Institutions in Taiwan. China Quarterly, 148 (December, 1996): 1103-1132.

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