中國福利制度反思：甩包袱改革誤入歧途

 
http://www.sina.com.cn 2006年12月22日

中國新聞周刊  
 

　　自俾斯麥在德國初步建立起系統的國家福利制度以來，國家與公民之間就形成了一種復雜的關系：國家強制要求所有人參加國家組織的社會保險，但另一方面，國家利用財政資源向公民提供醫療、教育、養老甚至住房等福利，也被人們普遍視為一項基本權利。

　　在中國，從上世紀50年代起也建立起現代國家福利制度，但它存在著嚴重缺陷。經過80年代以來的改革，這些根本缺陷并未消除，反而更為畸形。部分學者斷言改革失敗，部分民眾也對社會保障不力強烈不滿。

　　針對這種情形，決策層提出和諧社會綱領，并逐漸加大社會保障投入，對醫療、教育、養老等領域的國家福利制度進行再一次改革。

　　然而，如何改革，改革應當追求一種什么樣的國家福利制度？假如我們不能弄清過去的國家福利制度失敗在何處，一種合理的國家福利制度應當遵循什么原則？則政府即使花費大量資源建立起一套國家福利新制度，也難免未來陷入困境。

　　舊體制下的絕對不公平

　　中國于上世紀50年代開始的大規模工業化進程是由國家自上而下實施的。為實施趕超戰略，國家控制一切資源建立國營的現代工商企業。為積累建設資源，政府利用其控制權，長期人為地抑制資源價格，也抑制勞動力工資水平。統計表明，從50年代中期到70年代，城市人口的工資水平幾乎沒有任何提高。

　　這么低的工資僅足以維持最簡單的勞動力再生產。于是，作為對低廉工資的一種補充，政府逐漸在現代部門建立起了國家福利制度，為就業者提供醫療、養老、住房等實物保障。政府也承諾永久性雇傭。這種福利是實現增長的一種手段，而沒有實現公平的內涵。

　　這套國家福利體系僅覆蓋國有部門，其中絕大部分在城市，也有一部分分散在偏遠的企業。城市中沒有單位的人口，并不享有這種福利。當然，鄉村基本上被排除在國家福利體系之外。

　　因此，計劃經濟時代的國家福利制度不僅沒有縮小各群體間的收入差距，反而擴大了這種差距。這種制度讓城鄉二元經濟結構更為僵化——國家為了控制現代部門的福利開支，嚴格限制鄉村人口流入城市，控制現代部門的就業人口數量。這樣，現代福利制度反而抑制了工業化進程。

　　以工業化、城市化指標來衡量，中國在80年代之前不僅落后于日本等東亞各國，甚至落后于印度。

　　誤入歧途的改革

　　一方面，福利供應體系效率低下，浪費嚴重，另一方面，國家雇員開始大量退休、老齡化，福利支出需求急劇增加，結果，國家福利覆蓋的人口盡管十分狹小，但運轉二十多年后，國家福利體制與計劃經濟體系同時陷入危機，最明顯的表現是國有部門住房供應嚴重不足。

　　從80年代開始，政府被迫尋求改革福利制度。到90年代，政府也形成了明確的思路：通過責任分擔的“社會化”模式，實現“低水平、廣覆蓋”的目標，通過提高社會保障制度的運行效率和壓縮社會保障開支，剝離國有企業社會福利保障責任，使國有企業盡快實現轉型；同時減少政府的財政負擔。

　　這是一種被認為“甩包袱式”的改革。經過十余年改革，企業與政府的福利負擔確實減輕了。從80年代后期到90年代中期，政府在社會保障、公共醫療衛生、教育和社會福利服務等方面的開支水平，相對于GDP的比例總體上呈現出單邊下降趨勢。

　　當然，這也意味著原來本來能夠享受到國家福利的民眾，福利減少或喪失了，他們主要是效益較差、轉制或倒閉的國有企業職工。

　　反過來說，在城市，國家福利的覆蓋面縮小了，享受國家福利的人群就更加集中。

　　至于城鄉福利差距，也在改革中擴大。1980年代中后期部分農村地區開展了社會養老保險的改革試點，但無果而終。根據專家計算，1994年城鄉居民的收入比為2.86，含社會保障收入后，上升為3.32，社會保障使城鄉居民收入差距增加了16%；2001年這個數據上升級為18.6%。

　　可以說，90年代以來的國家福利制度改革，沒有克服原有制度的弊端，沒有開出新制度的萌芽，反而縮小了國家福利的享受面，放大了社會收入差距、擴大了城鄉隔閡，國家福利制度的不公平性更加嚴重。

　　設計未來福利制度的三項原則

　　未來數年，將是國家福利再造的關鍵時期。

　　但在設計制度的時候，政府、學界及民眾需要汲取歷史教訓，對原則及方向深思熟慮，做出明智的公共選擇。

　　歐洲國家的福利制度固然相對公平，弱勢群體成員的基本生活得到保障。但是，國家試圖進一步用福利制度進行收入再分配，擴大了政府對經濟、社會乃至個人生活的干預與控制，導致個人責任意識削弱，家庭與社區解體，政府財政負擔沉重，趨向于不斷加稅，政府規模膨脹也浪費社會資源。

　　考察中西國家福利制度的經驗教訓，或許可以得出下列結論：某種形式或某種程度的國家福利制度是必要的；但這種國家福利制度的主要目標應當是對那些沒有能力者、及低收入群體提供一種保障。

　　據此，在再造國家福利制度的過程中，需對三個問題給予認真思考。

　　第一，徹底改變現有福利制度的不公平取向，讓福利制度真正地幫助那些需要幫助的人。

　　50年代以來中國福利制度不是普遍地針對公民的，而是根據身份進行分配的，90年代以來的改革過程中也沒有把農村納入統籌考慮。結果，貧困的鄉村居民反而享受不到國家福利。本輪福利制度改革，已較多地考慮了農村，但與農村目前福利水平之嚴重低下相比，給予的關注仍嫌不夠。

　　由于欠賬太多，扭轉目前城鄉福利供給嚴重失衡的局面確實是一項十分艱難的任務。但現代國家福利制度的根本目標，就是救濟比較貧困的人口，通過提供某些基本保障，使之維持人的尊嚴。這是現代國家的一項倫理責任。因此，國家福利制度需要一次根本轉向，將關注的重點從收入高且穩定的城市轉向農村，從城市國有部門轉向非國有部門、尤其是流入城市的農民。

　　為此，原則上對于享受原有福利的群體暫時不再增加投入，國家新增福利開支應則主要用于農民及新流入城市的農民。

　　第二，再造國家福利制度，須考慮其與社會的自我保障及市場化福利供應方式的相容性。

　　政府必須注意，建立國家福利制度應增加民眾的選擇，而不是減少可選擇的保障方式，國家福利制度不應當擠壓社會自身的福利供應體系。

        在西方，人們的保障過分依賴國家，已經損害了個人自由，也損害了家庭、社會結構，造成種種現代病。中國實有必要盡可能避免這種后果。日本在設計其國家福利制度時即充分考慮到了國家福利與傳統保障方式的兼容性，較多地依賴家庭的保障功能。因而，盡管日本的稅率及政府社會保障支出相對國民收入比例較低，日本人卻享受到和其他西方國家同等乃至更高的生活水準。

　　事實上，除了家庭之外，通過社會自治，社會自身也可以建立其自治性的社會救助、社會保障供應體系。

　　國家福利制度主要是解決社會保障的資金問題，不應當排斥市場化的福利供應機制。目前政府設想的醫療保障制度似乎要回歸80年代之前的體制，恢復政府全額撥款的公立醫院體系。然而，民眾是否看得起病，與到哪家醫院看病，是兩個不同性質的問題。

　　對于解決民眾看得起病的問題，國家福利制度與市場化的醫療服務體系其實是相輔相成的：建立瞄準貧困人口的醫療保障制度可以讓窮人有錢去看病，而醫師私人或合伙診所、私立醫院的大量建立，可以抑制醫療價格水平，提高醫療資源利用效率，從而節省政府的醫療福利開支。教育領域與此類似，若實行“學券制”，政府直接資助學生而不是學校，可以鼓勵學校間競爭，提高教育資源利用效率。

　　第三，國家能否明智地做出抉擇，取決于民眾自己是否理性，及是否有機會參與福利制度的公共選擇。

　　生活在市場之不確定性中的個人，天然地有一種在某種集體保障中尋找安全的心理沖動。

　　尤其是在社會急劇變化、收入差距擴大之際，普通民眾更熱切地希望借福利制度消除心理上的不安全感。國家對此當然不應無動于衷。

　　公眾的參與與選擇必不可少

　　在計劃經濟時代，政府把福利當成激勵現代部門勞動者的一種手段，90年代的改革則服務于國有企業改革的大目標，政府所關注的首要問題始終是增長，福利在政府眼里缺少自己獨立的價值。政府既然已經征收了大量稅款，自然應當向民眾提供相稱的福利，財政須從發展型財政轉向公共服務與福利型財政。

　　但從過往歷史看，當人們在呼吁建立國家福利制度的時候，還需要對大量復雜的根本性問題進行權衡，這包括：

　　個人自由與國家權力的關系。一旦建立國家福利制度，國家與社會、個人、市場之間的關系將會變得高度復雜。計劃經濟時代享有福利的人被捆綁在單位中，喪失了流動和選擇的自由。西方國家過分的福利制度則抑制了社會與市場的活力。如何能夠避免福利陷阱？

　　福利需求與稅收承受力的關系。天下沒有免費的福利，所有福利享受，其實都來自于個人的稅款。人人希望享有高福利，但高福利必然意味著高稅收。如何權衡稅負與福利？如何避免部分群體借國家福利制度掠奪其他群體？

　　高福利與社會、市場的關系。高福利導致的高稅收必然抑制市場活力，而市場卻是創造財富的高效機制，沒有市場效率，福利就無從談起。事實上，一個法治之下的競爭秩序本身，是民眾最大的福利。80年代以來的自由市場經濟學已經讓人們充分地意識到了，在設計福利制度時，必須確保其不至于變成吞噬社會自治和市場制度的巨無霸。不至于損害市場機制的正常運轉。

　　總之，國家福利制度涉及到所有民眾的權利與利益，又受理性的支配。因而，建立國家福利制度的所有努力，應當通過公共選擇的程序進行。假如完全由政府部門主導，則其結果很可能既不合理，也不合乎民意。★

　　城市與農村的福利財政差異

　　★ 本刊記者/劉彥

　　針對農村部分的財政支出，僅占到目前中國社會保障的微小部分——中國農村的社會保障，目前僅限醫療、教育救助和低保福利(也即農村五保戶)。殘疾人和烈屬補貼部分，歸屬民政部管理。

　　而城鎮居民所能享受到的養老保險、再就業保險和各種公共用品，農民完全沒有享受到。

　　根據中國人民大學勞動人事學院教授鄭功成的研究，在福利項目支出方面，占全國人口約20%左右的城鎮居民占有全國財政性福利支出的95%以上的份額；而占全國人口75%以上的鄉村居民的財政性福利支出不足全國福利性支出的5%。

　　城鄉巨大差異的一個典型例子是，即便在北京一市之內，目前各個城區城市低保標準為每人每月320元，而農村低保標準最高的海淀區和朝陽區僅為180元，最低的區縣僅為63元，僅為城市低保標準的19.69%。

　　從各級政府負擔農村財政支出的結構看，中國以地方財政為主要責任人。比如在農村義務教育支出方面，中央財政占2%，98%由地方財政負擔，其中鄉鎮負擔78%，縣財政負擔9%，省財政負擔11%。

　　在農村醫療衛生總支出中，中央財政支出僅占2%。公用事業方面也是如此。

　　城市公共事業國家辦、農村公共事業農民辦，是中國城鄉二元公共產品供給結構的基本特征——特別是1983年農村撤社建鄉后，舉辦農村公共事業的主要責任便落到了鄉村兩級。

　　這直接加重了農民負擔。而改變這種向城鎮居民傾斜的財政支出模式，調整地方政府間權責對稱的關系，走向惠及全民的福利體系才能真正實現。

　　中國8億被攔在不公平制度下的農民，仍將主要依靠家庭救濟的方式，在未來歲月中繼續走完與城市人截然不同的余生。 （評論員 秋風）

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