2006年3月25日，由中國（海南）改革發展研究院主辦的第57次中國改革國際論壇在?？陂_幕，本次國際論壇以“中國新農村建設：鄉村治理與鄉鎮政府改革”為主題，重點研討如何通過體制創新，完善有效保證新農村建設順利進行的體制、制度和機制。

演講主題：中國鄉村治理的范式轉換

　　趙樹凱（國務院發展研究中心中國發展研究基金會副秘書長）：

　　我在這個題目下要討論的是政府應該如何來引導農村的問題，或者說在新農村的條件下，在市場經濟搞了這么多年的情況下，政府和鄉村社會應該建立一個什么樣的新型關系？

　　這些年來，政府和鄉村社會的關系發生了若干的變化。我想，是不是有這樣幾個方面：

　　第一，政府基本上不再充當經濟發展的主體。大家可以設想，在80、90年代鄉鎮干部還在忙著當總經理，這些年則重點關心環境，招商引資了。雖然招商引資有很多的問題，但畢竟和直接當董事長、當總經理有巨大的進步。

　　第二，我們的基層政府在自覺和不自覺的運用一些民主的機制來解決農村的問題，來管理農村。我們在下面搞調查，說基層干部素質低。也聽到另一種說法，現在農民懂得越來越多，越來越難領導。在遇到很多問題的時候，他們會自覺的被逼得用民主的方法來解決問題。如果農民鬧得狠，就讓農村自己選舉。另外，還有一個進步，這幾年的鄉鎮改革的規模被有效的遏制。一是上級控制得嚴，另一個是不得不承認的是由于財政緊張的原因。財政危機本身成為精簡和改革的動力。這里哪個更重要，還要值得分析。

　　因為以上情況的變化，基層政府和農民新型的關系已經初露端倪：

　　1．新問題、新框架沒有解決。突出的表現在于，在經濟上，農村的運作越來越自主，而政府運作還是采取一種很強的行政控制的辦法。一方面鄉鎮政府試圖把村級組織當成行政組織來管理。象工資、獎勵、懲罰這些制度在改革以前人民公社時都沒有這么嚴重。

　　2．鄉鎮政府在試圖在微觀層面安排村務事務。鄉鎮政府總想安排農民的生活，總覺得村民不夠聰明，覺得農民應該過什么樣的生活，應該養多少只雞，應該養多少頭牛，然后逼著你去完成。農民在經濟自主性增加的同時，政府在不斷強化行政控制。實踐證明，這種辦法效果不好。

　　受我們調查的鄉鎮干部普遍認為，這套辦法越來越不靈了。雖然從字面上、規定和責任制等方面控制很嚴，但是實際上，村級干部越來越不聽招呼，農民越來越不理這一套，在控制中脫節?；旧鲜歉髡f各話，各玩各的。政府有一套機制，村莊則有自己的運作機制。上面沒有號召，下面亦步亦趨；即使有號召，真正到基層上也是貌合神離，漸行漸遠。這就是鄉村治理中出現的問題。我個人的想法是，在一定程度上說明政府改革的不到位，或者說政府改革滯后于經濟的發展。為什么政府不到位，就更復雜，不展開講。

　　我想說，面臨這么多問題，我們該怎么辦？現在提出新農村建設，這里有一個問題，需要轉換鄉村治理的范式或者叫改變一整套引導農村的方式，而過去的方式已經難以為繼。我想需要強調以下幾點：

　　第一，堅定不移、義無反顧的推進村民自治?！耙惶栁募狈磸椭v要推進基層民主，要完善基層機制。但是在完善村民基層自治，從基層的運作來談，自治的運作和黨組織運作還有很多交叉在一起的問題。在工作中，是有一個如何解決村民自治的問題。在解決村民自治的問題是不能停留在口號上。從基層的運作上，需要注意還有三個工作要在實際中加以重視：

　　1．是否把村級的選舉當成村民自己的游戲，不要操縱?，F在在村民自治的過程中，總以為農民比較笨，不知道選誰，所以上面提很多的要求，叫雙保，要保程序，還要保某一個候選人當選。還有兩個80%，還有45歲以下，高中畢業程度。這些是政府在這當中沒有必要的直接控制選舉。讓農民真正自己玩這個游戲，政府就是監管，保證程序的公正就可以了。

　　2．不要苛求組織健全。現在基層組織健全在鄉級工作中是非常重要的任務，要有兩委，有多少人，有多少群眾組織。你說工作不工作，運行不運行，其實誰也不清楚。在村里做事情的就那么一、兩個人。

　　3、政府還在包養村干部，我認為政府不可以包養村干部。前一段時間由于轉移支付由政府直接發給村干部，有些是由縣發給村干部。村干部由政府包養，鄉里、村里都管不了。政府覺得村干部是給村民干事的人，村民則認為村干部是政府的人。其實有可能他什么事也不干。

　　第二，我們要改善觀念，應該在公共物品提供上創造新的方式，現在公共建設和公共服務是政府的重點。政府是公共服務的最重要的主體，但是政府不是唯一的主體，或者說即使政府是主體，有些事也不一定自己操辦。象英美的新公共運動已經說明這個問題。有些可以由部門來提供，不是由政府來提供，如果政府要提供，可以外包，你來監督。不是拿錢成立一個機構，招人、蓋樓，買車、發文件。我認為這是公共服務怎么提供需要創新。

　　第三，如何看待民間力量，不能把民間組織，農民自己的組織看成異己力量。很多的研究已經表明，社會和政府力量平衡，實際上有利于建立和諧社會。象商家和客戶，商家太強不利于提高服務質量，如果客戶比較有力量，就可以提高服務質量。政府和農民之間也有這樣的關系，如果是讓農民組織得相對有力量，能夠和政府形成互動。在國外有一些學者對中國的一些研究表明，他們發現在有些村莊里政府有比較強大的影響力，在同個村里，如果這個村里非正式組織象廟會、家族組織比較有力量，那么提供公共物品的時候也比較有力量，黨支部也有比較好的問責制，這里有雙層的關系存在。國家對社會力量的授權，并不會削弱國家的管理能力。他們二者之間不是博弈，基層工作讓中央統一政策，是很難辦；但要地方政府樹立這樣的觀念，也很難辦。

　　最后，想提一些感想，現在關于鄉村治理研究和政府研究最大的困擾是，問題比較清楚，但是辦法措施比較缺少。這是一個很大的困惑。我們在想辦法，上級也在想辦法。我個人的感覺，也許我們還是更重要的是到下面找辦法，看看最靠近問題的人是怎么找解決問題的辦法。因為從邏輯上講，最靠近問題的人最接近解決問題的辦法。

　　謝謝！

（薦者評語:注意最后一句話"因為從邏輯上講，最靠近問題的人最接近解決問題的辦法。"  這句話是有問題的。）

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