秋風：放權與限權  

權利經濟學

　　中國經濟呈現出非常明顯的周期性波動，形成這種經濟周期因素很多，比如集權-分權因素。觀察半個多世紀以來的經驗可以發現，在經濟增長與放權讓利之間存在一定程度的正相關關系：在權力比較集中的時期，經濟增長通常相對平緩；而在放權讓利、地方自主權較廣泛的時期，經濟增長速度通常較快。但是，這種較快的增長通常又會帶來一些問題。

地方成為經濟增長的推力

　　權力相對集中會導致經濟增長速度放慢，對于這一點，經濟學能夠給出令人信服的解釋。相對于地方政府，全國性政府獲得經濟活動信息的能力受到更大制約，在一些領域，其所制定的政策難以對企業和個人形成足夠激勵。而且其執行也需要借助于漫長的行政鏈條，而根據實證研究，在一些執行層級，會發生一些指令被扭曲的現象。因而，制定政策、管制經濟活動的權力過分集中，常會抑制經濟活力，財政收入與就業崗位增長乏力。

　　面對這種情形，不得不尋找某種方法“調動地方的積極性”，其辦法無非是賦予地方政府以支配資源的較大權力，給予其以制定政策的更大自由空間，鼓勵地方政府的“政策創新”。以本輪經濟繁榮為例，部分地方政府至少進行了三個方面的政策創新：第一，通過制度外的稅收安排，吸引投資。分稅制將最穩定的稅源留給中央，一些地方政府為了確保本地區的引資競爭力，傾向于突破現行稅制安排，采取不合法或變通的方法進行財政競爭，包括自行減免稅、變相的稅收先征后返以及有意放松稅收征管力度等。第二，土地收入當初不在分稅制考慮的范圍內，因而，地方政府更多地利用土地優惠政策進行引資，同時，也創造出了規模龐大的土地財政。可以說，在最重要的生產要素中，盡管地方政府不控制貨幣，但地方政府卻控制著土地，而在現實的經濟活動中，土地經常可以左右貨幣。第三，放松法律及各種全國性的社會政策———包括環保、社會保障———的執行力度，借以吸引投資。比如，對企業隨意污染重視不夠。

　　經濟學家所談論的“地方政府”競爭，差不多就是在這三個方面進行競爭，地方政府成為經濟快速增長的重要推力。但是，一部分地方政府進行的上述創新，在相當大程度上是給了企業以特權。企業，尤其是政府所青睞的企業，普遍地獲得了顯性或隱性補貼。推動企業積極投資的利潤預期，大部分就來自特權貼現及政府補貼。

　　也正因為如此，這種增長是不可持續的。如果以上情況繼續的話，這些地方政府與企業會形成一個利益聯盟。為了吸引投資，地方政府對當地民眾利益重視不夠，比如，對當地環境帶來負面影響，浪費土地。為了經營城市，一些地方政府與房地產商聯手哄抬商品房價格，而一些農民卻未獲得應得的合理的土地出讓金補償。這種增長以一部分人享有特權為前提，自然導致收入差距擴大。某些地方這種官與商的結盟，自然免不了出現腐敗現象，而其客觀上的效果便是，令普通民眾對公共品的需求得不到滿足。因此，有學者研究后得出結論，在我國目前的制度安排下，地方政府主導轄區經濟增長的最優選擇是，以破壞宏觀經濟的平穩運行和社會穩定為代價，追求自己轄區經濟的高速增長。

重在限權

　　上面所描述的周期，其實過去一直重復，即所謂“一統就死、一放就亂、一亂就收”。在放權時期，地方政府成了一個個權力十分廣泛、基本上不受任何約束的實體。正是因為此，地方政府可以經營城市。經營城市就是地方政府權力空前巨大的象征。一些地方政府也可以大做土地買賣，并以土地作為一項重要的招商引資工具和產業結構設計工具。同樣因為對地方政府權力的限制不完善，所以在其字典里，當地民眾的偏好沒有得到應有的重視，比如在環境和生態方面。地方政府為了經濟增長所創造出來的有利于經濟增長的環境，是不正常的，損害著公平與正義的原則。

　　毫無疑問，經濟增長的根本動力來自市場中的私人企業———包括外商投資企業和民營企業———的創造性活動。相對來說，地方政府更有可能為企業創造出一個較好發展空間。

　　在經典聯邦制下，地方政府會被約束致力于制度創新。而在地方政府權力不受限制的制度框架中，地方政府則傾向于運用權力，直接授予企業以特權，或者向其提供補貼，假如地方的相關官員認識到，企業發展有利于其政績最大化的話。因此在中國，在向地方放權讓利之后所形成的繁榮，既是非理性的———因為它是政府主導的，也是不公道的———因為經濟活動主體的權利并不平等。哪怕是從非經濟角度考慮，也必須合理地抑制這種繁榮。

　　可以說，在放權而權力又不限制的時期，私人企業所享有的，乃是一個比法治之下的自由更為自由的灰色領域。由此不難理解一個乍看起來有點奇怪的現象：在每一輪經濟繁榮之后的經濟調整時期，都會有大量企業家被控違法違規而落馬。張維迎曾說，地方政府競爭可以促進地方政府改進企業活動環境，有利于私人企業發展。或許確實有這種效果，但一些企業所獲得的自由并不是法治之下的自由，相反，總是伴隨著超越法律和人們正義感的放縱，而一旦進入經濟調整時期，他們的自由就沒有保障了。

　　因此，在討論正確的集權與分權之前，首先需要討論如何限權。當然，分權本身就是限權的一種方式，但中國的現實提醒人們，若缺乏必要前提，地方分權可能無助于限制政府的權力。經濟學通常承認分權有利于激發經濟、社會活力，但中國的現實同樣提醒人們注意經濟增長的合法性與道德性問題。分權之后所形成的無數個權力不受限制的地方政府所推動的增長，其正當性當下已遭質疑。

　　總之，中國的現實表明，放權也能帶來凈收益，但需以另外一些制度為前提。

 責任編輯：范海東、歐陽瀟瀟 

下附薦者給作者的信：

秋風先生：您好！今天網上突然看到您的那篇關于放權與限權的文章http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/sjjj/200611160596.asp，我很吃驚，同時也十分激動。因為這恰恰是我正在醞釀的下一篇文章的核心內容，其實這種想法早已在頭腦中出現，只不過還未與改革大局融合形成一個完整的體系。我與您的觀點基本一致，就是中國通過放權產生的改革動力已經枯竭，限權時代即將來臨，政法系馬上就要接受突然到來的歷史重任---重朔中國政體，為改革提供政治空間。看了您在大軍觀察上的那篇文章《超越改革體制，走向立憲政治》（它的上一篇《對中國政治改革思路的思考》就是我寫的）之后（雖然我不完全同意您那篇文章后半部分的觀點），我就隱約感覺到你我的思路有可能會在某一點上重合。今天才確信我這一感覺。這一重合點就是對于中國改革動力的政治基礎的變化的認識。我堅信這一觀點即將成為高層討論的核心（或許正在激論之中)。 因此我想請您將您最近的關于這一方面的所有文章 給我看看 我或許能給您提供一點點效的提議.

 秦世勇   上  2006.11.19
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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