[摘 要] 近年來，中央與地方的利益矛盾愈益復雜，主要表現為中央政府的宏觀調控因地方政府抵觸而陷入“中央失靈”的尷尬境地。究其體制原因，一方面，宏觀經濟的周期性波動和相應的制度安排，使得地方政府以公司化競爭為行為特征，在有限責任化的同時將風險上交中央;另一方面，中央政府主要通過增發貨幣和國債等政府信用擴張的手段來承擔無限責任。后者相比西方“財無付錢可不為”的有限責任體制呈現出制度優勢，同時在現實中所遭遇的最大挑戰在于它所依賴的全民所有制經濟基礎不夠夯實。進一步地，在地方產業競爭與中央金融壟斷相互強化的循環中，中央與地方之間的經濟分層日益固化，加之中央的調控在經濟正常運行條件下難以貫徹，造成中央-地方利益失衡格局長期化。為緩解中央-地方的利益矛盾，本文從中央、地方、國際三個層面提出了制度創新的思路。

　　國內經濟告別過去30多年的高速增長而面臨下行壓力，使得社會各利益群體之間的矛盾不斷顯化成為一種常態。對此，雖然深化體制改革被普遍認為是應對矛盾的良方，然而這需要首先明確改革的對象到底是什么體制。很多人說，中國過去是計劃經濟體制，現在則要完善市場經濟體制。針對這種意識形態化的說法，本文提出了對體制問題的不同看法。

　　一、中央調控與地方行為的分歧

　　中央與地方關系往往被認為是理解國家體制的一個基本問題，在一國的經濟與政治關系中居于十分重要的地位[1][2]。毛澤東在《論十大關系》中就已經將其列為中國的社會主義建設中需要正確處理的矛盾之一。

　　如果從國家權力運轉的角度去窺探中央與地方關系，可以發現中央調控和地方發展之間存在明顯的分歧。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人民代表大會與地方各級人民代表大會是我國的國家權力機關，各級人代會投票選舉產生本級政府領導及其各部門領導，從而合理合法地導致各級政府服從本級人代會所形成的決議。以經濟增長目標的確定為例，各級地方的經濟增長目標由本級人代會通過，而由于各級人代會召開的時間順序是縣級人代會最早，其次是地市級人代會，再次是省級人代會，最后是全國人代會，于是，當上下級人代會確定的經濟增長速度不一致的時候，上級人代會客觀上無法調整下級人代會的決議，也難以對下級地方政府形成真正合法的約束。現實中，地區定的經濟增長速度一般都高于全國, 而且越往下一級地方政府確定的增長速度就越高。以“十一五”規劃制定的GDP年均增長速度為例，全國預期GDP增長率為7.5%;31個省區市平均預期GDP增長率在10%以上，高于全國2.5個百分點;地級市對GDP增長率的預期大多高于所在省區市1-3個百分點;而縣(市)制定的GDP增長率平均高出所在的地級市1個百分點，這就至少達到了12%以上。[3]

　　這就意味著中國實際上存在著一種被社會上稱為“政令不出紅墻”而學者們卻視而不見的矛盾：長期以來地方政府幾乎沒有可能執行中央的宏觀調控，或者說，沒有一個上級政府制定的指標被認真執行過[①]。正如原國家計委副主任房維中對政府計劃的經驗分析，體制上“中央的宏觀調控權和地方的計劃自主權的關系沒有處理好……各地區執行的是地區的計劃而不是全國的計劃，因此全國計劃往往被架空;中央采取的宏觀調控措施由于與地方利益相沖突難以做到令行禁止”[4]。而且近年來，中央與地方的利益沖突和政策博弈已經不斷顯化，而且愈演愈烈，甚至在保護耕地、調整房市、規范招商引資等一系列事關國家安全的重大問題上，因地方政府的抵觸，中央的宏觀調控政策陷入“失靈”的尷尬境地。這種“中央失靈”不僅使得作為單一制國家的中國的中央權威受到損害，而且，因在實施過程中與部門[②]更主要地和精英[③]結合而使得中央政策偏離普惠性原則，難以真正服務于弱勢群體，最終導致中央的“善意”難以變成“善舉”。

　　二、地方政府公司化競爭與有限責任化

　　中央與地方矛盾的制度性根源，大部分研究將其歸結為中央向地方的歷次分權[④]和以GDP為核心的政績考評體系[1][5][6]，由此也派生出地方政府公司化的行為邏輯[7]~[13]。然而，很少有研究將這一體制層面的變化納入到周期性經濟波動中進行考慮，而對地方政府屬性變化的研究則更是寥寥。

　　如果回顧中央向地方分權的實踐歷程，不難發現，每次分權都與中國遭遇周期性經濟危機的宏觀背景高度相關。第一次分權發生于1958-1960年期間，因蘇聯援華投資中輟，財政資金陡然下降，財政赤字持續增加[⑤]，1959年與1960年的赤字規模達到財政收入的10%以上，緊接著造成國民經濟大幅回落——GDP在1960年出現下滑，在1961年下滑幅度達到27.3%[⑥]!第二次分權發生于20世紀60年代末至70年代初，正值中國周邊地緣政治趨緊，“三線建設”[⑦]投資需求巨大，直接導致內生性財政赤字，1967年財政赤字規模20.48億元，加之財政收入大幅下降，導致又一次的經濟衰退[⑧]。從1980年到1993年又經歷了三次以財政體制改革[⑨]為名的放權讓利，其特征都是“分灶吃飯”和“財政包干”。其中，1980年的改革的背后也同樣是因工業化建設的投資加大和改善人民生活水平的開支增加而爆發的財政赤字危機：1979年財政赤字135.41億元，占財政收入11.8%。而1988年的改革則是發生于新中國成立以來的第一次滯脹形態的危機[⑩]，同期按全口徑核算的財政赤字也非常嚴重，1988年的赤字相當于財政收入的14.8%，1989年這一比例達到25.1%[14]。

　　從以上的梳理似乎可以得到一個經驗性認識：上世紀50-90年代期間，每當遭遇經濟危機時，中央政府應對危機的辦法是向地方放權以刺激地方發展從而渡過危機。

　　然而，這一做法從90年代——1994年中央政府應對危機而采取的帶有集權性質的分稅制改革起——被徹底扭轉了，個中緣由十分耐人尋味。

　　一方面，眾所周知，支撐政府運轉的核心動力是財政收入，從1958年中央第一次向地方分權起，中央財政收入比重從1958年的80.4%驟然降至1959年的24.4%，并在到1994年之前的長時間內，保持在較低的水平(平均26.2%，最低時僅為11.8%)[11]，直接導致中央財政年年赤字，連維持基本開支都很困難，更遑論調控地方行為[12]。海外有人把中國的這個時期稱為中央集權體制，恐怕是缺乏當代經濟史資料而篤信了冷戰意識形態。

　　另一方面，改革開放以來依靠中央政府所賦予的財權和自主權，地方政府發生性質變化、逐漸形成相對獨立的利益主體，并采取公司化的運作方式——通過汲取本地資源尤其是土地資源[10]，實現“營業額”(GDP)和“利潤”(財政收入)的增長[8][14]，而地方政府領導則扮演著董事長、總經理的角色[8]——在這一過程中，地方與地方之間還面臨著橫向的競爭，即經濟上對稀缺資本的競爭[16]，以及政治上對“晉升錦標”的競爭[17][18]。舉例而言，1980年代，通過各級財政的分級承包和“分灶吃飯”，當時越是創收能力和出口創匯能力較強的南方沿海的地方政府，發展得就越快，這就促使各地爭上特區、開發區，以分享中央政府下放的外資外貿外匯權力。

　　誠然，地方政府的這種公司化競爭體制，的確對過去三十余年的經濟高速增長起到了積極作用，然而事物都具有兩面性，這也帶來了一系列的嚴重后果：一方面體現為因過度干預經濟而導致的諸如產能過剩與宏觀經濟波動加劇[11][16]、地方保護和諸侯經濟的形成[16]、權力尋租行為滋生[11]等問題;另一方面，地方政府公司化還體現為因在民生和公共服務方面的職能缺位而導致的諸如社會沖突難以調和[19]、公共物品和服務供給不足[16][19]、資源浪費與環境破壞[12]等問題。

　　除了上述列舉的一系列嚴重后果，我們認為，中央礙難調控的地方政府公司化競爭體制更為深刻的影響在于地方政府基本性質的改變：從過去名義上承擔無限責任的“人民政府”演化為實質性地承擔有限責任、甚至連有限責任都未必承擔的強權性“權力公司”。加之，伴隨著1980年代日益激烈的公司化競爭，地方政府已經呈現出有限責任化的傾向，但卻未見相應的適用于有限責任公司的制度規范。這使得有限責任化的地方政府往往不承擔風險，最終風險都上交給中央。要知道，對于一般參與市場競爭的有限責任公司而言，出了風險還是需要承擔有限責任的，超過其資產的損失才甩給社會。

　　于是，地方政府公司化占有經濟增長收益卻不承擔競爭風險的體制弊病以及派生的泛濫于官場的以權謀私很快就暴露出來了。這本來應該是1990年代以來深化改革的對象，但當年卻以市場經濟之名繞開了。

　　地方政府有限責任化的這種質變，在蘇南鄉鎮企業改制過程中體現得極為明顯。

　　1980年代在鄉鎮企業創辦和運行階段，蘇南地方政府積極為鄉鎮企業提供體制資源，包括吸引資金、技術和開拓市場渠道等，當然這是以鄉鎮企業承擔政策性負擔并形成預算軟約束為前提的。這種合作或交易在當時促進了鄉鎮企業的發展，同時也有利于本屬于地方政府職責的社會性職能的實現，在地方政府財力有限的情況下體現了其無限責任的基本性質。然而，在1990年代市場環境和政策環境惡化的條件下，盡管鄉鎮企業仍然承擔剛性的社區福利開支，甚至還要為地方政府的消費開支埋單，地方政府卻因1994年財稅體制改革后資金來源多元化而急于從鄉鎮企業退出，這種“從不經濟的領域退出”體現出公司化地方政府對本應承擔的無限責任的放棄[13]。[20]

　　尤為值得注意的是，1994年的分稅制改革使得中央財政收入占比從22%陡然升至55.7%，地方財政收入占比則相應地從78%滑落至44.3%[14]，并且在之后的財稅改革中，中央與地方的財政收入分成基本維持在一半對一半。顯然，分稅制改革在一定程度上實現了中央對地方的財權上收。而且，之后的金融系統改革、建設用地指標管控和政府機構改革等舉措，都帶有中央收權的色彩。這些措施，在一定程度上限制了地方公司化的無序競爭。然而，迄今為止，這些改革并未從根本上改變長期以來形成的地方政府獨立的利益主體地位，事實上還是在相對分權的格局內對中央與地方利益分配的調整。換句話說，“條塊分割，尾大不掉”的體制弊端仍未改除。而且，在中央與地方的政策博弈過程中，地方政府能以地方治權被上收為由拒不服從中央調控，從而可能導致中央與地方的矛盾更為激烈，并強化地方政府有限責任化的傾向。

　　三、中央政府承擔無限責任：制度優勢與現實挑戰

　　早在上世紀80年代后期，人們就已經發現，公司化地方政府追求GDP高速增長的行為，伴隨著發生大量風險。事實上，隨著城市經濟改革的全面展開，地方政府依靠財政力量發展本地經濟的積極性顯著提高，使得地方財政在1958年之后首次遭遇赤字問題，1986-1992的七年時間累積赤字達421.7億元[15]。而由于中國當年“財政銀行不分家”，銀行各級機構都是作為同級政府職能部門存在，而且各級銀行分支機構的領導還是地方黨委任命，銀行實際上扮演著財政出納的職能，“信貸資金的財政化”傾向使得國家專業銀行在各地的分支機構經濟效益明顯下降[16]。同期，在南巡促進中央更多放權于沿海外向型經濟發展戰略實施背景下，沿海各地爭相引入外資，并無視國家計劃從國際市場大量進口原材料和生產線，在一定程度上遏制了立足國內原材料和國內市場的中西部地區鄉鎮企業發展。

　　這些問題大都是在1992年南巡講話之后因地方追求短期高增長[17]而集中爆發，并且最終都上解到中央，遂集中表現為1993年十四屆三中全會宣布深化市場經濟體制改革之際的中央政府實際上卻不得不面對財政、金融、外匯“三大赤字”同步爆發的嚴重危機：一是中央財政赤字超常增加，赤字規模擴大了85.7%[18];二是因財政向銀行透支造成國家金融系統中的不良資產和壞賬大量增加，演化成嚴重的金融赤字，國家金融部門全部自有資本金甚至降到零以下[19];三是進口的大量增加所造成的貿易逆差，直接導致外匯儲備吃緊，甚至在扣除貿易逆差后不足以償付次年外債的還本付息[20]，導致不得不借新債還舊債[21]、甚至發生國際債務違約，我們稱其為“外匯赤字”。

　　正是這種公司化地方政府完全不承擔其追求外向型經濟增長所造成的巨大風險、而是全部上解到中央的嚴峻局面，才迫使中央政府不得不采取一手增發貨幣，一手增發政府債券[22];在采取這兩個客觀上制造通貨膨脹的國家信用擴張手段的同時，推出人民幣主動大幅度貶值為實質內容的“外匯并軌、一步到位”和“中央-地方分稅制”等被稱為“宏觀經濟體制改革”的應對措施。

　　中央政府于1993-1994年竭力化解連有限責任都不承擔的公司化地方政府所上交的最終風險的這個過程，至今仍然被海內外理論界意識形態化地歸納為“深化市場經濟改革”。盡管如此，這些改革都實質性地表現出所謂中央政府的“政府理性”[23]之內涵——根本不同于私人利益最大化的市場理性——中央政府必須對國家經濟安全承擔無限責任。

　　而之所以中國的中央政府的無限責任屬性能夠成立，有其必要條件：只有在中央政府直接掌控國債發行和國家金融權力并且堅持不對外開放資本市場的條件下，才能采用國家主權直接派生的“政府信用”擴張——包括赤字財政和制造通脹[24]等手段——來承擔當期政府對國家安全的無限責任。

　　可見，憑借國家政治強權維護核心經濟主權所派生的財政和金融這兩個方面的國家信用擴張，才是中國特色的化“危”為“機”的制度基礎。或者說，這是中國無限責任政府能夠特立獨行于西方有限責任政府體制的內因……

　　如果回顧中國近代史就不難理解，因中共政權形成于百余年的民族民主革命之中，并且是通過廣泛動員各階層人民參戰打出來的，其中央政府自成立之日起就是一個對國家安全和全民福利承諾了無限責任的全能型政府，也因此獲得法理意義上政權的合法性。

　　在改革前的30年間，這種通過暴力革命建立的上層建筑，所能夠依賴的經濟基礎恰是全民所有制的無限責任公司[25]。這個體現對立統一規律的基本結構，不僅符合馬克思主義一般政治經濟學原理，也恰恰造成了與西方在政治經濟基本體制上的根本性不同，而且也是中國與尚未完成民族民主革命的大多數發展中國家的實質性不同。

　　簡言之，西方的基本體制實乃“承擔有限責任的公司作為經濟基礎，及相應地建于其上的承擔有限責任的政府作為上層建筑”[21]，這種體制直接決定了西方“財無付錢可不為”的所謂“現代政府”的政府理性及其派生的作為政治常態的“政府失靈”。在2008年金融海嘯之后關于美國的一系列報道都體現了這個特點：加州政府遭遇破產危機，雇員停薪休假[22];美國聯邦政府非關鍵部門停擺[23];底特律因政府財政捉襟見肘，導致警力大幅削減，暴力犯罪活動猖獗[26]……

　　其實，追根溯源，美國實際上是一個歐洲殖民者占領殖民地大陸而形成的占領者國家，其原始積累是通過16-17世紀長期強制性剝奪原住民財產權利甚至生存權利并使用奴隸勞動來完成的。因此，美國作為白人殖民者利益集團所控制的政治國家，從本源上就不可能對其全民承擔無限責任，相反，在體現著“法無授權不可為”的國家政體長期運作過程中所彰顯的是高度排他性。例如：1920年才承認婦女的政治權利[27];1965年才在法律層面廢除種族歧視和隔離制度[28];2012年才對130年前的《排華法案》做出正式檢討[29]。

　　同理，很多通過解殖斗爭獲得獨立的發展中國家，其國界線劃分方法往往是沿用西方殖民者粗暴分割族群所采用的經緯線法，導致無法構建擁有向心力和凝聚力的“民族國家”，從而難以形成對全民承擔無限負責的政府體系，而只能路徑依賴[30]地照搬原殖民地時期高成本的上層建筑，也就不可能形成有效的、本土化的社會治理經驗。這是所謂第三世界的解殖運動既難以遵循馬克思主義理論，也不可能照搬毛主義來完成民族民主革命的內因!

　　反觀中國，數千年的國家政治史中唯有勵精圖治而鮮見政府停擺的記載。即使當代中國多次遭遇財政赤字危機，人們也不會聽到中國哪個政府停止運轉或宣布破產，原因就在于上層建筑的無限責任屬性。即使地方政府在改革以后存在有限責任化的傾向，但在某些方面仍然保留著無限責任的傳統和印記。比如，90年代出現嚴重財政赤字的時候，很多不發達地區的公務員、教師、醫生、甚至連離退休的老同志都發不出工資，但政府機關仍然能夠做到“5+2”[31]、“白+黑”[32]地上班;事業單位的教師、醫生照常工作，甚至連拿補貼的民辦教師都堅持上課。這種無限責任的政治體制反作用于經濟基礎，就體現為同期很多全民所有制企業即使發不出工資，甚至連基本生活費都發不全，但是企業職工照樣每天來點名報到，哪怕是工廠對外關門，職工也會在車間里集中學習。

　　中國上層建筑尤其是中央政府的無限責任屬性，還體現為90年代末以來中央政府大規模下達專項資金用于“三大差別”[33]再平衡戰略，棚戶區和老工業區改造，農民糧食、社保、醫療的補貼等諸多普惠全民的政策安排。這也是中國的下層社會對中央政府的滿意度，大大高于中產階級的解釋之一。

　　中央政府承擔無限責任的體制，恰是維持國家長治久安和可持續發展的制度優勢。然而，這種體制在現實中遭遇到重大挑戰。一方面，構建無限責任上層建筑的經濟基礎應該是全民所有制的無限責任企業，具體形態主要表現為國有企業[34]。國有企業的全民所有的產權性質，決定了國有企業的經營收益理應全民共享，而由于實踐中全體人民不可能直接參與國有企業的利潤分配，因此由全國人民代表組成的全國人大委托給中央政府全權負責管理，中央政府則作為總代理人負責將國有企業利潤向全民(包括國有企業)分配。照此邏輯，國有企業的利潤理應全部或至少大部分上繳中央。

　　然而，從國有企業利潤分配制度的歷史演變來看，如果說1978年以前還能夠明顯體現出價值理性、保持國有企業全民所有的基本性質[35]，那么此后則主要體現了工具理性：在1978-1993年的改革初期階段，出于赤字壓力而搞活國有企業、激發其創收能力的需要，對企業利潤分配的三次調整，都無一例外地以“市場化改革”為名而行“去全民所有制”之實：1980年國務院下發的《國營工業企業利潤留成試行辦法》將國有企業利潤留成比例一步上調為40%，80年代中期的兩步“利改稅”制度最終確定將企業稅后利潤全部留存，80年代后期的企業利稅的承包責任制規定“包死基數、確保上交、超收多留、欠收不補”的基本原則[25]。1994年分稅制改革之后，逐步確立了以“稅利分流”[36]的原則來理順國有企業利潤分配關系的改革思路，這固然對重塑國有企業利潤上繳制度發揮了積極意義，算是對之前改革的一種糾偏和調整，但對國有企業回歸于全民所有制而言仍不徹底，國有企業的大部分利潤還是留歸企業內部分配和使用，實際上是將全民所有的國有資產收益讓渡給了企業或部門，這構成了當前中央政府無限責任體制的最大挑戰。

　　事實上，現行的國有資本收益的收取對象僅為中央管理的一級企業，而其中僅中央企業擁有全資或控股子公司的國有獨資企業才上交利潤，并且除軍工企業和轉制科研院所企業外，上交利潤比例僅為5-10%，遠遠低于國外國企35%[26]的利潤上繳。[27]這種制度安排，使得業已形成的企業或部門利益分化格局更為固化，這從薪酬水平就可見一斑。根據《中國薪酬發展報告(2011年)》對2032 家上市公司進行的職工薪酬水平研究結果，2010年國有控股上市公司的職工平均薪酬8.55萬元，高管人均收入52.92萬元，分別是當年全國人均收入的4倍和25倍。[28]

　　此外，值得一提的是，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，混合所有制經濟是我國基本經濟制度的重要實現形式，并且提出兩個“有利于”[37]和三個“允許”[38]，被社會輿論普遍理解為是當前深化國企改革以混合所有制為基本方向的依據。若輿論屬實，則：因天然具有排他性和經濟效率導向性的非公有資本的客觀存在，如何在混合所有制經濟中發揮國有資本的全民所有的基本性質成為又一法理難題。

　　另一方面，如前所述，中央應對風險承擔無限責任的最直接措施是政府信用擴張，增加發行國債和貨幣，這就對沖了滾滾涌入的外國紙信用和國內財富群體積聚起來的紙信用，從而引發海內外財富群體的嚴重不滿。問題在于一大批代表這一群體利益的財經官僚和學者，恰好是承擔國家體制改革頂層設計的主體，或有意或無意地遺忘了傳統中國幾千年國家政治史中適用于本土的低成本治理經驗，而選擇以西方有限責任的政治體制為深化改革目標。須知，如果真要按照西方制度取向深化政治改革，其向有限責任政府轉化的制度成本將會是倍加的、爆發性的，并且可能釀成在許多發展中國家已經發生的而被西方稱為“顏色革命”的社會動亂[21];更何況，大多數當代西方政體的維持依賴于(也服務于)金融資本尤其是美元信用的強勢擴張，而二者又都依賴于美國的軍事霸權——即使金融海嘯之后削減軍費預算，美國的軍費開支也只是從占全球約二分之一下降到超過全球的三分之一[39]——作為美國非軍事盟友的中國，在激進地照搬西方政體的進程中，不可避免地會發生本國金融信用的內生性擴張，與美元霸權發生正面較量，這在現階段正在成為中美矛盾深化的主要原因。

　　四、經濟分層條件下中央-地方利益失衡格局長期化

　　如果以工業化的一般經驗過程劃分新中國成立以來的經濟發展階段，那么，1980年以前主要是工業化的原始積累階段;1980年之后是工業化所形成的產業資本結構調整與擴張階段;世紀之交中國進入產業資本過剩階段。

　　正如前文的分析，在進入工業化第二個階段后，地方政府在實體經濟層面公司化競爭開始顯化，因有限責任化傾向遂將風險上推給中央，承擔最終風險的中央政府不得不依靠增發貨幣和國債的方式應對危機。而隨著地方政府風險的累積，中央只能路徑依賴地在90年代以一系列財稅和金融改革來不斷強化自身的財政、金融權力，再加上外匯管制以應對外債償付，終于在新世紀之初進入以經營壟斷性金融收益為主的階段。恰在同期，中國于2001年加入WTO，中央政府所掌控的金融部門——作為中國抵御輸入性風險[40]和參與全球競爭的工具——得到了持續的擴張。

　　中央政府對貨幣、國債和外匯等金融經濟領域的壟斷過程，而將除少數關系國計民生的戰略性行業之外的大量實體經濟交給公司化的地方政府經營管理，客觀上加劇了地方政府之間的橫向競爭。同時，中央壟斷控制的金融部門在利益導向的市場化改革中越來越異化于作為地方收益來源的產業經濟，使得本來可以憑借制度性信用支持以實現結構性提升和調整的地方產業經濟，因資本短缺而陷入日趨激烈的低水平競爭，導致中國在完成工業化原始積累的短短二十年之后便遭遇產能過剩危機。并且，也同樣因地方產業經濟缺乏國內資本支持，地方政府的行為取向演化成：發達地區的地方政府因外資的低利率而更主動地“親外資”，客觀構成對國內金融資本的競爭、短期風險更多上交中央;而欠發達地區的地方政府則只能以資源環境為代價才能承接沿海發達地區的落后產業轉移，長期風險也上交中央。[41]

　　簡單歸納可以看出，伴隨著30余年的高速發展，中國的中央政府與地方政府在經濟基礎層面陷入了一個地方產業競爭與中央金融壟斷相互強化的循環之中：地方政府主導產業資本競爭，導致中央政府強化金融權力壟斷，這又進一步加劇地方產業資本競爭……在這一循環往復中，中國經濟在中央與地方之間形成了日益固化的層次劃分：地方政府的經濟基礎仍然是產業資本主導的實體經濟，而中央政府的經濟基礎則演變成金融資本主導的金融經濟。

　　因經濟基礎決定上層建筑，這種經濟分層也就從側面印證了如前文分析的地方政府承擔有限責任、中央政府承擔無限責任的結論：產業資本作為生產要素追求的是生產性投資報酬最大化，這就決定了產業資本在組織其它要素投入生產的過程中，尤其在資本稀缺的條件下，因其掌握要素的定價權而勢必最大限度地壓低其它要素價格而抬高資本要素價格，這一過程本身就內涵對勞動者、土地所有者乃至生態環境的不負責任，因此，處于產業資本階段的地方政府只承擔有限責任也就不難理解了!而對處于金融資本階段的中央政府而言，盡管金融資本追求投資報酬的資本屬性沒變，但一國金融資本的擴張或金融信用的增加——尤其在全球化競爭條件下——依賴的是國家經濟主權和政治強權，從這個角度而言，中央政府承擔無限責任與金融資本所內含的強化國家主義要求本來是相適應的;但卻被西化意識形態左右的財經界所詬病。

　　在經濟分層條件下，中央政府和地方政府各自遵循著不同的“政府理性”和相應的行為邏輯，兩者之間的利益結構格局失衡也就勢所必然。并且，因經濟分層日益固化，而中央的調控在經濟正常運行條件下難以貫徹，中央-地方利益失衡格局可能將維持很長一段時間。

　　事實上，經驗表明，在經濟正常運行狀況下，有限責任的公司化地方政府永遠是追求高增長的，中央的宏觀調控也就不可能被地方政府自覺落實;而只有在風險累積直至危機爆發的時候，因各種利益集團都利益受損，中央的宏觀調控才有條件地被地方政府接受。

　　不妨還是以波瀾起伏的90年代為例：1992年南巡談話和中共十四大提出社會主義市場經濟之際，地方大辦開發區招商引資，宏觀經濟直接跨過復蘇階段而迅速進入高漲，接著就因經濟過熱而導致1993年“三大赤字”同步爆發。其實在這之前，中央已經意識到宏觀形勢的嚴峻性，并采取或提出了一些針對性的調控措施[42]，但在與地方的拉鋸式談判中，就眼見著財政、金融、外匯等三個領域的問題集中爆發，遂有了之后俗稱“鐵腕調控”的改革。之所以如此說，無外乎是經濟過熱造成危機即將爆發的壓力下，中央領導人做了調控決策、但仍然很難被地方執行。直到1997年下半年突如其來的東亞金融風暴造成出口增速與GDP增速雙雙下滑[43]，連帶銀行壞賬等各種國內問題徹底暴露出來，地方才不得不信“狼來了”，中央才在1998年真正有機會整頓金融秩序，全面開啟國有金融市場化改革。但時過境遷，在亡羊補牢之前已經造成的損失十分慘重。[14]

　　五、緩解中央-地方利益矛盾的出路

　　中央與地方之間的利益矛盾，是中國當代追求現代化過程中內生的問題，當前已經嚴重制約了中國經濟社會的可持續發展，但由于條塊分割、尾大不掉的歷史積弊，至今都很難在表述上理順，也就更難化解。

　　可以說，中央-地方矛盾已然成為了“歷史遺留問題”，剪不斷理還亂。因此，所謂的深化改革，如果無法做到根除這一核心體制弊病，倒不如以“緩解”的思路做一些制度創新。

　　首先，在中央層面，中央政府承擔無限責任作為中國特色的制度優勢，其經濟基礎理應得到夯實。因此，需要強化國有資本，并且明確收益向全民分配的改革方針。中國在21世紀之初融入金融資本主導的全球化競爭，這一競爭仍然是以民族國家為基本單元，蓋因任何國家的金融資本所內涵的政府信用，都是以該國的經濟主權、政治強權乃至軍事實力為后盾，因此，為了能在這場沒有硝煙的戰爭中幸免于難，中國不得不做大做強國有資本，用以保障全民財產安全，這也是中央政府“安全理性”之體現。與此同時，國有資本的經營收益還應向全民分配，具體的操作方案如成立公共信托基金[30]、以中國公民資格入股平均分紅等等，其實，只要能夠體現公平性和普惠性的具體方案都可試點。這樣才更能體現全民所有制的經濟基礎屬性，亦可鞏固和加強中央政府承擔無限責任的職能。

　　其次，在地方層面，公司化的地方政府作為風險的主要制造者，可以說是中央-地方矛盾中的主要方面，如何降低風險、在地化解風險、分擔風險責任就成為改造地方政府行為的基本思路。

　　一是以生態文明理念和三產化思路開發利用本地資源，降低地方政府競爭風險。

　　地方政府之所以競爭激烈，很大程度上是因為各自控制的實體經濟層次較低、同質性嚴重。而事實上，對于縱深廣闊的中國而言，各地方在自然景觀、民俗風情和傳統文化上千差萬別，恰恰符合生態文明所內涵的多樣性，因此，在生態文明理念指導下，即使地方政府仍然公司化競爭，那也至少是差異化競爭。而且，考慮到現階段正在崛起的中產階級綠色、生態、差異化的消費特征，在開發利用本地資源時應以題材和創意為手段走三產化發展道路，這樣有助于緩解因長期二產化發展而導致的產能過剩問題。

　　二是鼓勵多方主體共同參與政府治理，在地化化解風險。如前文所述，地方政府公司化競爭會因在民生和公共服務方面的職能缺位而帶來一系列的社會問題，可以構建由包括政府、企業、基層群眾組織、知識界、媒體界等不同身份的人員共同參與的多層架構、網狀聯接的組織平臺，以網絡化結構內部化處理其中的一些社會問題，發揮政府單一科層治理體系所不具備的優勢，從而實現在地化化解風險而不必將風險集中于中央。

　　三是對直接關乎國家安全的地區[44]財政支持從專項轉移支付為主改為一般轉移支付為主，促使地方政府分擔風險責任。目前，中央政府對直接關乎國家安全的地區的財政支持，很多是依靠專項資金項目來進行專項轉移支付。但由于部門利益和“精英俘獲”問題的存在，中央政府保障國家安全的“善意”難以公平傳遞成為“善舉”。因此，對這些地區財政支持從專項轉移支付為主改為一般轉移支付為主，使這類地區基層政府的人均公共開支至少達到全國平均水平，中央才有可能與之談判事權，將保障國家安全的責任合理地與地方政府分擔，從而改善“有組織地不負責任”[45]的現狀。

　　再次，在國際層面，以國有金融為主的金融資本與以地方企業為主的產業資本聯合“走出去”，能夠實現“雙贏”，有助于緩和中央-地方矛盾。一方面，隨著國內要素價格的攀升，國內制造業企業有向海外尋求要素低谷的需要。國有金融能夠為此提供資金和信用支撐，不僅可促進產能出口，化解國內產能過剩問題;還能夠促使企業將流回國內的利潤投入到產品和技術創新上，從而有助于地方產業的層次提升：這兩方面共同作用，對緩解地方競爭壓力、降低風險大有裨益。另一方面，通過三十余的貿易積累，中央掌控的外匯儲備已從1980年底的負值飆升至2014年底的3.84萬億美元[46]，給外匯經營帶來了不小的挑戰，也使當前國內承受著巨大的通脹壓力。產業資本“走出去”所做的基礎設施建設和其它生產性項目建設，給外匯儲備投資提供了標的，能夠有效降低中央所承擔的通脹風險;而且，客觀上也為國有金融的全球擴張和布局提供了支點。(原載于：國家行政學院學報　注釋略)

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