義馬市是河南省西部的一個普通城市，全市總面積112平方公里，轄兩鎮(zhèn)和五個街道辦事處，總?cè)丝?6.1萬人。在2005年，在這樣一個普通的小城市里發(fā)生了一場“信訪擴權(quán)”的變革。這一變革雖說較為平常，卻引起了社會各界的廣泛關(guān)注，一時間被定為“義馬模式”的信訪體制成為媒體、學(xué)者議論的焦點。這場信訪變革之所以引起各界關(guān)注，源于“信訪強弱”的傳統(tǒng)爭論。反對者以法治現(xiàn)代化為基點，認(rèn)為依靠行政手段處理信訪問題，偏離了法治的建設(shè)方向，遠(yuǎn)離了現(xiàn)代國家建設(shè)既定的軌道。贊成者看到的是中國的現(xiàn)實國情及信訪模式帶來的效果，改革讓信訪數(shù)量下降，獲得群眾的高度認(rèn)同，政府的合法性也隨之增強。在當(dāng)前國家高度重視社會穩(wěn)定及強烈要求社會管理創(chuàng)新的背景下，有必要重新回顧義馬“信訪擴權(quán)”的事件與過程，理解轉(zhuǎn)型期信訪問題的困局及出路。
為什么要改革
信訪制度是一項獨具中國特色的政治制度，這項政治制度必須符合不同時期面臨的中心工作。因此，根據(jù)不同歷史時期的社會政治、經(jīng)濟狀況及面臨的社會矛盾，信訪被賦予的主要任務(wù)和職能也有所不同。自1980年開始，信訪制度逐漸從文革時期的“撥亂反正”回歸到“反映現(xiàn)實問題”中來，信訪制度在變革中走向正規(guī)。隨著改革開放和市場經(jīng)濟的實踐，社會迅速進(jìn)入了一個轉(zhuǎn)型發(fā)展期，在經(jīng)濟發(fā)生巨大變革的同時，各類社會矛盾和利益沖突加劇，尤其在2004年以來，信訪總量也隨之增加，信訪內(nèi)容呈現(xiàn)多樣化，信訪訴求形式日益尖銳，社會穩(wěn)定成為國家高度關(guān)注的問題之一，信訪面臨的壓力迅速增大。
義馬同樣面臨這一問題。義馬是新興煤炭工業(yè)城市，隨著急速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，拆遷、土地等社會矛盾越來越突出，信訪形勢一度很嚴(yán)峻，2001年全市信訪總量239件，2004年462件，全市信訪總量年均遞增26％赴省進(jìn)京訪、集體上訪由偶發(fā)向普遍蔓延。信訪量的增加，使義馬市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)90％的精力用于接訪。全省大會上，義馬也多次被點名批評。2004年，三名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被降職，義馬信訪局長被免職，信訪問題成為義馬市必須加快解決的中心工作。一旦各類信訪問題的解決不能在短期內(nèi)取得效果，將會降低群眾對政府的信任度，危及到社會的基本穩(wěn)定。在這種情況下，要從根本上解決問題，必須對信訪體制進(jìn)行改革。義馬果斷決定擴大信訪部門的行政權(quán)力，建立以解決問題、服務(wù)群眾為主的信訪體制，用“群眾工作”思路解決群眾訴求，化解矛盾，減少上訪量。
“信訪擴權(quán)”與有效治理
義馬“信訪擴權(quán)”的第一步就是撤銷處理信訪問題的信訪局，轉(zhuǎn)而成立群眾工作局（后來的群工部），辦事處設(shè)群眾工作站，社區(qū)（居委會）設(shè)群眾工作室，由副市長兼任群工部長。群眾工作局在保留原信訪局職能的基礎(chǔ)上，整合民政、人勞社保、司法、科技、公安、國土資源、城建等部門與群眾利益密切相關(guān)的部分職能和人員，到群眾工作局集中辦公，現(xiàn)場答復(fù)群眾訴求。形成了以群眾工作部為龍頭、群眾工作站為紐帶、群眾工作室為基礎(chǔ)、群眾工作信息員為前哨的四級群眾工作網(wǎng)絡(luò)。同時，群眾工作局被賦予直接交辦督辦權(quán)、重大決策評估權(quán)、社會建設(shè)指導(dǎo)權(quán)、考核獎懲建議權(quán)等四項權(quán)力。從群眾工作局設(shè)置的背景、職責(zé)、職權(quán)及目標(biāo)來看，都高度重視群眾工作，以解決群眾的訴求為出發(fā)點，努力提高為民服務(wù)的責(zé)任和能力。
按信訪條例規(guī)定，信訪局對群眾訴求能做的是上傳下達(dá)，不能直接查辦，且不能直接受理經(jīng)濟糾紛、涉法涉訴問題，義馬的群眾工作局卻被賦予超于一般信訪機構(gòu)的權(quán)力。這種權(quán)力的擴大也讓其處理問題的能力明顯提升，能夠及時解決群眾的訴求，并因此獲得群眾的高度認(rèn)可。義馬向陽小區(qū)用水問題的解決是最好例證。向陽小區(qū)自1995年建成后，有207戶居民由于沒安裝自來水，一直自備井抽水，四樓以上，只能買水。居民為安裝自來水，多次向自來水公司交涉無果，便去義馬群工部反映問題。群工部與自來水公司聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)費用較高，居民不愿意出錢，自來水公司也無法自支。為保障居民有水吃，由市長直接督辦此事，最終由財政撥款解決了群眾的吃水問題。問題得以有效解決，主要是在于信訪擴權(quán)后，群眾工作局不再是問題的“中轉(zhuǎn)站”，僅僅按照程序被動處理問題，而變?yōu)樘幹脝栴}的職能機構(gòu)，讓問題第一時間“上傳”，快速進(jìn)入行政執(zhí)行階段，化解了繁瑣程序帶來的拖延與推諉問題。
“信訪擴權(quán)”是否會脫離法治的治理軌道，步入“權(quán)大于法”的怪圈，并致使行政權(quán)力的負(fù)面影響的不斷釋放呢？從實際運作來看，義馬并沒有否定法律的治理功能，反而積極推動法律在問題解決中的使用。為解決難題和涉法問題，義馬市2008年設(shè)立了巡回法庭，它是義馬法院在群工部設(shè)立的派駐機構(gòu)，辦案程序與其他法庭一致。巡回法庭主要是回應(yīng)群眾“信上不信下，信訪不信法”的問題，巡回法庭不收訴訟費，且司法局每天派律師值班，免費代寫訴狀。巡回法庭延續(xù)了中國法律中的調(diào)解功能，極大降低了依靠法律解決問題的成本，提高了解決問題的效率。2009年的一起案例最能體現(xiàn)巡回法庭的這一功能，義馬鄰縣澠池縣柳榮枝的丈夫崔守才在送工人回家途中發(fā)生車禍后死亡，崔家認(rèn)為屬工傷，公司則認(rèn)為是個人行為，不同意賠償。在多次交涉無果的情況下，柳榮枝到義馬群工部上訪，群工部巡回法庭遵循“多調(diào)少判”原則，通過調(diào)解讓柳榮枝獲得6萬元補償。巡回法庭的功能不僅在于對涉法難題的破解，更重要的是能夠降低法治的使用成本，在法、理、情之間尋找基本平衡，盡力維護群眾的利益。按信訪條例，涉法涉訴案件信訪局不能受理。義馬群工部副部長張雪亭指出，“巡回法庭本身是給上訪群眾提供便利的，受理后，還是要按法律程序走。”義馬“信訪擴權(quán)”變革依托行政力量，又不完全拋開法律，在法治的范圍內(nèi)巧妙利用了行政的力量。
當(dāng)前，法治建設(shè)確實相對滯后，這種滯后并不是法治建設(shè)的重視不夠，而是法治理念與中國傳統(tǒng)文化理念不吻合，這一轉(zhuǎn)變是一個艱巨而長期的過程，伴隨這個過程而至的是國家的轉(zhuǎn)型發(fā)展，以及各類復(fù)雜性、激烈性矛盾的涌現(xiàn)與凸顯。法治不僅難以高效解決數(shù)量龐大的社會問題，且求援法治的社會成本極高，加上相關(guān)的利益表達(dá)機制不夠完善，各類問題必然涌入信訪渠道。當(dāng)前，基層對待各類信訪事件往往是以“堵”為主，長期壓制底層群眾的利益訴求，導(dǎo)致大量的利益訴求無法表達(dá)，不滿、抱怨、怨恨等情緒充斥在社會的邊角，越來越多的社會問題轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定問題，呈現(xiàn)出越強調(diào)穩(wěn)定越不穩(wěn)定的局面。義馬“信訪擴權(quán)”力圖避開傳統(tǒng)的維穩(wěn)思路，縮短行政程序的鏈條，以“疏”代“堵”破解信訪困局。義馬的“信訪擴權(quán)”及時回應(yīng)社會訴求，結(jié)合中國的體制結(jié)構(gòu)與治理模式，直接把群眾訴求的問題解決在基層，有效避免了問題的積壓和激化。義馬信訪體制改革后，信訪量逐年減少，非正常進(jìn)京訪和集體進(jìn)京訪、集體省上訪，2007年后一直為零。義馬市內(nèi)的集體訴求，也從2004年的165批次，逐年減少到2009年的81批次。
群眾路線：信訪改革的精髓
激活群眾路線是義馬“信訪擴權(quán)”的主導(dǎo)思路。義馬政府對信訪改革的總結(jié)，就是用“群眾工作”統(tǒng)攬信訪工作，建立協(xié)同治理的格局。群眾路線是黨的根本路線，其一直貫穿于各項具體工作之中，它直接呼應(yīng)群眾的要求，依靠群眾來維護穩(wěn)定，主動接近群眾來了解群眾的訴求。且憲法明確規(guī)定，信訪權(quán)是公民的基本權(quán)利，一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。不言自明，信訪工作不是完成行政任務(wù)，而是主動貼近群眾，給予群眾表達(dá)訴求的平臺，讓群眾主動反應(yīng)問題，及時解決群眾的問題，從群眾工作中增強黨和國家政權(quán)的合法性。實際是在地方的遭遇公共事件時，傾向于動用專政機器、采取強制措施來維穩(wěn)，而義馬信訪工作的“群眾路線”強調(diào)的是官民之間的良性溝通和順暢互動。義馬“信訪擴權(quán)”宗旨明確、程序規(guī)范、制度有效，在服務(wù)群眾為第一要義的宗旨下，把信訪定義為民生，重要領(lǐng)導(dǎo)親自督辦，第一時間答復(fù)群眾的要求。群眾工作也被納入到干部獎懲考核體系中，對“群眾工作不力”的進(jìn)行適度懲罰。2009年義馬先后通報批評了12個單位，誡勉談話7人，黨紀(jì)處分4人。雖然依靠行政力量為民辦事，但并不是所有問題都靠行政力量，而是把涉法問題納入到巡回法庭，讓法治的問題法治，讓行政的歸行政。對群眾工作的積極態(tài)度讓信訪工作呈現(xiàn)出高效、有序的樣態(tài)，社會環(huán)境得到根本性扭轉(zhuǎn)，由此為經(jīng)濟創(chuàng)造了發(fā)展經(jīng)濟，2009年，義馬市綜合經(jīng)濟實力在全省的排名，由2001年的第33位提升至第5位。義馬“信訪擴權(quán)”的效果不容置疑，這一變革本身的制度訴求也基本實現(xiàn)。反思起初的質(zhì)疑與困惑，如果沒有基于群眾路線的擴權(quán)，社會矛盾不僅難以化解，而且問題會變得更為嚴(yán)重。
法治為我們提供的是一個自由和自我規(guī)范的理想圖景，圖景畢竟與現(xiàn)實相差較遠(yuǎn)，完全依靠法治將會讓更多的利益訴求無法表達(dá)，矛盾無處釋放而長期積壓，進(jìn)而給政府帶來更大的維穩(wěn)壓力。其實，行政介入只是手段而不是目標(biāo)，法治反對的僅是行政力量的泛濫，義馬“信訪擴權(quán)”顯然沒有違背法治的要求，只是重新找回了丟棄的法治傳統(tǒng)，在法治建設(shè)中納入了群眾路線。在群眾路線的指導(dǎo)下，通過充分利用有限的行政力量，實現(xiàn)了為民服務(wù)的制度改革目標(biāo)。一個社會的穩(wěn)定需要法律，更需要良俗和倫理，義馬信訪制度變革之所以能持續(xù)進(jìn)行并長期存在，根本原因在于它與國情和傳統(tǒng)之間的契合。今天，面對社會多元利益構(gòu)成和多元價值取向，政府應(yīng)該付出更多的熱情與真誠，配合符合實際的高超的治理技能，奉獻(xiàn)給需要政府扶助的群體，以真誠的溝通和應(yīng)對，贏得群眾的信任。
法治建設(shè)是轉(zhuǎn)型中國的善治訴求，也是時代演進(jìn)中不可或缺的環(huán)節(jié)。然而，對于地域廣闊，發(fā)展不平衡的中國來說，在法治的理想治理圖景未實現(xiàn)前，不能完全依靠法律來應(yīng)對多元、復(fù)雜的社會訴求，必須合理使用行政力量，讓其成為社會轉(zhuǎn)型期的一種“助力”。從義馬的“信訪擴權(quán)”實踐來看，恰恰是通過對行政資源的合理利用，讓群眾表達(dá)利益的渠道得以完善，各種不可預(yù)期的社會矛盾被快速化解。可以說，義馬“信訪擴權(quán)”是當(dāng)前地方政府在處理問題時的一種常規(guī)做法，被經(jīng)常使用在各種中心工作中。義馬只是在處于被動狀態(tài)時，首先使用了這一治理技術(shù)，并且被各界高度關(guān)注，成為公共性的重大事件。由于其成為社會焦點，行政權(quán)力的行使難以越出職權(quán)范圍，也沒有像我們所擔(dān)憂的那樣偏離法治的軌道，相反在提升政府合法性的同時，為法治建設(shè)營造了寬松的社會環(huán)境。因此，對于義馬經(jīng)驗的借鑒，要汲取其治理模式的精髓，而不是技術(shù)上的照搬照抄。
（劉濤：鄭州市社會科學(xué)院；華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）
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