“重慶經驗”與制度創新

2011年01月24日 第一財經日報

崔之元

十七屆五中全會通過的“十二五”規劃的建議草案中，最大的特色在于首次沒有提出量化的GDP指標，而是“以科學發展為主題”，“以加快轉變經濟發展方式為主線”為核心，并提出做好“六個堅持”。其中，“堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點”是值得注意的新提法。

重慶在2010年6月的三屆七次全委會上，率先通過了《中共重慶市委關于做好當前民生工作的決定》（下稱《決定》），其中包括十條意見，被稱為“十大民生工程”。重慶“把保障和改善民生放在首要位置”的決定具有一定的前瞻性，是走在全國前列的探索。重慶的“十大民生工程”在政策、政治兩個方面具有重大意義，其制度基礎則在于國有資本與民營資本齊頭并進、重慶土地交易所地票交易這兩大制度創新。

改善民生與發展經濟互補

“十大民生工程”的第一條是加快建設公租房，三年內建設3000萬平方米公租房，“建立市場供給與政府保障并舉的‘雙軌制’住房體系，實現城鎮住房‘低端有保障、中端有市場、高端有約束’”。公租房建設目標每年1000萬平方米，達到重慶住房面積的30%~40%，解決占城鎮人口30%的中低收入者的住房問題，并不設戶口限制。從6月份《決定》發布以來，至今已經建成了1000萬平方米。公租房主要供給夾心層，包括剛畢業的大學生、本地住房困難家庭、農民工、外來工作人員，規模很大，但租金價格平均是市場價格的60%。重慶農民工群體的大部分人員都符合申請公租房的條件，重慶三分之一的公租房將提供給農民工。最近，中央三個部委聯合發文，明確要在全國推廣重慶的模式，包括融資模式。

解決農民工住房問題的同時，社會保障、子女教育等問題如何辦呢？“十大民生工程”的第七條“以解決農民工戶口為突破，推進戶籍制度改革”，就是針對性的措施。重慶的戶籍改革，目標是幫助農民工轉成城鎮戶口，享受城鎮各種基本公共服務。重慶的基本計劃是，到明年年底，要為已經在重慶主城九區工作五年以上、40個區縣工作3年以上，以及在中心鎮工作2年以上的農民工，大概338萬人，全部轉為城市戶口。戶籍改革自2010年8月15日啟動至今，已經有77萬農民工獲得了城鎮戶口。

這項政策在全國爭議很大，也有很多誤解。一些報道沒有把戶籍改革理解為十項民生政策之一，僅僅簡單地考慮是不是“土地換戶籍”，是不是政府想要土地，要農民用宅基地、承包地和林權來換城市戶口。這是孤立地看這個問題。若從戶籍改革是“十項民生工程”之一的角度來理解的話，看法會更加全面和客觀。《決定》中明確規定“建立轉戶居民宅基地、承包地和林地彈性退出機制，以合理的過渡期保障合法權益”。改革堅持自愿、有償原則，絕對不是強迫進行。為澄清社會的誤解，重慶市又明確表示，三年過渡期之后，也同樣按照自愿原則選擇是否退出。有償原則，主要是指房屋拆遷補償、青苗補償等。而重慶比其他地區多了一項補償，即地票交易給農民帶來的收益。重慶市政府規定，在地票交易產生的收益中，至少85%歸農民，因此每畝可達到9.6萬元。僅此一項補償，就遠遠超出了其他地區同樣地塊的標準。

戶籍改革涉及到小孩教育、勞保、社會等諸多問題，會形成政府財政投入的新要求。重慶為什么有底氣進行如此大規模的戶籍改革，這是不是一種冒進或蠻干呢？很多人擔心，大量農民工獲得戶口后會形成貧民窟，或者城市是否有能力可以提供充足的就業崗位？這同樣要從政策互補性的角度來看待。住房方面，三分之一的公租房建設為農民工準備的，并不會形成貧民窟，這體現了政策之間的互補性。

就業問題的促進措施同樣體現了政策互補性。“十大民生工程”的第九條中提出要“發展6萬戶微型企業，新增30萬就業崗位”。微型企業是指就業人員在20人以下，企業注冊資本金在十萬元以下。微型企業的創業者一般屬于中低收入者。對于微型企業，重慶市政府決定要給予50%的資本金補助，這類補助是不需要還的。重慶市國資委提出，連續五年每年要從國有資產的經營收入中拿出一億元來進行微型企業資本金補助。財政局等部門也會采取相應措施。我把這種做法稱為“間接社會分紅”。國有企業的收益是屬于全民的，而不是完全屬于企業自身。這種分配可以采用社會分紅的方式進行，社會分紅可以直接分配給個人，也可以集中到特別需要的人手中。

從以上幾點可以看到，重慶“十大民生工程”的政策意義在于，《決定》不僅兼顧了民生政策與經濟政策的互補性，同時兼顧了民生政策之間的互補性，這使得重慶能夠大規模并且快速地實施“十大民生工程”。

“十大民生工程”的制度基礎

重慶的“十大民生工程”還包括在農村地區老有所養，少有所育。包括重慶在內的西部農村地區，空心村現象很普遍，僅僅剩下留守兒童、老年人，存在很多問題。重慶“十大民生工程”中就有兩項措施針對性地解決這個問題，其中第五條“提前實現重慶農村養老保險全覆蓋，使300多萬農村老人老有所養”，是針對留守老人的養老問題的；第六條“培養照顧好130萬農村留守兒童，解除外出務工群眾后顧之憂”，則是對留守兒童采取了系列扶助措施，保障留守兒童健康成長。這兩點都是全局性地解決問題。

重慶能夠率先啟動如此大規模的“十大民生工程”，有其制度基礎，與重慶長期以來進行的制度創新有關。其中有兩點非常關鍵，一是“國資增值與藏富于民并進”，二是“地票交易促城鄉統籌發展”。

“十大民生工程”的制度基礎之一是“國資增值與藏富于民并進”。一般觀點認為，國資增值必然導致民營資本下降，實際上并不如此。恰恰相反，重慶的民營企業實際上以比國有企業更快的速度增長。在最新的胡潤富豪榜中，在民營企業家的前100位富豪中，有25位是重慶的民營企業家。重慶經驗打破了民營與國企對立的觀點，其中的機制在于重慶由于國資增值形成了第三財政，從而不依賴于民營企業或外資企業的稅收，政府有能力普遍地降低稅率，民營企業和老百姓可以繳納較少的所得稅，投資有利可圖。黃奇帆市長所提出的國資增值這一“第三財政”，在重慶市經濟社會發展中扮演著至關重要的角色。

重慶經驗更加充實與豐富了中國道路的內涵。眾所周知，在美國的政黨政治中，共和黨（右翼）推崇低所得稅，而民主黨（左翼）則喜歡高所得稅，“殺富濟貧”，進行再分配。按美國的標準，重慶的做法已經突破了美國政治學視野中的左右翼分野，形成了一種有中國特色的發展模式。國資增值使政府能夠在一次分配和二次分配中保障民生，又有能力堅持低稅率，鼓勵民營資本和外資的發展。

“十大民生工程”的制度基礎之二是“地票交易促城鄉統籌發展”。地票交易是重慶為統籌城鄉發展進行的重要制度創新，其組織載體是土地交易所。重慶的土地交易所在市場化改革中走在最前列，全國只有重慶一個土地交易所（重慶還有全國唯一的畜產品交易所、藥品交易所）。這些交易所均是重慶以市場手段來推動經濟與社會發展進行的制度創新。

地票交易制度與我國的兩項基本國策有關。一是我國要加快城鄉統籌，特別是加快中國城市化建設的進程。二是從國際戰略和國家安全的角度考慮，必須保證有18億畝耕地紅線不能突破。2005年10月，國土資源部發布了“關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見”，而重慶的地票制度就是這種“掛鉤”的一種制度安排。

在城市化進程中，往往是近郊農村才能更多地享受到土地增值的收益，而偏遠農村的農民則難以享受到城市化、工業化帶來的土地增值。地票交易使農村集體建設用地與城市建設用地增減掛鉤，能夠遠距離、大范圍地轉換，大幅度提升偏遠地區的農村土地價值，實現城市反哺農村、發達地區支持落后地區發展。

地票交易的本質是土地的開發權轉移。美國一些州實行土地“開發權轉移制”（Transfer of Development Rights，TDRs）：在一個社區內，按照規劃進行開發的土地所有者，必須從按照規劃加以保留的土地所有者那里購買足夠“份額”的土地開發權，方可進行土地開發。在中國當前的制度框架下，重慶的地票實際上是對農民在城鄉建設用地指標上所作貢獻的一種創新性的補償方式，是基于土地開發權市場價值所進行的補償機制。重慶給農民的補償中，在青苗費等補償外，還有地票交易中至少85%的收益，實際上是對農民開發權的認可、尊重和市場價值的實現。

一些學者，如中國人民大學周誠教授提出一個問題，“漲價歸公”還是“漲價歸農”？根據“漲價歸公”理論（英國的穆勒與美國的亨利·喬治），英國工黨政府曾經于1947~1953年實行土地開發權國有化，即政府通過征收土地開發捐將土地增值全部收歸國有。但是，此種舉措未能長期堅持，不得不恢復“漲價歸私”制，根本的原因是此種政策造成了地產市場萎縮而不得不放棄。英國經驗表明，極端的“漲價歸公”——完全否定土地所有者的開發權，不能保障失地者的基本利益，從而使其無法適應市場經濟的需要，在實踐中碰壁而歸于失敗。在我國的現實經濟生活中，過去長期對于失地農民實行低補償政策的實踐表明，“漲價歸公”曾經是我國農地征收補償中實際上遵循的不成文的政策原則，并產生了嚴重的副作用。因此，部分學者極力呼吁“漲價歸農”制，并將問題的癥結與出路歸結為土地所有制問題。但這種看法也并不全面。

事實上，城市土地開發要經過“四通一平”，由“生地”變為“熟地”，然后才能進行各種開發，并產生市場增值。這并不是通過農民個人的努力，而是通過政府、社會投資、企業和個人加在一起形成的集聚效應實現的土地增值，收益不能完全歸農民所有。不論是孫中山，還是亨利·喬治，或者斯蒂格利茨都認為，土地增值不是私人導致的，而是社會集聚效應產生的，主要的漲價確實要歸公。孫中山“平均地權”的思想，其本義并不是指的土地改革與平均分配土地（孫中山“耕者有其田”思想體現這一點），而是強調土地價格上升的大部分收益應該歸公。當然，農民也應享受到部分市場增值，如返還地政策，實際上賦予了農民部分開發權，也保證了農民分享部分土地增值。因此在這個問題上，既要尊重農民的開發權，又要處理好“歸公”與“歸私”的關系，以保證進城農民更好更快地融入到城市。

重慶土地交易所用市場化手段幫助農民實現開發權的價值，同時兼顧了“漲價歸公”和“漲價歸農”，是“開發權轉移制”的創新。這種開發權的市場價值，要通過土地交易所的拍賣來發現和實現，因此，地票的拍賣價格實際上是農民所放棄的土地開發權的市場價格。因為地票交易中至少85%的收益屬于農民，再加上青苗費等補償，這樣也就使得重慶農民通過地票交易獲得的補償比較高。西方也沒有出現土地開發權的交易所，只有在某些地方如美國的一些州，有一些局部的交易。因此，重慶的土地交易所不僅在中國，在全世界也是一項重大的制度創新。

地票交易發揮作用的機制要依賴于科學、嚴格的土地規劃和審批，而這也是重慶能夠進行大規模公租房建設的制度基礎。重慶如此大規模的公租房建設，需要政府財力支持，更需要土地。很多地區難以大規模建設公租房，除了融資原因外，更在于土地已經被開發商事前圈占了，就沒有充足的土地保障百分之三四十的公租房建設。

2001年，黃奇帆從上海調任重慶市副市長時就提出“按規劃、帶項目、批土地”的方針，防止圈地行為，“我們把三年、五年、十年可能要使用的地，從規劃、管理上，由市級政府的土地儲備中心把它給儲備了。如果政府手中有比較多的土地資源，如果房屋價格賣得很高，就再多供幾塊地，實際上就把價格給控制下來了”。重慶市政府在過去5年，始終抱有一個宗旨，就是商品房拍賣的地價，絕不超過當時這塊地周圍樓面地價的三分之一。所以重慶市政府拍地，沒有起把房價往前推的這種作用。目前重慶主城平均房價低于同類經濟發展水平的城市，主城區的房價還在六七千元左右。重慶能夠做到這一點，主要是地價控制下來了，并且有充足的土地來進行公租房建設。

“內陸開放高地”的模式創新

薄熙來任重慶市委書記之后，提出要建立建設“內陸開放高地”。一是重慶地處內陸地區，沒有物流優勢，不得不突破原有加工貿易中“兩頭在外”的格局，開始探索“一頭在外”的模式，即如果原料來自海外，則努力把配件本地化并實現本土銷售；如很多原料來自內陸地區，則推動產品出口。惠普公司將在重慶建立全球最大的生產基地，項目完全投產后，筆記本電腦年產量將達到8000萬臺。惠普已經把新加坡的結算中心搬到重慶，并開始向重慶市繳稅。

二是作為內陸開放城市，重慶成為中國“走出去”戰略的最成功案例。例如，重慶糧食集團在巴西購買了300萬平方公里的土地，相當于中國六七個縣的面積，這將一舉改變中國三分之二的大豆從美國進口的局面。重慶鋼鐵廠，前身是張之洞的漢陽鋼鐵廠，在澳大利亞購買鐵礦。重慶機電集團在曼徹斯特購買了一家精密儀器企業。

去年，中國利用外匯儲備的方式已經出現了重要轉折點。2010年11月8日英國《金融時報》提供了一個數據，2010年上半年，中國對硬資產(hard assets)的投資是310億美元，但同期對美國國債的投資是230億美元。根據英國《金融時報》委托進行的分析，中國企業去年迄今已斥資246億美元收購海外石油和天然氣資產，占同期該行業交易活動五分之一。這是一個流量概念，但意義很大，這實際上是中國企業“走出去”戰略進入新階段的一個信號。重慶的國有企業在海外投資上走在了全國的前列，是重慶建立“內陸開放高地”的重要方面。

綜合來看，我把重慶的做法總結為“重慶經驗進行時”，至少應包含四點：“國資增值與藏富于民并進”、“地票交易促城鄉統籌發展”、“三進三同重建黨的群眾基礎” 、“一頭在外”建設“內陸開放高地”。

重慶的“十大民生工程”內生于“重慶經驗進行時”，集中地體現了重慶經驗的精髓。“一頭在外”建設“內陸開放高地”，表明重慶經驗統一于中國的改革開放事業。

（作者系清華大學公共管理學院教授）

重慶經驗理論試解：國有資源市場增值社會化

黃宗智

重慶實驗的一個核心思路，是用國家資源的市場增值來資助公共服務。我的評論只集中于這一概念。
先說市場增值是個什么樣的概念？我們知道，農業社會時期沒有這個概念，社會主義計劃經濟時期也沒有這個概念，即便在今天的中國也不是很清晰。迄今它主要來自資本主義的西方。
今天在美國，它已經滲透整個中產階級，不限于資本家。它是一般職工退休基金管理的主導思想。那些基金的基本投資策略，是盡可能反映整個證券市場。因此，導致了巨大的所謂指數基金以及近年來的所謂交易型開放式基金（ETF）的興起。它們投資的選擇絕對不是單一個公司或者一組公司，而是直接反映整個股票市場和宏觀經濟的指數。它的基本概念是，全證券市場是會持續增值的。根據比較權威的研究，長期下來的年增長率平均約8%。
同時，還有另一個方面。那就是，人們廣泛認為政府不應該做牟利的投資，只有私有財產才應該獲益于市場增值。這個概念可以說根深蒂固。它源自西方伴隨資本主義興起的資產階級革命。資產階級革命是針對皇權和貴族權力而興起的，它特別強調新興資產階級私有財產的基本權利。這可以說是西方現代立法的最基本概念之一。人們廣泛認為私人資本是應該可以投資而獲利的，國家的資產則不應該追求利潤，不應該通過市場增值而得利。這幾乎是個不言而喻的基本信條。
這一雙概念，即市場增值信念以及國家不該通過市場增值來追求收益信念，長期以來一直是美國經濟的最核心的信念之一。
崔之元多年前就已經開始在理論層面上挑戰這個基本信條。他引用1977年獲得諾貝爾經濟學獎的米德（James Meade）的分析，清晰地指出了這一點，并提出不同的另類想法：他認為，政府不必要僅僅依賴公共債務來籌集必要的資金，完全可以利用國有資產的市場增值來支撐公共服務的開銷。那樣可以減低政府的負擔。
我個人認為，其實引用的這個概念對米德本人來說并不是很重要的一個概念，因為米德的主要貢獻在于對國際貿易的分析，不在財政。在他的諾貝爾獎演講中，便完全沒有提到自己這個概念。米德更沒有想到這個概念對一個后計劃經濟國家的可能含義。崔之元是通過自己的學術勇氣、另類思路和對中國問題的關懷，而突出米德的這個論點的。
我個人認為，重慶的經驗在很大程度上正體現了崔之元多年以來所特別強調的這條思路。一個比較具體的例子是重慶“十大民生工程”中的廉價公租房工程。大家知道，他們已經動工蓋造1000多萬平方米的公租房，總的計劃是要在3年中蓋4000萬平方米的公租房，為重慶市民中30%的低收入民眾提供廉價公租房。初期預計月租可能是10元/平方米。一個50平方米的公租房租金500元/月。這些公租房的主要承租對象是已在重慶工作的300多萬農民工中的200多萬人，也包括大學生。
這個工程背后的主導概念是把國有資產的市場增值用于公共服務。大家知道，多年來，在“土地財政”制度下，地方政府非預算收入的絕大部分是來自其土地出讓金。政府以廉價從農民處征用土地，用來作為“建設用地”。一般，用3萬~5萬元/畝補償征來的土地，一旦“開發”，便可以多倍的價格，比如10萬到15萬元，出讓給開發商。而到開發商蓋好房子的時候，那塊土地的市價常常會是其出讓價的10倍，也就是說，100萬~150萬元/畝。
在過去的這種“制度”性運作下，“市場增值”是被政府和開發商分享的。政府所得的是征地補償和其出讓價間的差價，也就是十萬多元/畝地的差價。它可能會把這個盈利部分用于公共服務或基礎建設，但也完全可能用于一些形象工程，甚或是被個別官員所吞噬。而大部分由增值所得的盈利則落入開發商的手中。
重慶市政府最近的公租房的舉措，是對這種慣例的一種糾正和超越，使得土地的“市場增值”可以用于民生工程而不是全由開發商和政府所得。它不把土地出讓給開發商，而是自己來蓋廉價公租房。
政府投資的是其所儲備的土地，其實主要是低廉補償所獲得的征地，在進入住房建設的開發過程之后便會大規模增值。和之前的地方政府行為不同的是，開發之后政府不會把土地出讓給開發商，而是由它自己來蓋房子，用來為農民工等提供廉價公租房服務。
這樣，樓房的市場增值便成為政府用于公共服務的資源。它可以以公租房將會達到的市場價格來把房子抵押，向銀行和保險公司等貸款，借此來籌集所需要的資金。而到把房子出租的時候，會把租金用來支付貸款的利息以及管理、維修等費用。
當然，這些不能完全解決公租房工程所需的資金，但可以解決相當大的一部分。總的來說，政府在其中所起的作用顯然是最最關鍵的。
這種市場增值、第三財政理論，還包括重慶國有企業利潤的“社會分紅”問題。
毋庸說，這樣的“市場增值”是有條件的，重慶市的經濟必須進入持續的發展，整體經濟發展越好，政府便越可以得助于市場增值來支撐公共服務所需要的資金。其對低收入人群在政策上的傾斜只能滿足發展需要的部分條件：即擴大消費、內需，借以推動可持續發展。它仍然需要其他的發展動力。
簡單總結，重慶所走的這條道路，如果真能成功，是一條具有深遠意義的道路。它和資本主義經濟發展道路不同，因為政府起了非常重要的作用，體現了國家促進社會發展來推動經濟發展的理念，照顧到多年來被忽視的社會公正問題。它也和計劃經濟不同，因為它非常關鍵性地采用了市場的動力，不僅借以推動重慶的經濟發展，也借以推動重慶的社會公平。它同時具有社會主義的部分特征，也具有市場主義的部分特征。在一定意義上，它是一條可能超越左右分歧的中間道路。

（作者系美國加州大學洛杉磯分校歷史系教授、中國人民大學長江學者講座教授）

重慶的三個突破

作者：溫鐵軍 來源：第一財經日報 2011-01-24

對中國中西部的地方經濟而言，很難具有在外向型經濟中的比較優勢。大家都知道，盡管重慶有長江水道，但離出海口岸還是很遠，每多一公里的運距，就會增加一部分物流成本。如何能把加工貿易型的外向型經濟放到重慶呢？這其實是一個地域性的難題。大家都在招商引資，都可以找惠普談，任何一個沿海省，難道不比地處西南山區的重慶更具有發展加工貿易的條件嗎？

突破地域限制的第二個方面是土地問題。大家都知道，重慶過去面對的是“三山加兩溝，面對兩條江”的地理環境限制，可用于工商業和房地產開發的土地資源是非常有限的。盡管是通過土地儲備，但重慶仍然是土地資源高度短缺的城市。

從區域發展的角度來看，一個受到地域、地理嚴重約束的重慶怎樣破局？美國加州大學洛杉磯分校的黃宗智教授已經做了解釋。如果要突破地域限制，實際上進行的是全球化條件下超地緣的整合，就是說，當重慶要求國家出面與俄羅斯、哈薩克斯坦以及中西歐各國協商給予通關優惠時，光海關通關優惠這一項政策，就節省了15天的時間成本。若沒有通關優惠，從重慶到西歐的鐵路運輸，則需要40多天的時間。但即便如此，鐵路運輸仍然比海運貴。如何使內部城市在物流上仍然具有優勢呢？這就需要節省縱向的產業整合成本，當能夠使各個產業集中于一個工業區時，那么各產業之間的物流成本幾乎為零。表現在同惠普談判時，同樣將相關配件廠商吸引到重慶。這就變成了一種“浙江經濟”。浙江經濟是塊狀經濟，所有產業鏈條，都集中在一個地區，也就節省了幾乎所有的縱向物流成本。

第三，重慶突破地域限制的另一個方面是怎么能夠跳出“灰色經濟”。灰色經濟所形成的灰色地帶，在各個國家都有。灰色地帶形成的灰色群體，以及相應于灰色經濟的灰色治理。灰色治理是不規范的，也不是政府正常治理的手段。麻煩在于，我國當前的灰色收入量很大，并集中于最富的群體，同時又與某些制度供給者有著千絲萬縷的聯系。跳出灰色治理的困難很大，挑戰龐大灰色收入所滋潤的灰色地帶的灰色治理，任何個體的對抗都是成本極高的。

重慶經驗的另一個方面是革除灰色。重慶打黑除惡中打掉的大量支撐黑社會的企業家，都是在短期內迅速暴富的灰色經濟主力。當灰色經濟的收益集中于這些支撐黑社會的人手中的時候，加強的是灰色治理，某種程度上是以黑社會或非規范社會勢力為代表的這種治理。清除這種灰色治理，很難用平常的、緩慢的手段來解決。香港經驗也同樣如此。在20世紀70年代經濟起飛的時候，隨之而起的也是灰色經濟與灰色治理，政府部門的大量腐敗。最終的解決仍是“空降”了廉政公署后，采用了很多非常手段。

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