一、外商投資與超國民待遇

    國際投資是國際間資金流動的一種重要形式，是投資者為獲得一定經(jīng)濟效益而將其資本投入國外的一種經(jīng)濟活動。發(fā)展中國家在發(fā)展本國經(jīng)濟的過程中大多存在著資金不足、技術(shù)水平落后的問題．外商投資成為其發(fā)展本國經(jīng)濟的重要途徑，為此作為東道國的發(fā)展中國家采取了各種各樣的優(yōu)惠政策以吸引外資，其中越國民待遇是其常用的手段之一。

    何謂超國民待遇？這要從國民待遇原則談起。國民待遇原則是世界貿(mào)易組織（WTO）的基本原則之一，它是指一成員給予本國的產(chǎn)品、企業(yè)、服務(wù)和人員的優(yōu)惠待遇，也應(yīng)給予另一成員。即一成員給予其他成員的投資與貿(mào)易等方面的待遇，不能低于本國的相同待遇．它是非歧視原則的組成部分，強調(diào)的是對外國商品和投資不能實行歧視政策，要害在于“不歧視”，是強制性的，可將其簡稱為“內(nèi)有外有”。如果把不符合國民待遇原則的做法稱作非國民待遇，通常可將其分為兩類．其一是對外國商品和投資實行歧視政策，即“內(nèi)有外無”。這常被稱為“次國民待邀”，該做法為WTO所禁止；其二正好與前者相反．是對外國商品和投資實行優(yōu)惠政策，即“內(nèi)無外有”．這就是所謂的“超國民待遇”，即東道國給予外國投資者高于本國居民的待遇。誠然，次國民待遇一向都遭到WTO嚴厲禁止和各成員的強烈反對。實行國民待遇原則是世界貿(mào)易組織的基本原則之一，國民待遇在本質(zhì)上僅是一種非歧視待遇，不是什么優(yōu)惠待遇，因此，向各國提供國民待遇不存在“應(yīng)該不應(yīng)該”的問題．成員理應(yīng)向其他成員的投資者提供國民待遇。超國民待遇，實質(zhì)上對外國資本和商品實行本國企業(yè)不能享受的優(yōu)惠政策，是一種“自愿性”優(yōu)惠待遇，其主要目的是吸引外資、引進技術(shù)。其予舍視各國需要而定。長期以來，我國為吸引外資而采取了超國民待遇措施，在加入WTO后其是否符合WTO多邊貿(mào)易規(guī)則中的國民待遇標(biāo)準(zhǔn)成為備受關(guān)注的焦點之一。

    二、外商投資企業(yè)享有的超國民待遇的表現(xiàn)

    1、在企業(yè)稅收方面，外資企業(yè)享有高度的稅收優(yōu)惠。外資投資企業(yè)無論在所得稅上，還是流轉(zhuǎn)稅方面．均享有內(nèi)資企業(yè)無法享受的巨大優(yōu)惠。如根據(jù)《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》的規(guī)定，對于經(jīng)營期在十年以上的外商投資企業(yè)，從開始獲利的年度起，第一年和第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅，而內(nèi)資企業(yè)則要按《企業(yè)所得稅法》的規(guī)定，一律按33%的全額稅率交納稅款。

    2、外匯管理與調(diào)劑渠道方面，外資企業(yè)也享有一定的優(yōu)惠。按當(dāng)前的外匯管理法規(guī)，外資企業(yè)可以全額持有所創(chuàng)外匯而不必賣給中國銀行，并且還可以直接向外資銀行借貸外匯，而內(nèi)資企業(yè)經(jīng)常項目下的外匯收入，除經(jīng)特殊批準(zhǔn)外，都必須結(jié)售給外匯指定銀行、不得保留企業(yè)外匯賬戶，且在使用外匯以及借貸外匯方面受到嚴格限制；在外匯調(diào)劑渠道方面，外資企業(yè)可以在外匯指定銀行和外匯調(diào)劑中心自由選擇進行買賣外匯，而內(nèi)資企業(yè)卻只能到指定銀行去結(jié)售外匯，與外資企業(yè)相比，內(nèi)資企業(yè)要被動得多，機會成本與交易費用也要大得多。

    3、經(jīng)營管理方面，我國外資法賦予外資企業(yè)在生產(chǎn)、采購、銷售、人事、資金、物質(zhì)、進出口等各方面享有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。在當(dāng)前的法律制度框架下．內(nèi)資企業(yè)很難充分享有這些優(yōu)惠。例如，在物質(zhì)供應(yīng)方面，我國向外商投資企業(yè)供應(yīng)原材料與國有企業(yè)一樣，按現(xiàn)行國內(nèi)價值計算且以人民幣支付。此外某些地方性法規(guī)規(guī)定，外商投資企業(yè)在采購所需物質(zhì)時可以獲得優(yōu)先權(quán)，在同等條件下各物質(zhì)經(jīng)營單位應(yīng)優(yōu)先保證外企的購買需要。此外，外資企業(yè)在土地使用、基礎(chǔ)設(shè)施使用、用工費用等方面也享有優(yōu)惠待遇。

    三、對實行超國民待遇的利弊分析

    1、實行超國民待遇的積極影響。對外資實行超國民待遇，既是廣大發(fā)展中國家改善投資環(huán)境、鼓勵外國投資的普遍做法，又是發(fā)展中國家加速本國經(jīng)濟發(fā)展的必經(jīng)之途。我國作為一個發(fā)展中國家，由于經(jīng)濟相對落后，急需吸引外資加速本國經(jīng)濟的發(fā)展，又無其他吸引外資的條件，只得不惜給予外國投資者種種優(yōu)惠待遇，而這種優(yōu)惠又以減免稅收為主要形式。從我國利用外資的實踐來看，20多年來，優(yōu)惠取得了顯著的成效。據(jù)商務(wù)部《2005年中國外商投資報告專論》顯示，在2001年和2002年全球外國直接投資額大幅下降的情況下，中國吸收的FDI分別比上一年增長了11.5%和12.6%，2003年吸收的535.05億美元的外資水平位居全球第一，2004年創(chuàng)出606億美元的新高．約占世界總量的9.8%。截至2004年底，我國已累計批準(zhǔn)設(shè)立外資企業(yè)508941家，合同外資金額10966.09億美元，實際利用外資5621.01億美元，外資存量2133億美元。中國利用外資取得了優(yōu)異的成績。

    2、實行超國民待遇的消極影響。

   （1）超國民待遇違背了公平競爭的市場經(jīng)濟原則，造成一般國內(nèi)企業(yè)與外資企業(yè)的不公平競爭．對民族工業(yè)造成了較大壓力。在市場經(jīng)濟條件下，不同的市場主體，應(yīng)該享有相同的政策待遇和公正、平等的環(huán)境。市場主體只有通過公平競爭，才能協(xié)調(diào)各個經(jīng)濟主體的利益。然而，對外商投資的超國民待遇，使得內(nèi)、外資企業(yè)在不公平的條件下開展競爭，內(nèi)資企業(yè)必然競爭不過外資企業(yè)。例如、1994年稅制改革以后，內(nèi)外資企業(yè)所得稅名義稅率雖同為33%，但我國涉外企業(yè)仍享有所得稅稅收上的諸多優(yōu)惠。因此，外資投資企業(yè)的實際稅收負擔(dān)遠低于內(nèi)資企業(yè)，外商投資企業(yè)享受的“超國民待遇”已事實上成為外商投資企業(yè)的經(jīng)營優(yōu)勢，這實際上是對內(nèi)資企業(yè)的歧視，對我國的民族工業(yè)帶來了很大沖擊。在2004年中國零售業(yè)發(fā)展高峰論壇上上海連鎖經(jīng)營研究所所長顧國建舉了這樣一個例子，“當(dāng)法國零售業(yè)巨頭家樂福在上海開出第二家分店的時候，方圓五公里之內(nèi)，三家國有的商業(yè)企業(yè)相繼破產(chǎn)”，這三家國有商業(yè)企業(yè)是上海友誼商店、宜川購物中心和朝陽商場。

    （2）部分企業(yè)為享受超國民待遇，“假合資，真逃稅”現(xiàn)象大量存在，給社會造成不良影響。由于外資企業(yè)的各種超國民待遇的優(yōu)惠，20世紀(jì)紀(jì)90年代以來．一些內(nèi)資企業(yè)用各種手段設(shè)法變?yōu)橥赓Y企業(yè)，借外資投資企業(yè)之名享受稅收優(yōu)惠。比如：假合資真內(nèi)資；小外資大中資；投入的資金驗資后又抽出去在其他地區(qū)反復(fù)投資，在不同地區(qū)反復(fù)享受優(yōu)惠政策．賺取高利潤。這些現(xiàn)象與國家引資初衷相悖，造成大量的稅收流失。

    （3）國民待遇地區(qū)導(dǎo)向性過度，導(dǎo)致了我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的失衡。我國超國民待遇的區(qū)域?qū)蜉^強，如稅收優(yōu)惠所體現(xiàn)的梯級發(fā)展戰(zhàn)略（由經(jīng)濟特區(qū)——沿海經(jīng)濟開放地區(qū)——東部——中西部循序漸進），導(dǎo)致了外商竟相向東南沿海地區(qū)的發(fā)展，擴大了中西部地區(qū)與東部地區(qū)之間的差距，2000年地區(qū)實際利用外商直接投資額東部九個省份（直轄市）占了投資總額的88.5%。而中西部省份僅占11.5%；地區(qū)間的優(yōu)惠政策不符合整體布局。同時，由于外資審批權(quán)下放到地方政府，進一步拉大了東西部差異．扭曲了外資流向，有違我國引資的本意。

    （4）技術(shù)導(dǎo)向效應(yīng)差，加劇了行業(yè)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。總結(jié)過去20年，我國積極引進外資，卻未能較好地將利用外資同優(yōu)化本國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，沒有達到在宏觀上引導(dǎo)外資服從國家產(chǎn)業(yè)布局及技術(shù)發(fā)展策略．相當(dāng)部分的外資投入不甚合理．投向基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)非常低，屬先進技術(shù)水平的不多，這些問題都影響了我國引進外資的質(zhì)量和國民經(jīng)濟的持續(xù)增長，擴大了我國地區(qū)、行業(yè)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，加劇了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡。從外資存量來著，2005年我國利用的外資主要集中于制造業(yè)，約占外資存量的2/3，其次是房地產(chǎn)業(yè)占21%，其他服務(wù)業(yè)為8%（商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)）。在這些投資中，基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)投資非常低．外資集中投向低技術(shù)層次項目，多數(shù)為加工行業(yè)和勞動密集型項目，屬于先進技術(shù)水平的為數(shù)不多。

    四、對政府決策的建議

    1、在觀念上對WTO體制下的超國民待遇政策作理性分析。我國加入WTO后，面對給予外資的超國民待遇政策，存在著兩種不同的意見：一是所謂“超國民待遇合法合理論”，認為中國外資法只須解決外資待遇低于內(nèi)資的“次國民待遇”問題，至于“超國民待遇”，則符合WTO規(guī)則，不須做出調(diào)整；二是主張取消所有對外資的優(yōu)惠待遇，包括“超國民待遇”。此觀點認為在WTO體制下不存在外資優(yōu)惠政策的空間。這兩種觀點都失之偏頗。“超國民待遇合法合理論”的觀點從國民待遇的定義和有關(guān)國際條約的規(guī)定看，顯然是站不住腳的。我國著名國際法學(xué)者韓德培教授認為，“所謂國民待遇是指國內(nèi)給予外國人的待遇和給予本國人的待遇相同，即在同樣的條件下外國人和國內(nèi)人享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)相同”。國民待遇實質(zhì)上追求的是內(nèi)外平等，國內(nèi)人與外國人一視同仁。從另一種定義看，國民待遇“是指東道國給子外國投資的待遇應(yīng)不低于其給予本國投資者的待遇”。如GATTS1994規(guī)定國民待遇原則的第3條第4款“任何締約方境內(nèi)產(chǎn)品在進入另一締約方境內(nèi)時所給予的待遇……在優(yōu)惠上不得低于原產(chǎn)于本國的相同產(chǎn)品的待遇……”《TRIPS》協(xié)議第3條規(guī)定“……每一成員給予其他成員國民的待遇不得低于給予本國國民的待遇……”《GATS》第17條也采用了此類定義方法。此后制定的各國投資法和雙邊、多邊投資保護協(xié)定絕大多數(shù)采用此意。誠然，這里均采用了類似 “不低于……”的字眼來表述國民待遇，但是這里的“不低于”不等于可以“高于”．兩者沒有必然的因果關(guān)系．更不表明與超國民待遇是相容的。后一種觀點在理論上也有待商榷。加入WTO井不意味著需要取消所有對外資的優(yōu)惠政策，從多邊貿(mào)易法律制度的要求來看．《TRIMS》協(xié)議所禁止的只是對正常貿(mào)易產(chǎn)生限制或扭曲作用的投資措施，并不妨礙成員方在不違反國民待遇的條件下實施鼓勵外資的優(yōu)惠政策。即使對那些有違于國民待遇的優(yōu)惠政策，《TRIMS》協(xié)議也允許成員方在一定的過渡期內(nèi)暫時適用。因此，超國民待遇即非合理合法，亦非應(yīng)必須馬上全部取消，而應(yīng)據(jù)我國的國情,做出理性的分析。

    2、靈活運用對外資的優(yōu)惠政策。如前所述，超國民待遇對我國經(jīng)濟的發(fā)展有消極的一面，也有積極的一面，鑒于超國民待遇在WTO體制中并未明令禁止，我們可采取打“擦邊球”的做法，將超國民待遇視為WTO領(lǐng)域的“灰色區(qū)域”，充分利用時間差，保持現(xiàn)階段我國吸收外資的區(qū)位優(yōu)勢，在“遵守規(guī)則、履行承諾”的前提下，積極調(diào)整、引導(dǎo)、利用對外資的優(yōu)惠政策，同時，要開闊思路，重塑我國優(yōu)惠政策，具體可采取以下措施：

    （1）對現(xiàn)有的超國民待遇政策進行調(diào)整。首先，從地區(qū)優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主。第一、對于在世界上趨向成熟或已經(jīng)成熟，同時我國內(nèi)資企業(yè)已大體掌握的產(chǎn)業(yè)技術(shù)和具有相當(dāng)競爭力的產(chǎn)業(yè)（比如紡織品、家用電器制造和服裝等產(chǎn)業(yè)），可取消對外資的超國民待遇或最大限度的減少超國民待遇，并加大對該類內(nèi)資企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的扶持力度，營造相對平等的競爭環(huán)境，加強內(nèi)資企業(yè)的競爭力；第二，對關(guān)系國民經(jīng)濟全局而又基礎(chǔ)薄弱的主要產(chǎn)業(yè)和重要基礎(chǔ)設(shè)施實行超國民待遇。超國民待遇應(yīng)突出其產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的功能。從2002年4月1日起，中國實施了新修訂的《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，新的產(chǎn)業(yè)政策和目錄繼續(xù)貫徹了積極、合理、有效利用外資的方針。針對我國國情，就運用超國民待遇把外資重點引導(dǎo)到關(guān)系國民經(jīng)濟全局的主要產(chǎn)業(yè)和重要基礎(chǔ)設(shè)施上，如農(nóng)業(yè)、能源、原材料、交通運輸、郵電通訊等行業(yè)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；針對外資投向以制造業(yè)為主，一、三產(chǎn)業(yè)薄弱的現(xiàn)實，要通過實行超國民待遇引導(dǎo)外資投向一、三產(chǎn)業(yè)，對特定行業(yè)特定項目的優(yōu)惠要保留；第三，對我國尚不發(fā)達的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實行超國民待遇。超國民待遇的技術(shù)導(dǎo)向體現(xiàn)在：對于產(chǎn)業(yè)技術(shù)在世界上仍基本處于創(chuàng)新階段，我國尚處于空白狀態(tài)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，由于外商在技術(shù)上具有絕對優(yōu)勢，我國可積極予以超國民待遇，鼓勵愿向我國轉(zhuǎn)讓技術(shù)、愿意與我國合作建立生產(chǎn)基地、投資我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的外商來華投資，以較高效率引進高新技術(shù)、掌握先進技術(shù)．實現(xiàn)技術(shù)的跨越式發(fā)展，盡快縮小我國與發(fā)達國家的技術(shù)差距的原則。

    其次，調(diào)整區(qū)域?qū)颉８母镩_放以來的沿海發(fā)展戰(zhàn)略很成功，這些區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了初步的騰飛。但是，迅速的發(fā)展導(dǎo)致勞動力和土地成本的大幅度上升，這又反過來限制了追求低成本的外商直接投資的進入；同時內(nèi)地省份豐富的自然資源和大量廉價的勞動力和土地卻需要大量外資的投入。我國當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略重點是開發(fā)中西部，而原來的地區(qū)優(yōu)惠政策與此相悖，會加大結(jié)構(gòu)性貧困，不利于中西部的開發(fā)。如果東部沿海地區(qū)稅收政策優(yōu)惠繼續(xù)優(yōu)于中西部地區(qū)，那么中西部地區(qū)的開發(fā)目標(biāo)則很難實現(xiàn)。因此，我國應(yīng)運用超國民待遇引導(dǎo)，形成沿海地區(qū)吸引資本和技術(shù)密集型資本為主、內(nèi)地吸引勞動密集型投資為主的地區(qū)布局，加快中西部地區(qū)的開發(fā)，盡快縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異。在地區(qū)優(yōu)惠上，應(yīng)根據(jù)我國中西部地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)戰(zhàn)略，給予內(nèi)資企業(yè)在老、少、邊、窮地區(qū)實行優(yōu)惠政策的同時，也應(yīng)給予外商同等的優(yōu)惠，使外資流向中西部，帶動中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

    （2）從長遠的觀點出發(fā)，按國民待遇原則，重塑我國的外資優(yōu)惠政策。作為世界貿(mào)易組織中的一員．在享受世界貿(mào)易組織規(guī)定的各項權(quán)利的同時，也要履行世界貿(mào)易組織的各項義務(wù)。因此，逐步取消超國民待遇原則，按照世界貿(mào)易組織的國民待遇原則發(fā)展同其他國家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，吸收外商投資是我國的必然選擇。具體應(yīng)采取如下措施：

    首先，按國民待遇原則逐步取消對外商投資的超國民待遇。結(jié)合我國實際，對外商投資的超國民待遇，要逐步地取消、清理，要循序漸進，不能操之過急。因為我國吸收外商外資的規(guī)模較大，一定程度上是靠超國民待遇支撐的，如果馬上取消所有超國民待遇，勢必會影響經(jīng)濟發(fā)展，甚至使一些外資項目停建，也可能使一些外商撤資，不利于我國進一步利用外資。為此，可分兩步走：一方面，對于不符合世界貿(mào)易組織原則和我國經(jīng)濟發(fā)展的，要堅決予以取消；對于暫時無法取消又不違背世界貿(mào)易組織原則的，可適當(dāng)保留并給予產(chǎn)業(yè)和區(qū)域方面的引導(dǎo)，如在產(chǎn)業(yè)政策上，應(yīng)考慮對基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、能源、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等保留超國民待遇；在區(qū)域政策上，應(yīng)結(jié)合我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實際，保留西部地區(qū)和邊遠貧窮地區(qū)外資項目一定的超國民待遇政策，待時機成熟時．再逐步取消。其次，完善、統(tǒng)一并加強我國的外商投資立法。雖然目前我國有很多涉外的法律、法規(guī)，但是這些法律、法規(guī)層次不一，有些規(guī)定甚至相互矛盾，這給司法實踐帶來了諸多不便。另外，我國在外資立法模式上采取內(nèi)外有別的“雙軌制”，也是滋生超國民待遇的直接原因。外商投資立法的不統(tǒng)一．不但影響了我國的法制建設(shè)，同時也導(dǎo)致了內(nèi)外資企業(yè)享受不同的待遇，進行不公平的競爭。因此，當(dāng)務(wù)之急就是建立與健全我國的外資法體系．或頒布統(tǒng)一的外商投資立法，以全國統(tǒng)一的外資立法取代多層次的、名目繁多、內(nèi)容各異的外資優(yōu)惠政策與各種單行法規(guī)、地方法規(guī)，最終達到外資立法與國內(nèi)經(jīng)濟立法的完全統(tǒng)一。

    3、確保內(nèi)外資金在市場競爭中的地位對等。一方面，要重視保護投資者利益的投資環(huán)境建設(shè)，既要抓“軟環(huán)境”建設(shè)，如提高政府信用、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟變量、完善公司法人治理結(jié)構(gòu)、加強產(chǎn)權(quán)保護、健全資本市場以及加速人力資本形成等基本問題，又要抓“硬環(huán)境”建設(shè)，進一步加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面．深化我國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，營造充分利用內(nèi)外資的市場氛圍，以進一步建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，從而促進我國經(jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展。

    （《環(huán)球視野》摘自2006年第7期《經(jīng)濟師》）

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