官場“跑要”與“買賣”之患 

 
     日前，湖南省郴州官場再掀地震，被百姓譏為“坐直升機上升”的宣傳部長樊甲生緊步原市委書記李大倫的后塵被查處，此窩案因行賄買官、貪污腐敗竟波及158人。

     隨著中央打擊“買官賣官”力度的加大，相關案件接連被查處曝光。今年1月23日，中紀委和中組部聯合舉行新聞發布會，通報了四川、黑龍江、山西、云南、河北等地發生的六起“跑官要官”、“買官賣官”的典型案件；時隔半年后，中紀委和中組部于7月19日再次聯合舉行新聞發布會，通報原陜西省商州區區委書記張改萍“買官賣官”等七起案件的查處情況。中紀委和中組部兩次聯合舉行新聞發布會，通報違反組織人事紀律的典型案件，這罕見的舉動表明了中央嚴厲打擊“買官賣官”、“跑官要官”與深化干部人事制度改革的決心。

     專家指出，組織人事操作中產生的腐敗更能動搖和削弱黨的執政基礎、執政能力和執政地位。“買官賣官”、“跑官要官”行為之所以屢禁不止，說明一些地方在落實黨的干部制度中還存在不到位、不扎實的問題，還沒有與制度建設、體制建設等結合起來。

     “買官賣官”、“跑官要官”現象背后的問題及本質是什么？如何加強黨的執政能力建設？如何推動干部選拔制度的透明化？本期“特別策劃”約請了著名學者專家為您解答。
 
 
《人民論壇》    ( 2006年第18期 ) 

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破解“權力拜物教”

作者:國家行政學院科研部主任、教授、博導　許耀桐 [2006-9-17]

     限制官員權力和降低官職含金量，必須完善社會主義市場經濟體制，逐步讓政府權力從社會和市場的諸多領域退出，由社會和市場的力量主導配置資源

     什么原因導致買官賣官現象的屢屢發生？

     權力暴利、官職含金量過大。買官賣官，是以錢買權和以權賣錢的赤裸裸的權力與利益的交換關系。作為賣官者，交易本身使他直接得到非法金錢利益；作為買官者，雖然花錢了，但是所買到的職位使他今后能夠賺到更多的錢。可見，在買官賣官的過程中，雙方都圍繞著各自的利益而忙活著，都被金錢所俘獲。為什么要進行買官賣官呢，因為官員的權力太大了，官職的含金量太高了，由此形成巨大的金錢誘惑。在買官賣官的腐敗分子眼里，買賣官職事先需進行成本核算的。按照官職的大小及其含金量定價出售或購買，幾乎成了官場“規則”。黑龍江省綏化市原市委書記馬德在向原省委副書記韓桂芝支付了80萬元買官投資后，逐年回收了600多萬元的投資回報，利潤率超過600％。原綏棱縣縣委書記李剛向馬德行賄開支50萬元，之后依靠受賄所得210萬元，獲得400％的豐厚收入和300％的凈利潤。

     “一把手”權力不受制約，構成制度上的一個缺陷。依照《黨政領導干部選拔任用工作條例》，我們黨的干部選拔、晉升有著一套嚴密、科學、規范的選人用人機制，必須經過推薦、考察、醞釀、討論決定、任前公示、責任追究等多個民主與監督的環節。顯然，遵循著這樣的制度規則和操作程序，任何一個想得到選拔和提升的干部都得走正路，而沒有旁門左道可鉆。但是，在實際運作中，真正起作用的是“一把手”，只有“一把手”才獨攬人事大權。因此，買官賣官者的核心人物多為“一把手”，“一把手”權力不受制約，構成制度上的一個缺陷。山西翼城縣原縣委書記武保安在主政短短的8個月期間，29次收受賄賂，案發后他和妻子曾多次感慨萬端地說，“當書記與當縣長就是不一樣。”這個“不一樣”就是作為“一把手”的縣委書記擁有了官帽的“總批發”權，擁有作為“二把手”的縣長不能企及的“一錘定音”話語權。他可以預先圈定名單，再授意組織部門“履行程序”，集體領導早已淪為虛設，“班長”成了“家長”、副職成了聽差、“群言堂”成了“一言堂”。在“一把手”專權人事的格局下，“不跑不送，降職使用；只跑不送，原地不動；又跑又送，官運亨通”不幸成為現實，正常的提拔晉升渠道反而被堵塞了。

     政務神秘，公開化透明度不夠。這幾年雖然中央大力推行政務黨務公開，增強透明度，把政務黨務置于廣大人民群眾的監督之下，但在一些地區、部門、單位只能算是剛剛起步，權力運作過程的透明度遠遠不夠。就以干部選拔任用來說，在有的地區、部門或單位仍多是處于半明半暗狀態，甚至是暗箱操作，從已經揭發出來的那些買官賣官案件，無一例外地都是見不得人的勾當。如果失去黑暗的庇護，暴露在光天化日之下，又豈能得逞！

     查辦不力、監督懲處體制存在一定弊端。這么多年來，買官賣官分子“前腐后繼”、“不怕犧牲”，與監督不嚴、查辦不力、監督懲處體制存在一定弊端密切相關，亟需改善。田鳳山的腐敗行為是在黑龍江發生的，而他幾年后卻被全國人大任命為國務院的部長；張國光是在當遼寧省長時犯的案，卻被派到湖北省被省人民代表大會選舉為省長。并不是他們隱藏得深，其實群眾早就知道，早就有人舉報，只是知道的人不能去選舉，選舉的人又不知道。在馬德賣官受賄案中，綏化市下轄十個縣市眾多處級以上干部被卷入，僅綏化市各部門的“一把手”就有50多人，只要給他交了買官的錢，哪怕是人大選舉的官都沒問題。黑龍江省幾個省級腐敗高官，在省人代會上更是高票當選。人大代表中有人知道他們中的問題，但在韓桂芝以組織的名義做工作、監視的情況下而被迫違心地投票。

      思想變質、官德官風敗壞。作官意味著什么？是立黨為公、執政為民、造福百姓，恐怕這樣的道理，每一個干部不會不知道。那么一些干部還會置黨的宗旨、人民的利益、國家的法律于不顧，把官職當作可交易的商品進行買賣呢？從一些腐敗官員的心路歷程和懺悔來看，最根本就是放松了思想學習，淡忘了應有的責任與義務，乃至于把官職當成了為個人牟利的工具。本來，為官清廉應該是一個起碼的道德底線，可是，一旦思想蛻變，自律不再，清正廉潔的官德官風也就蕩然無存了。不要以為這是一個老生常談的話題，正確的思想觀念仍然是擋住買官賣官的第一道防線。

     如何對癥下藥，制定科學的治理措施？

     限制官員權力和降低官職含金量。中國存在根深蒂固的“官本位”觀念，其中一個重要的因素就是與官員權力過大、官職含金量過高聯系在一起的，人們向往“當官”，看重的就是權勢的顯赫和權位的貴重。我國的各級領導官員，承擔著經濟社會發展的重責，掌握著各種資源配置的主導權，可以說社會物質財富的絕大部分，都是由官員系統來控制的，并且是按照官員擁有的權力的大小來分配的。官員有了職位后，隨之而來的還有任其使用的專車、寬敞的住房，甚至可以公款吃喝、公費娛樂、公費旅游、公費出國，以及其他諸多的福利，這些怎不令人“眼紅耳熱”呢！限制官員權力和降低官職含金量，必須完善社會主義市場經濟體制，逐步讓政府權力從社會和市場的諸多領域退出，由社會和市場的力量主導配置資源。要削減并規范官員的權力，使官員權力“有限”、“有度”、“有責”。官員職位除了合理合法的薪金收入、公務消費和職務待遇之外，再也不能得到其他的好處。一旦破解了“權力拜物教”，就能根絕買官賣官現象。

      切實推行干部的民主選舉制度。延安時期黃炎培曾問毛澤東:“一部歷史，‘效怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有。總之，沒有能跳出初興后亡的‘周期律’。中共諸君從過去到現在，我略略了解的了，就是希望找出一條新路，來跳出這個周期律的支配。”毛澤東的回答是：“我們已經找到了新路，我們能跳出這個周期律，這條新路就是民主。”歷代王朝的衰敗總是與吏治的腐敗聯系在一起，要跳出王朝興亡的“周期律”，共產黨人找到的根本方法就是民主。要徹底鏟除買官賣官惡習，就要還權于民，將本屬于民主決定和產生的選任制干部的任免權，從掌管人事權的“一把手”手中收回，還給人民。人民和人民代表有權依據《憲法》和《選舉法》選舉和罷免各級政府的官員，黨員和黨代表有權依據《黨章》和有關規定選舉和罷免各級黨委的領導。你讓民眾選舉官員,誰還去找你買官，你也無官可賣。在這種情況下，官員也就不愿意向“一把手”行賄買官，因為他已不取決于“一把手”的青睞，而取決于民眾的選票。這就是在很多實行選舉制的國家和地區，為什么極少聽到買官賣官的原因。這幾年，我國逐漸開始的鄉鎮長、鄉鎮黨委書記直接選舉，以及一些縣開始的直接選舉，就是很好的發展方向。
建立健全官員的財產申報制度。官員向社會公布財產狀況是世界大部分國家成功反腐敗的一項政治制度。瑞典在1766年就規定瑞典公民有權查閱官員直到首相的財產與納稅狀況，政府開放記錄，供民眾查詢；英國于1883年議會通過了《凈化選舉，防止腐敗法》，這是世界上第一部有關財產申報的法律；美國于1978年頒布了《政府官員行為道德法》，1989年又修訂為《道德改革法》，制定了財產申報制度。比照國外，我國在1995年發布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，2001年發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》，但從總體上說，這項制度規定仍有很大的局限性，在關于應申報的家庭財產范圍、申報程序、適用對象以及公布的方式方法方面，都還有許多需要完善的地方。必須進一步制定并實行適合我國實際的領導干部財產申報制度，當這項制度建立健全了，官員按規定必須申報其本人、配偶、子女以及與其共同生活的其他相關人的財產，包括貨幣、股票（權）、債券以及以實物為主要形式的動產和不動產，如住房、汽車等大宗物品。官員如有任何一項不合法收入，立即暴露無遺，誰還敢造次收存買官賣官贓款這個燙手的山芋。

     嚴格實行政務黨務公開和監督公開。這幾年，黨和國家一直強調實行政務公開和黨務公開，并下發了一系列意見、通知和規定，黨的十六屆四中全會決定也明確指出，要在黨內逐步推行黨務公開制度。實行政務公開和黨務公開，最重要的就是公開黨政干部的任免和罷免事宜，并加強監督機構的權威性。列寧早就指出，實行社會主義民主和黨內民主，需要完全的公開性，只有在完全公開性的條件下才能進行干部的民主選舉和罷免。他還主張，各級黨的紀律檢查委員會在體制上是隸屬于黨的代表大會之下與各級黨委并行的機構，保持監督的獨立性。現在我們有些地方和部門，干部提拔調動的大權被個別人壟斷，黨的紀律檢查委員會受制于黨委會和書記，監督乏力，無透明度可講，“說你行你就行，不行也行；說你不行就不行，行也不行”，你要“不服還不行”！今后再也不能這樣了，不管是選任制干部，還是委任制干部、考任職干部、聘任制干部，其產生的程序、過程和結果各個環節都要是公開透明的，都無法逃脫人民群眾和專門機構的公開監督，買官賣官也就無處藏身了。

     加強對干部的廉政思想教育。在思想上堅持對干部進行廉政教育，應該成為我們黨開展反對買官賣官斗爭的傳家寶。應該通過各種行之有效的教育方式，勉勵官員提高道德修養素質，牢固樹立“代表廣大人民群眾的根本利益”的執政理念。只有使每一位干部真正認識到、體會到你手中的權力是人民賦予的，而不是某個領導賜予的，更不可能是從某人的手中買來的時候，我們的干部才能從靈魂深處徹底拒斥買官賣官的恥辱行為。

     買官賣官呈現四種新特征

     國家社科規劃《中國懲治和預防腐敗重大對策研究》課題組組長王明高經過多年研究考察，總結出近年來買官賣官四種新樣式：

     “越級”買賣。有些買官者已不局限于向直接的領導人賄賂，而是向上一級、乃至上幾級的領導賄賂，由他們出面施加影響，從而達到買官的目的。與買官行為相對應，有點買官者不局限于自己職權范圍，而是影響下幾級干部任免。這些干預、招呼、影響都直接與利益掛鉤，有點甚至就是赤裸裸的金錢利益。

     “合法”買賣。就是鉆制度的空子，披著民主的外衣。有些買官賣官者是打著干部人事制度改革的幌子，“運用”選人用人制度改革的“手段”，開辟自己的“運作”空間，由過去的“暗箱操作”變為“合法”任用，借著民主推薦和民主選舉的名義，讓人覺得合情合理，使買官賣官更具欺騙性與隱蔽性。

     “公開”買賣。在一些地方，買官賣官者已經成為了“公開”、“透明”的事情，包括干部圈內甚至社會上的更大范圍的人群都心知肚明。有哪些官，要多少錢，要送給誰，民間還流傳著很多極具諷刺意味的“段子”，這是任命制官位的情況。對選舉制官位，有的人為了實現自己的企圖，明目張膽地向有投票權的人打招呼、拉票甚至出錢賄賂，其買官的對象轉向了人數相對較多的民意代表。

      “批發”買賣。近年來，一次一個地買官賣官似成風氣，一次三個五個地賣官鬻爵也屢見不鮮，一次成規模地批發官帽現象也時有發生。有些地方過去是有空位才賣，現在是創造空位賣，甚是可怕。每逢換屆，大量調整干部順理成章，職位空缺多，操作空間大，求官者多，往往是買官賣官的高發期。如陜西賣官書記張改萍，五年時間批發官帽27頂，幾乎涉及商洛市的各個部門的領導。綏化市委書記馬德案涉及到206人。山西省長治縣原縣委書記王虎林在離任前，432頂官帽大批發。

《人民論壇》    ( 2006年第18期 )  

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買官者VS賣官者，誰的成本更高

作者:北京大學政府管理學院教授　李成言

 [2006-9-17]
     買官者得手以后，免不了要通過腐敗“回收成本”，“買官賣官”從一種偶然交易逐步演變為標準化交易的市場，最終形成了“賣官腐敗鏈”

     官帽交易的成本收益分析

     買官賣官，所謂買賣，就是交易，交易就牽涉到買賣雙方，也就涉及到成本和收益。成本和收益可以看作一枚錢幣的兩面，成本是做一件事情不可避免要付出的代價，而收益是做一件事情所獲得的好處，包括當期收入、長期收入、永久收入甚至終身收入。

     賣官索賄受賄的主體是掌握公共權力的政府官員；買官行賄送賄的主體是政府以外的私人或下一級的政府官員。下面我們就分別來分析賣官者和買官者的成本收益。

     首先看賣官者的成本。這就要看其賣官行為所要付出的代價，一是他要花費一點心思利用手中的權力和官場人際關系網絡使交易成功，二是他可能會受到自己良心的譴責（而對一些良心已泯的人來說這已算不了什么），三是他可能因擔心被查處而惴惴不安。后兩點都是個人心理感覺上的代價，碰上心理素質好的對腐敗心安理得的人，其賣官行為的成本將大大降低。當然，買官賣官的行為是利用公共權力謀取私利，致社會成本的增加；還破壞了干部選拔任用體制等等，這些都是要國家和社會埋單的，作為賣官者個人而言，不在其成本計算范圍之內。

     再看賣官者的收益。賣官者的好處一方面是買官者所送的金錢、實物等賄賂，一旦交易成功，買官者少不了再要感謝賣官者的“知遇之恩”，而且可能以后還有定期的“納貢”；另一方面是通過買官賣官，賣官者可在一定程度上培植親信，形成官官相護的黑色網絡，這就更便于以后進行腐敗活動。賣官者甚至可以放長線釣大魚，培養腐敗交易的“賄賂源”。買官賣官不是“一錘子買賣”，不是一手交錢，一手給帽。掌控任免決定權的腐敗官員并不都是“主動出擊”和“刀刀見血”，他們更善于倚權蹲守，穩坐釣魚臺，坐等買官的票子源源不斷地送上門來。

     另外，許多人都認為腐敗行為被查處和懲罰應該計入腐敗的成本之中，筆者以為這不夠準確。成本是做一件事情不可避免要付出的代價。腐敗發生時并未被查處，買官賣官的人肯定都抱有僥幸心理，有些人可以通過一些手段避免被查處。況且一旦被查處判刑，其收益就為零甚至為負。

     接著我們分析買官者的成本和收益。同樣先看其成本，買官者所要付出的代價是什么？假如不買官，他可以選擇不做官或者是憑借自己的才華和努力按照正當的組織程序晉升；如選擇買官，與賣官者一樣，除了要費盡心思投機鉆營、巴結討好，以及要承受良心的譴責和被查處的精神壓力之外，他還要花費一筆不小的賄賂。至于買官者的收益，當然，一旦交易成功，買官者當官或通過晉升所獲得的一系列收益。從工資薪水和非工資的現金實物補貼、福利待遇，到穩定的社會地位和職業給人帶來的成就感、榮譽感等等都是令人羨慕的誘惑。更為重要的是還有許多獲得非法、灰色收益的機會。買官賣官的歪風邪氣源遠流長久盛不衰，其根本原因就在于，在一些地方，官位炙手可熱，含金量高。山西省翼城縣原縣委書記武保安在翼城主政的短短8個月期間，玩弄權術、踐踏制度、大肆賣官索賄。耐人尋味的是，在接受審訊的過程中，武保安及其妻子王臨風多次感慨萬端地說，“當書記與當縣長就是不一樣。”這個“不一樣”，就是縣委書記擁有官帽的“總批發”權，擁有縣長不能企及的“一錘定音”話語權。

     與賣官者的收益一樣，買官者的收益會受到被查處的概率的影響，但是從披露的買官賣官案件看，由于受益的巨大誘惑，所謂“三年清知府，十萬雪花銀”，即使得手的機會很低、被抓的可能性較高，這種案件也時有發生，更何況由于目前我國反腐體制的不夠健全，被查處的概率不能說是高到足以禁止買官賣官了。還有一點需要提到，與賣官者的當期收益相比，買官者收益的不確定性比賣官者要高，除了有花了錢不給辦事或辦不成事的風險外，畢竟他們還要“努力”把他們買官所付出的“撈”回來，而這又增加了他們被查處的概率。

     可以看出，在買官賣官的“成本—收益”比較中，賣官者處于有利地位，而買官者處于不利地位。一方面是買官者要比賣官者付出更多，賣官者利用公權，提供給買官者的利益是國家的，但收益卻是自己的。另一方面，賣官者相對于買官者總是“位高權重”的強勢一方，更有辦法隱蔽和保護自己，其受到查處的概率比買官者要低。

     斬斷官帽交易鏈條

     從買官賣官的交易過程來看，毫無疑問，交易的主動權是控制在賣官者手中的。因為賣官一方通常擁有更高的權力，能通過手中掌握的資源配置權力制造賣官機會，而買官者多是被動的，他們必須看著賣官者的臉色行事。

     從買官賣官行為的危害來講，賣官者濫用國家公共權力謀取私利，他們破壞了干部選拔任用體制，選出了一些為害一方的無德無能的官員，助長了官場和民間的腐敗氛圍和文化等等，而這些都是要國家和社會埋單的，對賣官者的懲治不得不考慮這些嚴重的社會后果。

      還有不容忽視的一點是，通常買官者得手以后，免不了要通過腐敗“回收成本”，甚至自己通過買官賣官獲得收益，這就造成了下一輪的買官賣官交易。在馬德案中，一方面馬德在省委“活動”以謀求和鞏固他在綏化的官位經營權，曾任黑龍江省委組織部部長的韓桂芝、任省人事廳廳長的趙洪彥均牽涉其中；另一方面，一些縣級官員高價向馬德等買官，然后通過收取下面科、股級官員的賄銀來彌補，更低級的官員財源則來自橫征暴斂，于是形成了可持續的現金流。這使得上下游市場通過賣官者實現了“溝通”，買官賣官從一種偶然交易逐步演變為標準化交易的市場，最終形成了“賣官腐敗鏈”。在利益驅使下，買官者必賣官已成了必然的趨勢。

     所以，從解決問題的源頭追溯，制度設計必須著眼于制造交易機會的賣官者，懲治買官賣官行為應從這個基點出發，在量刑懲治賣官者時重于買官者。而對于通過“買”獲得官位或晉升又通過“賣”獲取非法受益的官員，更是應該嚴懲不貸。

     通過上面的分析，我們看到，對于買官賣官者的成本，尤其是賣官者，他們的心理或精神成本是其成本的重要部分，因而提高腐敗的精神成本，最重要的措施是將買官賣官者的信息“公布于天下”，對腐敗者及其家庭形成強大的社會輿論壓力。不僅使腐敗者個人名譽受損，而且使其利益相關者名譽受損，讓腐敗者為其腐敗行為支付高昂的“精神代價”。而從收益角度講，就是要加大對買官賣官者的查處和懲罰力度，通過提高被查處的概率和增加量刑的力度（包括明確立法降低懲處和判刑的模糊度），降低買官賣官者的交易收益，使其收益為零甚至為負。從制度建設監督看，還是要加強對權力的監督，加強干部選拔的透明度，建立干部推薦的責任問責制，通過廉政系統工程建設，降低買官賣官行為的社會成本，不再讓國家和社會再為買官賣官者的腐敗行為埋單。
 
 
《人民論壇》

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官帽交易后的法律軟肋

作者:最高人民檢察院大檢察官、中國人民大學、刑事法律科學研究中心主任、教授 戴玉忠

[2006-9-17]

     “買官賣官”等職務犯罪的嚴重存在，促使我們有必要反思刑法關于職務犯罪數額標準不斷提高可能帶來的負面影響

     “買官賣官”是最嚴重、危害最大、影響最壞的腐敗現象，遏制買官賣官活動是反腐敗斗爭的一項重要任務。運用刑事法律懲治買官賣官犯罪活動，是遏制買官賣官的活動的重要手段。

     買官賣官屬于賄賂犯罪

     買官賣官是典型的以權錢交易為特征的職務犯罪。我國刑法第三百八十五條規定：“國家工作人員利用職務上的便利，索取他人財物的，或者非法收受他人財物，為他人謀取利益的，是受賄罪。”

     受賄罪的主體是國家工作人員，“賣官”的主體是國家工作人員中負有干部工作決策權的領導和組織人事部門中的相關人員。受賄罪在客觀方面表現為利用職務便利，非法收受他人財物，為他人謀取利益；索賄是指利用職務上的便利，向他人索要財物的行為，是嚴重的受賄行為，法律對認定索賄行為，不要求是否具有“為他人謀取利益”的行為。

     “賣官”在客觀方面表現為，國家工作人員利用給干部提級、提職的職務便利，索取他人財物，或者非法收受他人財物，為他人謀取官職的行為，是典型的以“權錢交易”為特征的職務犯罪，是危害性極大的一種受賄犯罪。

     我國刑法第三百八十九條規定：“為謀取不正當利益，給予國家工作人員以財物的，是行賄罪。”

     “買官”是行為人為謀取一官半職，給予國家工作人員以財物的行為，是最典型的一種行賄犯罪。

     數額多大才能量刑？
我國刑法第三百八十六條規定：“對犯受賄罪的，根據受賄所得數額及情節，依照本法第三百八十三條的規定處罰。索賄的從重處罰。”

     根據我國刑法第三百八十三條的規定，個人受賄數額在10萬元以上的，處10年以上有期徒刑或者無期徒刑，并處沒收財產，情節特別嚴重的，處死刑，并處沒收財產；個人受賄數額在5萬元以上不滿10萬元的，處5年以上有期徒刑，可以并處沒收財產；情節特別嚴重的，處無期徒刑，并處沒收財產；個人受賄數額在5千元以上不滿5萬元的，處1年以上7年以下有期徒刑；情節嚴重的，處7年以上10年以下有期徒刑；個人受賄在5千元以上不滿1萬元，犯罪后有悔改表現、積極退贓的，可以減輕處罰或者免予刑事處罰，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分；個人受賄數額不滿5千元，情節較重的，處2年以下有期徒刑或者拘役，情節較輕的，由其所在單位或者上級主管機關酌情給予行政處分；對多次受賄未經處理的，按照累計受賄數額處罰。

     在刑法諸多罪名中，直接明確規定犯罪數額標準的極少，對貪污罪、受賄罪明確規定定罪量刑標準，這為人們了解貪污、受賄犯罪的數額標準和司法機關依法處理案件提供了明確的規范。

     按照刑法第三條規定的罪刑法定原則，司法實踐應當嚴格執行上述數額標準。但實踐中，卻存在一些問題。

     一是不能嚴格按照法定標準定罪量刑。法是國家統一制定的，罪刑法定原則是必須遵守的刑法原則。但由于國家很大，地區經濟發展不平衡，地區間經濟水平、公民收入水平差別較大，執行上述定罪量刑標準存在實際上的不統一。由于執法不嚴格，客觀上放縱了犯罪。同時，從犯罪心理學上分析，也助長了一些實施買官賣官犯罪的行為人，以身試法的僥幸心理；也可能助長一些人，受賄數額由小到大。

     二是法定數額標準滯后于社會的發展。現在的貪污、受賄犯罪數額標準是1997年修訂刑法時規定的。這9年，國家經濟的發展有目共睹，舉世公認；人們對職務犯罪的認識也有了很大的變化；貪污、受賄個案的犯罪數額也有漸大的趨勢。10年前，受賄犯罪數額在十幾萬元、幾十萬元的，可能判處死刑；現在，受賄犯罪數額上百萬元、幾百萬元的，也不一定判處死刑。當然，應當嚴格控制死刑的判處。問題是刑法明文規定，個人受賄數額在10萬元以上、情節特別嚴重的，處死刑。不能嚴格執行法定數額標準，使法律失去尊嚴，使“罪刑法定”原則在受賄犯罪適用中，成了一句空話；也使法定犯罪數額標準，失去了對買官賣官等職務犯罪的警示作用。

     三是法定犯罪數額標準逐漸提高的趨勢不利于遏制犯罪。我國刑法在1979年制定時，沒有對貪污、受賄等職務犯罪規定數額標準，“數額較大”才構成犯罪。1979年刑法第一百五十五條規定：“貪污公共財物的，處5年以下有期徒刑或者拘役”，“情節特別嚴重的，處無期徒刑或者死刑”；刑法第一百八十五條規定：“收受賄賂的，處5年以下有期徒刑或者拘役；”受賄“致使國家或者公民利益遭受嚴重損失的，處5年以上有期徒刑”。當然，情節顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪。

     1982年3月，全國人大常委會作出《關于嚴懲嚴重破壞經濟的罪犯的決定》，將刑法規定的受賄罪修改為：“國家工作人員索取、收受賄賂的，比照刑法第一百五十五條貪污罪論處；情節特別嚴重的，處無期徒刑或者死刑。”體現了對受賄罪從嚴從重的立法思想。當時的法律沒有規定犯罪的數額標準，司法實踐掌握的犯罪數額標準是1000千元。

     1988年1月，全國人大常委會作出《關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規定》，第一次以國家法律的形式明確規定了貪污、受賄犯罪的定罪數額標準。司法部門將原來的1000元定罪標準，原則上提高到2000元。

     1997年刑法修訂，將貪污、受賄的定罪標準，原則上提高到5千元。數額不滿5千元、情節較重的，處2年以下有期徒刑或者拘役；數額在10萬元以上、情節特別嚴重的，處死刑。

      如前所述，實踐中掌握的立案、定罪標準要比法律規定的數額高得多。一方面要嚴懲貪污、受賄等職務犯罪，另一方面定罪數額標準又在逐漸提高。在我國，“買官賣官”等職務犯罪的嚴重存在，促使我們有必要反思刑法關于職務犯罪數額標準不斷提高可能帶來的負面影響。

     認定“賣官”難在哪

     根據我國刑法規定，受賄犯罪在客觀方面的特征主要有三點：一是國家工作人員利用職務上的便利；二是索取他人財物或非法收受他人財物；三是為他人謀取利益，索賄不要求必須為他人謀取利益。實踐中，認定“賣官”一類職務犯罪，主要存在以下難點：

     一是利用職務便利的問題難以認定。干部提級、提職，一般要黨委、黨組會議集體討論。收受財物的國家工作人員，是否利用了職務便利，為“買官”人謀取官職的作用不明顯，行為人往往以正常提拔、集體決定為借口，推卸自己的責任，難以認定其利用職務之便為行賄人謀取利益。而法律規定構成受賄罪，必須具有為他人謀取利益的行為。就是實踐中常說的，必須是收錢、又辦事才構成受賄罪；收錢、不辦事，不構成受賄罪。

     二是因果關系不明顯。實踐中，有些案件收受財物與謀取官職的時間間隔較長，收受財物時沒有明顯的謀利意向，收受財物與謀取利益的因果關系不明顯，難以認定受賄罪。
三是證據“一對一”。行賄人與受賄人往往是單獨進行的“交易”，缺少直接證人的證實，行、受賄雙方只要有一方不予證實，就形成直接證據“一對一”的狀況，為懲治買官賣官犯罪帶來難度。

     四是認定“買官”人構成行賄犯罪難度大。我國刑法第三百八十九條規定，行賄人“為謀取不正當利益，給予國家工作人員以財物的，是行賄罪。”實踐中，往往“買官”者具備提級、提職條件，出現不給錢不提拔、“不買不賣”的情況；加上前述的疑難問題，很難認定行賄人謀取的是不正當利益。同時，因得到了“買官”實際利益，不愿意出證證明“買官”人的問題，給查處帶來難度。

     一些國家在受賄犯罪規定中，不要求“利用職務便利”、“為他人謀取利益”，也不規定構成行賄罪必須是“為謀取不正當利益”，只要國家工作人員非法收受財物，即構成受賄犯罪；只要非法給予國家工作人員財物，即構成行賄罪。我國現行法律的規定，給懲治買官賣官等職務犯罪帶來了難度。

     加大預防、懲治買官賣官等職務犯罪的力度，需要健全完善刑事法律制度，改革現行法律機制，建立科學的、有利于預防、懲治買官賣官等職務犯罪的刑事法律制度。
 
 
《人民論壇》    ( 2006年第18期 )   

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賣官鬻爵的歷史反思

作者:中國社會科學院歷史研究所研究員 李世愉

[2006-9-17]
     科舉制度建立后，封建帝王以功名利祿來吸引、籠絡讀書人，做官幾乎成了讀書人的唯一出路

     時下為人所詬病的買官賣官現象，在歷史上被稱為“賣官鬻爵”，它歷來為人們所不恥。

     賣官鬻爵：秦漢開啟惡劣先例

     說到賣官鬻爵，不能不提到封建政府的國家行為。自秦漢以來，在遇到財政危機的時候，或由于戰爭而軍費告絀，或因為災荒而財政拮據，歷代政府都曾公開進行標價賣官，以換取足夠的財政收入。這種做法發展到清代，形成了一種制度，時稱“捐納”，成為選官制度的一個組成部分。盡管是政府行為，盡管許多王朝在施行一段時間后即告停止，但這種做法仍然受到有識之士的指責，認為有損政府形象，且使一些有資財而無才能之輩充斥官場。

     東漢靈帝時，宦官張讓、趙忠慫恿靈帝賣官鬻爵，時任九卿的崔烈以500萬錢買了司徒之位。唐代的王播以巨資賄賂宦官王守澄而登上相位；宋代的劉逵、余深、薛昂等人賄賂蔡京而得到超拔。明英宗時的宦官王振權傾天下，凡是想當官者，一律“攫金進見”；清初，買官賣官之風十分猖獗，時人稱：“督學之門，形同商賈。”雍正時，四川知府程如絲以銀6.6萬兩、金900兩賄賂四川巡撫蔡珽，得以擢升為四川按察使。

     在這眾多的骯臟交易中，明代的嚴嵩可謂典型，他既以買官得以升遷，又以賣官聚斂錢財。史載，嚴嵩曾以“千輛資財，用以遺貴近”，終于當上了內閣首輔。其賣官，“官無大小，皆有定價”，如文官州判300兩，吏部官售價最高，郎中、主事開價3000兩，后又猛增至1.3萬兩。嚴嵩敗落后，抄其家所得凈金、金器重3.4萬余兩，凈銀、銀器重203.9670萬兩，其他珍寶、字畫、房地產不計其數。

     封建政府為解決燃眉之急而賣官鬻爵，或許出于無奈，但它畢竟開啟了標價賣官的惡劣先例，成為吏治腐敗之源。其示范作用影響深遠，那就是上行下效。正如《明史·李俊傳》所言：“此以財貿官，彼以官鬻財。”

     古代賣官鬻爵猖獗的背后

     首先，賣官鬻爵有一定的社會基礎。做官是眾多人的畢生追求。特別是科舉制度建立后，封建帝王以功名利祿來吸引、籠絡讀書人，因此，追求功名是一種普遍的社會現象，做官幾乎成了讀書人的唯一出路。正如韓愈所言：“凡今之人，急名于官。”只有當了官，才能得到世人的重視，才能衣錦還鄉，光宗耀祖。一些人在歷經十年寒窗而又屢試不第的情況下，便會想方設法以其他途徑入仕當官，而最便捷的方式就是跑官、買官，通過拉關系，走后門，進而賄賂當權者，以資財換取官位。在這種交易中，“貴者托以勢，富者托以財，親故托以情”，一旦門路打開，當官之路即成坦途。

     其次，官僚體制給賣官者提供了營私舞弊的空間和可能。歷代對官員的選拔、考核、升遷都有明確的規定，由于官僚體制的問題，往往選官標準不一，選拔缺乏透明度，決策取決于長官意志，操作過程缺乏有效的監督，監察機制又不能真正起作用，而某些權臣只要取悅于皇帝，便可恣意妄行，一手遮天。這樣，自然造成有令不行，有禁不止，使選官條例成為一紙空文，給權、錢交易提供了可能。明清時，吏部官靠賣官發財，禮部官靠科舉獲利，已成為百官心照不宣之事。故時人總結這一現象，稱為“因官致富”，可謂一語道破某些人將政治權力轉化為經濟財富的本質。

     再次，看重功名的社會風氣也助長了賣官鬻爵的盛行。《水滸傳》所說“世情看冷暖，人面逐高低”，反映了一種普遍的社會心態。唐代王鐐《感事》詩所稱：“今日朱門者，曾恨朱門深。”盡管有人也曾憎恨朱門，而一旦有機會也要拼命躋身于朱門之列。特別是“一人得道，雞犬升天”的社會現實，更使買官者有了強烈的欲望和動力。

      賣官鬻爵造成了吏治的腐敗

     賣官鬻爵的盛行造成了吏治的腐敗。歷史證明，凡是買官賣官猖獗之時，就是朝政腐敗、政治最黑暗的時期。大量買官者充斥官場，必然會產生一批貪官、贓官、庸官、糊涂官、酒肉官，以及一大批尸位素餐者。而且，買官者一旦履任，大都要搜刮百姓，巧取豪奪，搞得民不聊生。

     賣官鬻爵的盛行帶來了社會風氣的敗壞。嚴嵩以賄放官時，沈煉即指出：“賄賂彰，風俗壞。”古語云：“上邪下難正，眾枉不可矯。”買官賣官的盛行，在社會上形成了一種根深蒂固的觀念“有錢買得鬼推磨，無錢卻教人頂缸。”最為可悲的是，在這種社會風氣下，眾人對丑惡現象表現出的麻木，正如明末清初人計六奇所言：“舉世盡醉夢于其中而不醒矣！”

     賣官鬻爵自出現之日起，就一直受到有識之士的鄙視和批判。崔烈在得意于買到司徒之位時，卻遭到兒子崔鈞的抨擊，認為他令“天下失望”，崔烈不解，崔鈞明確告之：“論者嫌其銅臭！”《后漢書》記錄了此言，成為對買官者的經典批判之語，一直為后世所引用。清代的陸隴其專門上疏批判賣官鬻爵之弊：一是使名節大壞，失國家養廉之意，買官之人，“不能發憤自勵，則其志趨卑陋甘于污下”；二是買官之人越多，百姓受害愈深，故多一買官之人，“即多一害民之人”。嚴嵩倒臺時，三法司定其罪狀，第一項就是私下賣官，稱：“爵賞，國家之名器，乃敢鬻之以斂貨于己。”其實，買官賣官是犯罪行為，這在封建社會也是人人皆知的，它只能是私下的骯臟交易。

     以史為鑒，我們應該嚴防“銅臭”在官場的蔓延，應該清醒地認識到買官賣官所帶來的惡劣影響，從體制上加以限制、根除，切不可“舉世盡醉夢于其中而不醒矣”！

     歷史上七大“著名”貪官

     ★梁冀（？—159），東漢外戚，順帝時任大將軍，專斷朝政近20年。聚斂財富，大肆搜刮，并向求官者收取賄賂。建私家林苑，方圓近千里。桓帝治其罪，被迫自殺。其家產沒收變賣合30余萬萬，相當于東漢政府一年租稅收入之半。

     ★楊國忠（？—756），唐蒲州永樂（今山西永濟）人，玄宗時任吏部尚書。因其妹楊貴妃有寵而權傾中外。結黨營私，賄賂公行，選任官吏均于私第暗定。安祿山以“討國忠”為名發動叛亂，隨玄宗奔蜀時，被士兵殺死。

     ★朱勔（1075—1126），北宋蘇州（今屬江蘇）人。因獻媚蔡京、童貫而得官。投徽宗所好，以承辦“花石綱”為名，撈取錢財，以至家藏甚富，置田30萬畝。凡諂事之人即得官，不附己者則罷去，時稱“東南小朝廷”。欽宗繼位，被罷官處死。

     ★王振（？—1449），明山西蔚州（今河北蔚縣）人，永樂時入官為宦官。英宗時因受寵而擅權，成為明代宦官專權之始。大興土木，廣收賄賂，操縱官吏選拔、升遷。土木之變，策動英宗親征，于土木堡兵敗，為亂軍所殺。

     ★嚴嵩（1480—1565），明江西分宜人，弘治年間進士，嘉靖時任內閣首輔。與其子嚴世蕃狼狽為奸，貪財納賄，賣官鬻爵，結黨營私，禍國殃民。后被彈劾罷官，抄其家所得金銀、珍寶、字畫，數以百萬計。

     ★噶禮（？—1714），清滿洲正紅旗人，由蔭生任吏部主事，后升任兩江總督。搜刮民財，廣收賄賂，在江南有貪婪之名。康熙五十一年，因江南科場案發，事涉受賄被革職。

     ★和珅（1750—1799），清滿洲正紅旗人，生員出身。因辦事干練，深得乾隆皇帝信賴，倚為腹心，任軍機大臣20多年。專擅弄權，控制官員升遷，大肆貪污。嘉慶四年（1799）定其20大罪狀，賜死。查沒金銀、珍寶極多，時有“和珅跌倒，嘉慶吃飽”之諺。（中國社科院歷史研究所研究員　李世愉提供）
 
 
《人民論壇》    ( 2006年第18期 )  

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高層聲音、百姓聲音 

 
     高層聲音

     胡錦濤同志2006年6月30日在慶祝中國共產黨成立85周年暨總結保持共產黨員先進性教育活動大會上的講話：

     要全面貫徹干部“四化”方針和德才兼備的原則，不斷深化干部人事制度改革，擴大干部工作中的民主，擴大廣大群眾對干部工作的知情權、參與權、選擇權、監督權，健全干部選拔任用和管理監督機制，嚴格遵守干部選拔任用的規定和程序，不斷加強各級領導班子建設。要切實防止和糾正考察失真、“帶病提拔”和跑官要官、買官賣官等問題。

     江澤民同志在《努力建設高素質的干部隊伍》中指出：

     歷史上的腐敗現象，為害最烈的是吏治的腐敗。由于賣官鬻爵及其帶來和助長的其他腐敗現象，造成“人亡政息”、王朝覆滅的例子，在中國封建社會是屢見不鮮的。這種歷史的教訓很值得我們注意。

     溫家寶同志于2006年9月5日在接受歐洲五家媒體聯合采訪中表示：

     當前在社會存在的許多問題與政府的工作有關，與干部選拔制度有關。為了有效解決這方面問題，中國正在推進行政管理體制改革，干部選拔制度改革，完善監督約束機制，開展反腐敗工作。相信隨著體制改革和反腐敗不斷推進，這些問題是可以得到遏制和解決的。

     曾慶紅同志2006年9月11日在學習時報撰文《關于黨建工作形勢和主要任務》指出:
任憑腐敗現象滋生蔓延，不僅黨的先進性無從談起，而且黨的執政地位就可能得而復失，黨就有可能走向自我毀滅。今年以來一些中高級領導干部的腐敗案件，再次向我們敲響了警鐘，反腐倡廉工作確實是一刻也不能放松。

     李長春同志在廣東省紀委第五次全會上所作的重要講話中指出：

     要堅持標本兼治，從源頭上預防和治理腐敗現象。關鍵要加強廉政機制建設，核心是要建立“不想腐敗、不能腐敗、不敢腐敗”的“三不機制”：即堅持“三講”，加強思想政治教育，構筑思想道德防線，使人“不想腐敗”；進行體制改革，加強制度建設和監督管理，堵塞漏洞，鏟除產生腐敗的土壤，使人“不能腐敗”；依法嚴肅執法執紀，警鐘長鳴，使人“不敢腐敗”。

     賀國強同志2005年9月28日在召開嚴格按照《干部任用條例》和有關規定選拔任用干部視頻會議上強調：

     要認真貫徹執行《干部任用條例》、關于干部人事制度改革的“5+1”法規性文件，以及查處跑官要官、買官賣官和防止干部“帶病提拔”的11條措施，切實解決當前一些地方和部門干部選拔任用工作中存在的問題。

     百姓聲音

     “躲起來”還是“頂回去”

      作為執政黨，面對日趨猖獗、已經嚴重影響黨群關系的跑官要官風，黨員干部究竟是應該“躲起來”，還是“頂回去”？

     陜西省宜君縣縣委書記熊暉有一張“要官別找我”的告示。在我看來，熊暉的做法是“躲起來”，這樣可以保持自身干凈。無何如何，總比“迎上去”收禮受賄好。但是，如果連縣委書記對跑官要官都躲躲閃閃，歪風如何剎得住？

     在跑官要官的歪風邪氣面前，躲起來不如當面鑼對面鼓理直氣壯地頂回去。頂回去才能使廣大黨員干部清醒；頂回去也才能讓廣大群眾真正看到我們黨反腐倡廉的決心和希望。（李月明）

     買官者也要嚴懲

     現在，查處的買官賣官案中賣官者被處理得多，但是，買官者多數還坐在臺上。必須把因買官而上臺的那些人“轟”下臺去，如果對買官者既往不咎，繼續讓他們掌握著國家權力，那么，后面的干部也會心存僥幸，就會繼續去“跑”、去“要”、去“買”。（黑龍江 董長龍）

     查處貪官要在制度上下真功夫

     嚴肅查處買官賣官，其重要性不言而喻，但在實際工作中，其難度也相對比較大。此事要在完善民主制度上下功夫，盡快推進政治體制改革。（湖南 歐陽植兆）

     “另類道德”更可怕

     大凡買官賣官者，多為官場投機商，他們信奉“仕途熙熙者皆為權來；人間攘攘乎都奔利往”。他們為人處事也有著一套獨特的“江湖”準則，奉行另類“道德”，比如收了錢一定給買官者一定職位，辦不成事把錢退回去等“誠信”原則。這種所謂的“道德”更可怕。因此，必須凈化官場的不良生態。（江蘇 宋陽標）

     （海 洋 曉 燕 編輯整理）
 

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