“土地收入的自收自支是刺激地方政府濫用土地的關鍵誘因，將土地出讓收入納入預算管理，將有利于從體制深處遏制地方用地沖動”，中央財經大學財政科學研究所所長王雍君這樣告訴《瞭望》新聞周刊。

曾有過將土地收入納入預算的想法

　　“土地出讓金納入預算管理，表明中央要規范地方土地出讓收益管理”，接受《瞭望》新聞周刊采訪時，中國社科院農村所王小映指出，其實此前曾提出過將土地出讓金納入預算管理，且也有過一些規范土地出讓金分配使用的專門規定，但地方政府執行的積極性并不高。

　　以新增建設用地土地有償使用費為例，為了促進存量建設用地的利用、抑制建設用地盲目擴張，國家很早就出臺政策，規定由中央和省級人民政府從縣、市人民政府從土地出讓純收益中收取相當于平均土地純收益的新增建設用地土地有償使用費，30%上繳中央財政，70%留給有關地方政府，專項用于耕地保護開發整理。但地方政府繳納并不積極，甚至拖欠或通過減免土地出讓金予以規避。又如2004年文件規定，土地出讓純收入中15%應用于農業土地開發，后來又規定可從土地出讓金中安排失地農民生活社會保障支出和生活補貼，地方在這方面的執行力度也不大。

　　地方不積極的原因，有分析人士認為主要有二：一是上交到中央進入專戶的新征建設用地有償使用費，運轉的速度較慢，缺乏效率；二是一旦納入預算管理，就意味著每筆用度必須接受人大監督，地方政府支配起來就不那么順手了。

　　1993年底實行分稅制后，作為主體稅種的增值稅、所得稅為中央、地方所共享，而土地出讓金作為地方財政固定收入則全部劃歸地方所有，由此，不進入地方財政預算的土地出讓金逐漸成為地方政府的“第二財政”，在一些地方其比例甚至高達60%以上，“吃飯靠財政，建設靠國土”成為一些地方政府的思維定式。

遏制用地沖動

　　發揮土地出讓最大效益

　　土地出讓金“體外循環”，成為地方用地沖動日益強烈的重要原因。

　　據統計，全國每年征用土地將近20萬公頃，在地方財政收入中，土地出讓金等非稅收收入多年來呈現增長趨勢，財政部有關人員表示，這些收入由于沒有納入預算，有的被挪作他用，甚至被拿去抵押貸款。2005年的中國國土資源公報顯示，全國土地出讓價款共5505.15億元。但扣除各種費用和成本之后的土地收入純收益，以及地方政府如何將資金分配和安排，卻并未見到詳細清單。

　　劉文甲在國土系統素有“老規劃”之稱，據這位土地專家估算，當前土地交易的利潤率接近250%。正因如此，地方政府才如此地熱衷于經營土地，不履行監管職責、乃至頂風作案。根據國土資源部對2004年10月至2005年5月部分城市分片執法檢查情況統計顯示，違法用地占新增建設用地宗地、面積的比例分別達到61%和50%，有的地方甚至高達80%。

　　“從今年初步摸底情況看，這一勢頭還在上升”，國土資源部相關人員表示，濫占耕地現象凸現，一些地方“以租代征”或以“農村集體土地流轉”為名，擅自將農用地轉為建設用地，在規劃計劃之外擴大建設用地規模，競相壓低地價甚至以零地價出讓工業用地，造成工業用地過度擴張、重復建設。

　　長期關注農村征地問題的王小映透露，在這個過程中，農民的利益沒有得到充分的維護。根據他們在全國范圍內調查顯示，征地農民所得的補償款占“招拍掛”所得款項的比例平均值是5%左右，也就是說，當政府“招拍掛”出讓土地能得到100萬元時，失地農民僅能得到5萬元左右”。而據調查，目前因征地引發的農村群體性事件已占全國農村群體性事件的65%以上。

　　針對以上諸多問題，《通知》規定土地出讓收入要全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。這意味著市、縣政府不能再隨意支配和使用土地出讓收入，而必須按照財政預算管理的要求，經過批準才能使用。在王雍君看來，這將“有效遏制土地出讓收入體外循環，遏制非法違規用地，同時也使征地補償支出的足額到位有了政府預算的保證，有利于各項規定的支出得到落實”。

　　比如《通知》明確規定，“土地出讓總價款必須首先按規定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及補助被征地農民社會保障所需資金的不足，其余資金應逐步提高用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重”等，如果土地出讓金不納入地方預算，執行起來的難度可想而知。

各地落實仍是難題

　　“將土地出讓收入納入預算”能否有效實施，采訪中專家認為確實難度不小，需要精心的政策和制度設計。

　　談及實施難度，王小映認為有四：

　　首先，土地收入受土地供應規模、結構及土地市場需求等影響，收入并不穩定，因而要事先做準確預算并不容易。

　　其次，那些作為公共投資使用的土地出讓純收益，是土地出讓總價款核減土地取得和開發成本之后的收入，需要進行專門的核算，因而從時間上看其進入當期財政預算很困難，但可以考慮納入下期財政預算。

　　第三，土地出讓純收益的使用存在規范問題。針對此，王小映具體進行了三條解釋：一是要對地方政府的投資方向進行嚴格界定，尤其對地方政府不愿意花錢的地方，如失地農民社會保障和生活補貼、農業土地整理開發、廉租房建設等，必須以嚴格的政策規定保證優先投入；二是投入使用方向的比例怎么劃，全國“一刀切”不一定符合各地實際；三是如何平衡不同地區之間的土地出讓金收入差別。我國東、中、西部情況迥異，城市地區和農業地區情況也不同，因而需要認真考慮。如東部地區土地出讓價格高，因此土地收益中土地出讓純收益比例高而稅費占比小，客觀上支持城市建設的資金也多；而西部則相反，這就需要通過科學安排土地稅費體系和稅費標準，通過中央和省級政府適當集中一定比例的土地收益來調節和平衡地區之間的這種差別。

　　第四，如何更加有效地發揮土地稅費的政策功能。比如，目前耕地占用稅稅額很低，并且與基本農田等耕地的保護級別相脫節，大大削弱了其約束耕地占用、保護耕地的政策功能。耕地開墾費的具體征收標準由各地自行確定，在全國范圍和一些省（區、市）內缺乏系統規范的執行標準體系，其使用、轉移、管理和監督等缺少統一的嚴格規范，限制了其在耕地占補平衡方面的地區調節作用。城鎮土地使用稅作為土地保有稅其征收的范圍太窄，并且從量而非從價征收，征收標準太低，不能發揮保有稅的調節作用。

　　在王小映看來，要解決上述問題，最基本的是要界定清楚“土地出讓金”的概念，是土地出讓的總價款收入，還是總價款收入減去成本即征地補償、拆遷、規劃、測量、評估費用等之后的純收益，要予以明確。這幾年，隨著土地“招拍掛”出讓和土地收購儲備制度的實行，原來作為土地出讓純收益、由用地者向政府繳納的土地出讓金，其實際內容在現實中已經發生了變化，人們在理解和使用上出現了一些混亂，需要首先予以明確界定。

　　“最終需要建立起預算儲備制度”，王雍君認為，即將來自土地和其他資產的收入，與正常的稅收收入完全區分開來，前者納入預算儲備制度，嚴格限定用途，特別是不允許在當年隨意花掉。

　　“以土地解決財政困境，從公共利益和公眾利益的角度看都不是好辦法，因為賣資產的收入，與正常的來自稅收的收入在性質上完全不同。”就此，王雍君打了個生動的比喻：就像一個人賣家當的收入和工資收入在本質上不同一樣，人的日常支出要以工資等可持續收入為衡量標準，而不應該以賣家當所得為標準。對地方政府而言，以土地收入為支撐的財政體制，無疑是不可持續的。

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