江涌詳解"部門利益膨脹":需建立強政府

"解決部門利益膨脹具有現實性"

在2006年的這個秋天,這樣一篇文章注定要掀起不尋常的波瀾。

10 月9日,這一天出版的最新一期<暸望>新聞周刊上,出現了一篇題為<警惕部門利益膨脹>、署名"江涌"的長文。文章抨擊中央政府機構中部門利益膨脹的問題日益突出,已經"影響了決策的戰略性、全局性和前瞻性,損害了社會公正與大眾利益,增添了國家經濟及政治風險"。

文章涉及的并非新話題,但言辭之尖銳,評價之嚴峻,在官方刊物上可謂前所未見,文中更有一些相當刺激性的內容,如"有的中央機構的部門利益與境外集團商業利益的交織正日趨緊密,在一些重大涉外政策上,有時甚至不顧國家、民族利益,成為境外利益集團的代言人"。講到這一問題,文中甚至點出了某部下屬機構的名字。

文章發表時,正值中共十六屆六中全會召開,會議提出,要推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協調發展。有關建設和諧社會和解決"特殊利益集團"等問題正為輿論所熱議,而有關外資政策與國家經濟安全的爭論也正處在敏感期。江涌的文章,正好擊中了這兩個敏感話題的交叉點。此文甫一面世,立即引起國內外輿論的關注。

有人在揣測文章的背景,有人在猜測署名作者"江涌"的身份。

資料顯示,江涌所在的中國現代國際關系研究院,是在1980年根據中央關于建立一批國際問題研究機構的指示而成立的。其下屬的經濟安全研究中心重點考察中國加入世貿組織后,對涉我重大經濟安全問題和突發事件進行深度分析與研究,曾出版<國家經濟安全>、<全球能源大棋局>、 <國際實現社會和諧的經驗與啟示>等著作。

10月13日上午,本報記者在位于北京萬壽寺的中國現代國際關系研究院的大院門口"堵"住了文章作者、中國現代國際關系研究院經濟安全研究中心主任江涌,對他進行了專訪。

"文章中的所有數據和實例都是有依據的",江涌告訴記者,從事這個課題的研究已經有一年半的時間,"在調研當中,除了與政府部門訪談之外,還接觸了大量曾經在政府部門工作過的司局級官員,先后訪談了八九十位。"

部門利益問題得到高層重視

< 21世紀>:近日,<瞭望>雜志登載您的<警惕部門利益膨脹>署名文章。您在文章中認為當前中央政府機構中部門利益膨脹問題突出,甚至已經到了影響國家安全的程度。十六屆六中全會剛剛閉幕,和諧社會建設全面推進之時,這篇文章反響強烈。您能不能介紹一下這篇文章是怎樣寫成和發表的嗎?

江涌:其實這篇文章一年前就完成了,現在刊登的是其中的一部分。當時情況是這樣的,自從2004年的四中全會以來,中央開始構建和諧社會的進程,國際社會對此有很多的議論和評價。兩年來,我們研究中心始終跟蹤觀察著國際輿論。其中有一種觀點認為,構建和諧社會的關鍵在于中國政府自身的改革,而現在日益膨脹的政府部門利益影響了和諧社會的建設。于是在國家某部門的授權下,我們從去年3月份開始就部門利益問題展開專項調查研究。這個研究并不是針對某一個部門,而是在改革的關鍵時期試圖找到新的思考方式和角度。這就是這個課題啟動的背景。

在這個專項調研當中,部門利益的問題也得到了國家很多部門高級官員的重視和認同,并且對本屆政府解決這一問題寄予很高的期待。我們從2005年3月份開始調研,到當年的6月份形成一個課題報告的初稿,先后寫了5萬多字的材料,最終在10月份形成一份9000字左右的題為<部門利益因素對重大決策的影響>的調研報告。這個專題報告由我主筆。

<21世紀>:在您的課題研究中,所指的部門利益主要是什么?其主要特征是什么?

江涌:部門利益就是指行政部門偏離公共利益導向,追求部門局部利益,變相實現小團體或少數領導個人的利益,其實質就是"權力衙門化"與"衙門權力利益化"。

部門利益膨脹的突出特征有四個方面:一是部門利益最大化。二是部門利益法定化,即一些中央機構存在借法律規章來鞏固、謀取部門利益的現象。三是部門利益國家化,有些政府部門在制定決策過程中,為積極鞏固、謀取本部門利益,將部門意志上升為國家意志,或者將國家意志歪曲為部門意志,以部門利益取代國家利益。四是部門利益國際化。比如說,有的中央機構打著"與國際接軌"的旗號,挾洋以自重,鞏固、謀取部門利益;有時甚至不顧國家、民族利益,成為境外利益集團的代言人。總之,整個國民經濟在部門利益的分割下顯得支離破碎。

<21世紀>:在這篇文章當中,您列舉了大量的數據和實例,其中還不乏一些定性的評價和結論。那么,支撐您文章觀點的調查方式和方法是什么?

江涌:我只能說,文章中的所有數據和實例都是有依據的,其實草稿中的實例更為豐富,后來考慮到篇幅和敏感度才刪去。我們在調研當中,除了與政府部門訪談之外,還接觸了大量的司局級老干部,先后訪談了八九十位。還包括和中央黨校等機構的知名專家合作。

值得關注的是,調研當中國外的一些專家學者也給我們提供了很多素材,這讓我們感到很驚訝,他們怎么會掌握這么多的中國國家部委的研究報告呢?后來了解到, 國外研究機構,甚至大企業和行業協會通過母國政府或政治游說,或收買、利用高干子女、親屬,或聘請一些部門領導與職員做咨詢師(拿咨詢費),或將相關課題并配以豐厚的課題經費,給予各大部委研究機構與學者等途徑,來獲得大量有關我國國民經濟的數據和資料,甚至對我國相關部門決策與立法施加影響。

了解到這些情況后,我們對國家的信息安全感到擔憂。我們認為,這是我國大量政經信息外泄、經濟高度對外依賴、獨立自主的工業體系受損、外企長期保持"超國民待遇"不變以及內外企稅率未能統一等一系列重要問題的癥結所在。

解決問題具有可行性和現實性

<21世紀>:我們看到,改革到目前的階段,醫療改革已經不是衛生部門所能完全把握的,教育改革已經不是教育主管部門所能完成,很多民生問題都需要多個部門的協調運作,如果事事都需要國務院牽頭各部門來共同完成,那是不是說明部門改革已經勢在必行了?

江涌:是的。我想這也是我的文章引起社會關注的主要原因。醫療、教育、衛生等方面的改革與部門利益的確密切相關。有的方面的改革,肯定需要國務院的權威來統一協調,但是很多問題是部委自己可以解決的,前提就是要把國家利益、社會利益和人民利益放在部門利益之上。就是因為部委過于看重部門利益,所以才把問題復雜化了。

<21世紀>:報告中還應該包括尚未公開的政策建議部分吧?能不能介紹一下?

江涌:政策建議部分是圍繞前面提到的部門利益膨脹的突出特征和帶來的隱形危害來展開,主要包括以下部分。第一,是國家的總體思路,也就是要在市場經濟條件下建立強政府。我們研究認為,當前中央政府的權威性被部門利益嚴重削弱。還要通過民主程序來加強決策的科學性,防止一些部門和地方對中央決策進行抵觸。因為在宏觀調控當中,從中央到地方的政令不通一直為各方所頭痛,有學者說政令不通的主要原因是地方政府受到傳統的政績觀等因素影響,而我們認為,出自中央各部門的決策的科學性也應當受到質疑,因為部門利益的考慮,導致中央有關部門制定的、本應該代表中央的決策失去了全局性,從而導致政令不通。

第二,是涉及體制問題的改革,解決部門利益法定化問題。比如說,改革預算體制,建立與市場經濟發展相適應的公共財政制度。

第三,是要進行機制方面的改革,特別是要解決決策與執行不分,機構設置偏多,職權交叉重疊等方面的問題。

<21世紀>:六中全會的公報中明確提出,要創新社會管理體制,健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局,在服務中實施管理,在管理中體現服務。在這一語境下,應該如何理解防止部門利益膨脹的改革?

江涌:我們在報告中也重點談了這部分內容,并認為當前我們的政府是一個主導經濟的經濟增長型政府,對經濟活動干預過多。如果政府可以轉變職能,向服務型政府轉變,那么就可以削弱很多政府部門的權力。此外,政府要想實現職能轉變,一定要將決策和執行分開,這一點政府已經努力多年,但還遠遠不夠,阻力也比較大。防止部門利益膨脹的問題可能有點敏感,但是我們認為,當下來解決這個問題,是具有可行性和現實性的。

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