新疆縣級人大代表中官員不得超25%引發熱議

2007年09月19日 中國青年報

新疆人大代表中官員不得超25%

天山網訊（記者劉冰實習生王雪迎報道）“我不會看錯了吧！”2007年7月3日一大早，石河子市農科院政治教師潘中林像往常一樣，剛在辦公桌前坐定，就開始翻看當天的《石河子日報》，一則消息讓老潘的眼珠怎么也移不開，《石河子市第八屆人大換屆選舉中官員比例將降至25%》，老潘下意識地扶了扶眼鏡，“不可能！”
在老潘的印象中，石河子市上屆人大代表中處級以上干部比例達到70.85%。雖然近幾年不時有代表提出人代會上官員比例過高的議題，但總是“雷聲大，雨點小”，新疆怎么會先出臺了呢？
“肯定是印錯了?！崩吓讼?。
一天、兩天、三天……怎么還沒見更正呢？老潘這才確定，報上登的是真的。
官員代表降至25%
吃驚的不只是老潘。今年，新疆維吾爾自治區黨委辦公廳12號文《關于認真做好縣(市、區)人大、政府、政協和鄉(鎮)人大、政府換屆選舉工作的通知》明確規定：要認真組織好人大代表選舉工作。代表的構成應具有先進性、廣泛性、代表性，其中縣(市、區)人大代表中領導干部代表比例不超過25%，工人、農牧民、知識分子和其他勞動人民等代表所占比例不低于75%。
石河子市人大常委會副主任、黨組書記王發勝看到這個文件時，也大吃一驚，“這個變化實在太大了”。
這個消息一經媒體刊發，便一石擊起千層浪。
2007年3月8日，十屆全國人大五次會議舉行第二次全體會議，專門聽取了《第十一屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定(草案)》的說明，其中提到關于一線工人、農民代表名額：人大代表具有廣泛的代表性，是人民代表大會制度的本質要求，也是社會主義民主的重要體現。值得注意的是，近幾屆全國人大代表構成中，工人和農民代表比例呈下降趨勢，尤其是一線工人、農民代表人數偏少。
官員代表比例過高，群眾很難在身邊找到與之“同呼吸、共命運”的人民代表，嚴重影響了他們對人大代表這一光榮稱謂的信心。
新疆維吾爾自治區人大代表、石河子市人大常委會教科文衛工作委員會主任張曉堂說：“往年開一次人代會就像召開一次黨委擴大會議，降低官員代表的最大好處，就是能讓最基層的代表反映老百姓最真實的心聲、愿望?！?BR>“大事情”與“小問題”
基層代表和官員代表所處地位、身份不同，關注點、反映問題自然各有側重。
烏魯木齊市天山區人大代表、新疆科信學院院長姜彥成說，官員代表在國家政策方面了解相對較多，能從長遠角度考慮問題，從大局方面獻計獻策；而基層代表反映的問題一般是切實可行的，他們生活在老百姓中，能更加實際地反映問題。
用石河子市五屆人大代表伍純潔的話說，官員反映的都是“大事情”，基層代表反映的只有“小問題”。
石河子市上屆人大代表中官員的比例為70.85%，一位市人大代表總結每年的開會氛圍，“講好話、套話的人多，講真話的人少，人代會成了政府工作總結大會”。
石河子市人大代表、石河子市氣象局局長晉祿生說，官員代表平時公務纏身，每年市人代會一開就是五六天，代表無“分身術”，兩邊都顧不上，單位工作受到影響不說，還降低了參會熱情，而閉會期間人大組織的視察活動，也可能因為工作繁忙不能參加，官員代表很難全面了解情況。
對此，張曉堂也表示心有余而力不足?！半m說有愿望常下基層，但機關事務非常繁雜，光有想法遠遠不夠，基層的問題自然反映得較少。”
人大代表晉祿生簡單地對他所在的20人代表團進行了一下估算，發現處級以上干部超過15人，而且部分代表是正副職都參加，代表的廣泛性難以體現。
“官員代表占70.85%，人大代表要具有普遍性和廣泛性，按石河子市29萬的人口分攤，官員代表的群體就有20多萬？”晉祿生認為，這顯然是不合適的。
官員參選優勢明顯
由于往年在人大代表的界別構成中，對官員和基層代表的比例如何控制沒有嚴格限制，導致現在的選舉中官員勝出的幾率很高。
一位往屆人大代表談起自己幾年前的當選經歷，直言“沒有找到感覺”。
黃某是烏魯木齊市某教育機構負責人，按照所處街道的名額分配，其所在單位有3名候選人，黃某和另兩位基層干部供選民評選。
選舉當天，稀稀落落地來的二三十個選民不到單位人數的一半，街道辦事處工作人員簡單介紹了3名候選人的情況，介紹到誰就起身舉手致意一下，之后便是選民投票。整個選舉過程花了不到半個小時。
由于黃某是該機構的領導，而另兩名候選人人氣顯然不如他，黃某順理成章地當選了人大代表。
記者在石河子市北環路附近隨機采訪了10個人，其中有8人認為，充分發揮民主的人民代表選舉權和自己關系不大。
在北環路開商店的張女士說，以前在單位時，選舉就好像強行攤派，沒辦法了，就隨便填一個人了事。
“選舉的人都不認識，讓我們怎么選？只能是認識誰選誰，看誰順眼選誰了?！痹S多選民都有這方面困惑。
“一個工人和一個領導同時競選自然是領導獲勝，而且，老百姓已經習慣于選官員了?！比舜蟠睃S某說。
基層代表敢于仗義執言
雖然在選舉中不占優勢，但基層代表一旦當選，熱情高漲。
已經連任五屆石河子市人大代表的伍純潔在其他代表眼中，敢說真話是出了名的。
今年常委會的一項小變動讓伍純潔著實摸不著頭腦，由于往年代表的建議、批評意見和議案都是手寫稿，部分稿件字跡不清晰給人大工作人員錄入資料帶來了麻煩，因此今年人大常委會決定，代表要將意見按統一格式打印出來。
在會上，伍純潔一聽就來氣，“一個人大代表開會還帶個打印機嗎？干部就應該服務百姓，實在不清楚上面都留有聯系電話，問一下就行了，這個舉措是為老百姓著想，還是方便干部？”
把手寫稿打印出來，對67歲的伍純潔來說是個不可能完成的任務，他當即在會上說出了自己的看法，周圍很多代表覺得很可笑，說“這樣的問題還提！”
“不改我也要提！”老漢的牛脾氣上來了。
伍純潔是石河子市原八一毛紡廠的普通工人，從1987年就被群眾選為市人大代表，這一當就是五屆。在伍純潔看來，基層代表提意見沒有負擔，不用擔心會得罪某個領導，而官員代表考慮的問題比較多，如政府其他部門能不能接受，會不會對上級領導有威脅，對自己的升遷有沒有影響等，因此他們提建議相對謹慎。
由于往屆官員代表比例高達70%以上，伍純潔有時也會很困惑：“每次開會一看周圍都是干部，感覺自己最沒身份。”
“覺得自己很孤立，因為每次提的意見和領導提的格格不入?！?BR>當人大代表20多年來，伍純潔提的建議自己都數不清，其中包括退休工人工資偏低、房屋改革政策、醫療改革問題、臨時工的社保問題等關乎百姓切身利益的建議，周圍老百姓一遇到什么困難，第一個想到的總是伍純潔。
百姓困惑：人大代表在哪里？
一些人大代表反映，由于沒有和選民見面交流的機會，群眾基礎無法鞏固，獲選人大代表并沒有太大的成就感；而老百姓長期無法見到身邊的人大代表，表達訴求不暢通，人民代表的威信慢慢下降。
在烏魯木齊市友好花園居住了27年的退休職工左忠良蹲在小區馬路邊，身后紅底白字的標語赫然醒目——“每個選民在一次選舉中只有一次投票權”。
“許多老同志一直都想反映小區存在的問題，人大代表是誰，怎樣才能聯系到他們都不知道，小區選出的人大代表豈不流于形式？”
他說，“人大代表主要負責上傳下達民生民意，今年提高基層代表比例的政策確實讓人振奮，這是個大好事！”
左忠良建議，本屆當選的人大代表應該定期地約個時間，把小區內熱心群眾召集起來，了解民意，讓老百姓也有個訴求的機會。
代表素質如何保證？
如今，漫步新疆各大城市的大街小巷，人大代表換屆選舉的標語隨處可見，“人大代表人民選，人大代表為人民”，各社區宣傳欄上的大紅榜從選民名單換成了候選人名單，新疆各級人大代表換屆選舉工作正在有條不紊地進行。
如何降低官員比例，《中共新疆維吾爾自治區人大常委會黨組關于自治區縣(市區)、鄉(鎮)人民代表大會換屆選舉工作有關問題的意見》中提到，擬任新一屆人民政府組成部門負責人的，一般不再推薦為本屆人大代表。
共有224位代表名額的烏魯木齊市天山區人大常委會，已經按照規定對代表的界別構成做了嚴格劃分。其中，干部代表55名，占代表總數的24.6%；工人、農牧民、知識分子和其他勞動者169名，占代表總數的75.4%。
天山區人大常委會黨組書記呂文祥說，本次代表換屆選舉的一個重要改革在于，把黨團提名的代表候選人比例縮小，過去55名干部(區委常委，人大常委、委員，各事業單位主要負責人)基本都由黨委提名，今年已經將各事業單位負責人的提名去除，下放到街道系統，這樣街道系統有更多的時間對候選人進行考察，以此保證官員代表的素質與民意考評。
石河子農科院退休干部徐秉儉認為，“工人、農民等基層代表常年忙于本職工作，參政議政的熱情雖高，但參政議政的能力方面可能會欠缺，本次代表換屆選舉大大提高了基層代表的地位，基層代表的素質如何保證？”
對此，石河子市人大代表、石河子市氣象局局長晉祿生也有憂慮：“基層代表增多了，人代會會不會變成訴苦大會？”
呂文祥說，這就要在代表候選人審查方面下大功夫，對黨團提名和選民10人以上聯合提名的每一個候選人都要認真地審查、考核、登記，并由街道、系統換屆選舉領導小組、區委組織部和人大聯合對基層代表層層把關，確保選出“優質”人民代表。
為了選出高素質的人大代表，本次代表換屆選舉增加了對代表初步候選人進行選舉前的考察一項，確保代表具有參政議政能力。
烏魯木齊市天山區本次代表換屆選舉共有630名代表候選人，逐個審查并非易事。天山區專門成立了換屆選舉工作考察組，采用實地考察、個別談話、同考察對象面談、查閱本人檔案及相關資料、征求紀檢(監察部門)和黨組織的意見等方法，對人大代表初步候選人進行考察。
一名考察組成員說，他所在的街道，共有36名初步代表候選人，考察進行了一個多星期?！皩Τ醪酱砗蜻x人進行嚴格考察，擯棄了以往選代表就選官員的走過場作秀形式，為選出擁有良好參政議政能力的高素質基層代表打下堅實基礎?！?BR>提高人代會基層代表比例，向世人宣告了新疆大步邁向民主法制建設和政治文明的決心和勇氣，對即將當選的人大代表，人們充滿了期待。 

專家觀點：用制度限制官員代表比例很必要

2007年09月19日 中國青年報

“新疆的這一通知，是人大組織建設的一項有益探索，用制度來限制人大代表中的官員比例，這在我國地方人大制度建設中還比較鮮見?！敝袊ù髮W法學院副院長、憲政研究所副所長焦洪昌，今天就新疆維吾爾自治區黨委辦公廳12號文接受記者采訪時，對這一做法給予了肯定。
“我國各級人大代表中的官員比例偏高是個老問題，由此帶來的問題也被逐漸重視?！苯购椴f，官員代表偏多容易產生幾大弊端：
其一，人大代表中官員太多，會把官場上的位階觀念帶進來，例如小組討論發言的時候，就會很自然的請領導先講，這樣就有悖平等。官員代表和真正來自基層一線的代表掌握的政治資源和話語權不能同日而語，這又傷害了人大代表的平等原則。
其二，各級人大最重要的職能是監督“一府兩院”的工作，審議政府工作報告和法院、檢察院工作報告，對政府的預算、決算提出建議，官員在代表中占過多的名額，就會出現自己監督自己的尷尬情況，很難公正履行代表職責。
同時，各級人大代表還有向政府機關提出批評、意見和建議的權利，如果人大代表中大多是官員，就很難提出批評意見和建議，很難反映民意，這是一個很關鍵的問題。
官員占的比例、數額太多，來自基層的代表肯定就會很少。焦洪昌認為，這會使基層的利益不能得到真正表達。
事實上，人大代表中官員比例過高，早已引起社會各界的關注。早在2005年全國兩會期間，中央黨校教授王貴秀就曾大聲疾呼，“我國各級人大代表中的官員之多是世界罕見的，人民代表大會不是官員代表大會！”
今年全國兩會期間，來自廣東團的全國人大代表鄧明義和其他30多名全國人大代表一起，提出議案建議修改《選舉法》，增加限制政府官員在全國和地方各級人大代表中的數量。
鄧明義說，《選舉法》的不完善，使得人大代表的產生出現問題。比如，《選舉法》第二十九條規定“全國和地方各級人民代表大會的代表候選人，按選區或者選舉單位提名產生”。這一條沒有明確規定和限制各級政府官員所占的比例，造成目前各級人大代表中官員所占比例很大，也造成目前全國人大代表的結構不正常。
鄧明義建議《選舉法》增加條款，限制政府官員在代表中的比例，讓更多的人大代表從基層中產生。政府官員確實需要參會的，可以通過列席或旁聽的方式。
北京大學人民代表大會制度和議會研究中心主任、中國政法大學教授蔡定劍認為，要改變官員代表太多這一狀況，最根本的是要轉變人大代表的組織結構，官員不能同時兼任人大代表，同時讓更多的公民來參與國家的管理。人大代表官員的一身二任，人大的監督權就很難真正落實，就會陷入官員自己監督自己的局面。
在對新疆維吾爾自治區黨委辦公廳12號文表示肯定的同時，焦洪昌也對12號文在具體操作過程表示擔憂，“比如25%和75%的比例如何具體分配，怎樣界定真正來自一線的工人和農民，如果有一個農民企業家來參選人大代表，那他是否屬于真正的農民呢？”焦洪昌認為，類似的問題還會有很多。
焦洪昌建議，在具體操作中，不必硬性規定一線工人農民的比例。我國的人民代表大會制度，實質上是選出代表進行議事的制度。這些代表的推選，首先要能代表某個特定群體的利益，反映某個特定群體的意志；其次要有帶著這些利益和意志到人民代表大會里進行議事的能力，兩者缺一不可，卻都不必跟代表是否來自一線有關。
另外，現有的代表結構模式應該改變。現在全國和各級人大代表是按照工人、農民、黨政干部、知識分子、民主黨派和無黨派代表人士、歸僑這幾個方面來構成的，顯然已不能反映社會的發展變化。比如企業家群體、新興職業群體，如果他們不能獲得正式的代表比例名額，必然會擠占工人、農民、知識分子的名額。所以，增加企業家群體，開辟他們進入各級人大的正式渠道也是必要的。（王亦君）  

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