新中國福利制度反思
http://www.sina.com.cn 2006年12月22日10:48 中國新聞周刊 

 
　　80年代開始，中國的“福利大廈”日漸坍塌。它的瓦解，不僅來自于市場化浪潮對其地基的侵蝕，也來自于不斷推進的改革過程效果上的抽走磚瓦。

　　我們需要建造一座什么樣的“福利大廈”？在2005年開始的市場化反思中，它的每一個構(gòu)件被納入政府和民眾的重新檢視之中：住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)、低保。
 
　　2006年的一個重大標(biāo)志性事件是十六屆六中全會，我們的目標(biāo)——社會主義和諧社會，被定義為由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全體人民“共同建設(shè)，共同享有”。作為和諧社會的一塊重要基石，中國未來的福利制度由此有了新的設(shè)計理念。

　　因此，或可以把2006年視為中國“新福利大廈”奠基之日。在這一年，最重要的福利制度，包括城市住房、城鄉(xiāng)教育、城市醫(yī)療制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，以及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險等，都被納入重新設(shè)計的再改革日程中。

　　未來幾年，將是中國“福利大廈”再造的關(guān)鍵時期。此時，我們有了新的起點。

　　2006年就要過去，回望這一年，我們對“福利”兩字有著太多的經(jīng)歷和感受，在本刊策劃歲末的年終專稿時，我們將中國福利作為了最終的選項。福利制度的設(shè)計和再建設(shè)是社會主義和諧社會中的重要組成部分，它的成敗，關(guān)系到每個中國人的根本利益。

　　中國式福利的漫長演變

　　隨著改革開放，原來建立在計劃經(jīng)濟體制下的，只能保障城市人口的低工資高福利體系正在發(fā)生深刻的變化。記者/黃艾禾

　　現(xiàn)年91歲的出版社退休老編輯黃宗甄病倒了。住院兩周后，醫(yī)院通知說，醫(yī)藥費累積超過了1萬元，要求他再從單位補一張轉(zhuǎn)賬支票來。幸虧黃宗甄享受的是百分之百公費醫(yī)療。

　　黃1949年參加工作，那時才30多歲。他不會想到，到晚年時，余生的經(jīng)濟來源，就來自出版社那棟古色古香的辦公樓中，一間掛著“財務(wù)處”的辦公室。

　　黃宗甄有一位老同學(xué)名叫周邦立，是位生物學(xué)專家，精通三國外語，在1953年自行辭了公職。他說，在單位上班“浪費時間太多”，要在家潛心做學(xué)問。后來的歲月，周邦立果然翻譯出大量生物學(xué)譯著。但因為沒有工作單位，他連圖書館的借書證都沒有，長年靠老同學(xué)替他借書，一批批寄過去。1982年，周邦立患了癌癥，連醫(yī)院病房都住不進去，最后，在醫(yī)院的急診觀察室里去世。

　　執(zhí)意從單位退出的周邦立，絕對想不到，他的日后人生與有單位的人會是這種反差。

　　計劃經(jīng)濟年代： 建立在單位體制上的低工資高福利

　　中國現(xiàn)行的社會福利制度，建構(gòu)于上世紀(jì)50年代。從廣義上說，社會福利，還包括政府向人民提供的教育、文化設(shè)施和對公共事業(yè)的投資，對困難群體的救助等。這里主要討論的，是狹義的、即落實到個人身上的福利保障。

　　在計劃經(jīng)濟年代，中國福利制度是一種建立在“單位體制”上的“低工資高福利”的保障體系，也就是說，職工的生老病死所有福利都是通過單位來實施的。

　　1955年7月，全國城市的事業(yè)單位和政府機關(guān)統(tǒng)一為貨幣工資制，工資分為30級。以首都北京為例，月薪100元已經(jīng)是相當(dāng)高的工資水平。

　　到1956年，全國城鎮(zhèn)職工達到了3500萬人。也是從這個時候起，中國的戶籍制度——把人們分成城市戶口和農(nóng)村戶口，開始定型。

　　由周冀虎和楊曉民所著的《中國單位制度》一書，指出中國的戶籍制度實際是與當(dāng)時中國的低工資政策聯(lián)在一起的——低工資制度的最初考慮，是“盡量使大家有飯吃”，更重要的，是為“工業(yè)生產(chǎn)的增長和工業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高”提供低成本，而在低工資水平下，高福利就成為一種必然的考慮。但由此，農(nóng)村人口可能會因福利吸引大量涌入城市，政府財政吃不消，這樣，1958年，全國人大常委會通過的《戶口登記條例》，關(guān)上了農(nóng)村人口通往城市的大門。

　　當(dāng)時，占全國人口約1/10的城里人，又被分為干部和工人身份，而根據(jù)他們就業(yè)的不同單位，又分屬于政府機關(guān)及事業(yè)單位或是企業(yè)單位。

　　農(nóng)村戶口，或者雖然擁有城市戶口沒能就業(yè)的人(這種情況非常少)，基本上沒有福利保障。

　　中國人民大學(xué)研究生院副院長、國家民政部專家咨詢委員會委員洪大用認(rèn)為，上世紀(jì)50年代城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度及社會保障制度，在當(dāng)時本來是個臨時政策，“是犧牲一部分人的利益即農(nóng)民的利益來搞資本積累，支持中國的工業(yè)化。再有，就是中國的人口數(shù)量非常巨大，農(nóng)民大量涌入對城市的穩(wěn)定造成威脅，所以當(dāng)時的決策是在一種特定的國情下做出的，帶有權(quán)宜之計的意思，但是它被不正常地延續(xù)下來了。”

計劃經(jīng)濟時代不同單位福利不同

不同單位不同身份的不同福利

　　計劃經(jīng)濟年代，職工能享受的補貼(以貨幣形式兌現(xiàn)的福利)，大致有如下幾項：探親路費、衛(wèi)生費、洗(澡)理(發(fā))費、燒煤補貼、水電費補貼、交通費、生活困難補貼、書報費、獨生子女費(計劃生育政策后)等。80年代因價格上漲，還加上了副食補貼和物價補貼(見《中國單位制度》一書)。

　　其他福利主要為：住房，單位按級別向職工無償分配住房，只收取象征性房租，此外單位還要承擔(dān)日常維修的責(zé)任，對于沒有分到住房的職工，則發(fā)放房租補貼;養(yǎng)老(1978年時，滿20年工齡退休時可拿工資的75%);醫(yī)療(全部公費);女工生育(帶薪產(chǎn)假90天，流產(chǎn)15天假期)。

　　所有這些福利，名義上是國家提供，實際上，由職工所屬的單位來籌資支付。如果是機關(guān)或事業(yè)單位，從國家財政撥款中解決；如果是企業(yè)單位，則根據(jù)產(chǎn)值獲取相應(yīng)的福利待遇，由營業(yè)外支出(實際是利潤)來支付。而事實上，即使虧損企業(yè)也能通過政府調(diào)節(jié)獲得一定的福利。

　　1971年，初中畢業(yè)的陳愛萍被分配進了北京的一家汽車修理廠。這是家全民所有制的工廠，第一年，每月工資16元。三年學(xué)徒期滿，定級為二級工，月工資39.78元，再以后，就很難漲了。陳愛萍記得，車間里大部分的工人，工資都在40～50元之間，只有少數(shù)幾個人能拿到五級工以上的工資——大約七八十元。

　　但是，在每月的工資條上，有許多項的補貼，每項都不多，兩元到五元不等。作為女工，她還可享受衛(wèi)生紙的補助，但車間的女工委員們會很細(xì)心地把懷孕期間的女工的這項補助扣除。

　　工廠里有幼兒園，六歲以下的小孩可以低價入托。廠醫(yī)務(wù)室可以免費看小病小傷。如果大一些的病，可以上指定的甲等醫(yī)院去看，只要從醫(yī)務(wù)室開一張三聯(lián)單，在醫(yī)院不用交現(xiàn)金，全部記賬。如果生病時間太久達半年以上，工資停發(fā)，轉(zhuǎn)為“勞保”，一般是發(fā)工資的60%。

　　在計劃經(jīng)濟年代，工人身份與干部身份之間，涇渭分明，工人歸勞動局管，干部歸人事局管，以工人身份調(diào)入另一個機關(guān)或事業(yè)單位做干部，是不可能的事。想成為干部身份，一般有三條途徑：大學(xué)畢業(yè)分配；部隊軍官轉(zhuǎn)業(yè)；極少數(shù)的從工人中提拔。

　　陳愛萍在1978年考上大學(xué)，畢業(yè)后自然而然成了國家干部。這時，她才發(fā)現(xiàn)進入機關(guān)和事業(yè)單位的好處：補貼標(biāo)準(zhǔn)更高，享受的福利面更廣。機關(guān)大院里，不光有食堂、幼兒園，還有澡堂、圖書室等等。夏天時，有防暑降溫的茶葉飲料發(fā)放，冬天時，如果沒有分配住房，可以領(lǐng)到數(shù)百元的取暖費。上下班有班車接送。

　　陳愛萍記得，每月分發(fā)一次鮮雞蛋，是辦公室里最快樂的時刻，在雞蛋還需定量供應(yīng)的年代，這是一種外人享受不到的福利。

　　在工廠，名義上廠里應(yīng)該管職工的住房，但能不能分上住房，要看廠領(lǐng)導(dǎo)的魄力和本事，廠里的效益以及你本人的運氣。陳愛萍在廠里干了七年，住房遙遙無期，她留在廠里的同事，等到了1994年才以20多年工齡的資格，分到一套兩居室——當(dāng)時廠里還有2/3的人沒有分到住房。而在機關(guān)，通常干到七八年，就能分到一套或是一間房。一家工廠能占有的社會資源，與一個國家機關(guān)是沒法比的。
舊福利制度面臨改革無法支撐

改革的到來： 舊有福利制度已經(jīng)無法支撐

　　直到2001年前，北京一家洗衣機廠的保衛(wèi)科長陳啟亮一直認(rèn)為自己會在廠里干到退休，領(lǐng)養(yǎng)老金。但是，他在這一年下崗了，領(lǐng)了2萬多元的買斷工齡費，從此他的養(yǎng)老金、醫(yī)療費等等與這個廠再沒有關(guān)系。

　　這不是陳啟亮一個人的遭遇。據(jù)勞動和社會保障部《中國勞動統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，到2004年底，國企下崗職工為153萬。在許多國企已經(jīng)停產(chǎn)破產(chǎn)的情況下，不光是養(yǎng)老金已經(jīng)無法靠企業(yè)單位解決，住房、公費醫(yī)療等等原來由單位來籌資解決的問題，都難以為繼。

　　實際上，到了上世紀(jì)的90年代，中國社會已經(jīng)明顯感覺到原有的社會保障體系難以支撐。中國社會科學(xué)院社會學(xué)所研究員譚深在《城市“單位保障”的形成和家庭》一文中指出：到1987年，由政府提供的保障范圍達到1.37億人。

　　“這個安全保障網(wǎng)一經(jīng)建立，很快顯露出它的弊端：經(jīng)濟效益與福利保障的脫鉤，使得企業(yè)失去激勵因素；保障范圍的擴大，降低了原有保障的標(biāo)準(zhǔn)；人員的部門所有，流動板結(jié)；公費醫(yī)療造成巨額藥物的浪費；工資微薄，不可能累積個人財產(chǎn)，造成對單位和家庭的雙重依賴，等等。”譚深說。

　　這就是中國福利制度從90年代開始改革的內(nèi)在原因。

　　1994年財政部、國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》，開始建立住房公積金制度；1998年，國務(wù)院發(fā)布了23號令，即《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，停止了中國實行了40多年的福利分房制度，變?yōu)橛陕毠€人買房。

　　而養(yǎng)老保險制度的改革，應(yīng)該以1997年國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》為一個分水嶺，該《決定》明確統(tǒng)一了養(yǎng)老保險的個人賬戶、企業(yè)繳費、基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金等的基本指標(biāo)，從此養(yǎng)老保險制度在全國的企業(yè)中開始正式推行。

　　醫(yī)療保險的改革，則以1998年《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》為標(biāo)志，開始在全國推行。這套制度簡單說，也是由單位和個人共同繳費，建立社會統(tǒng)籌基金和個人醫(yī)療賬戶，個人賬戶解決門診小病，統(tǒng)籌基金則按比例支付(住院等)大額費用。

　　1999年，國務(wù)院發(fā)布的《社會保險費征繳暫行條例》和2002年發(fā)布的《住房公積金管理條例》，規(guī)定將養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和住房公積金列為企業(yè)和單位必須為職工參保繳費的項目，使得以“三險一金”為內(nèi)容的新的社會福利體系的推行，有了法律上的監(jiān)督壓力。

　　而被稱做“計劃經(jīng)濟最后一個堡壘”的福利供暖，也將走到盡頭。2005年2月23日，建設(shè)部副部長仇保興在國務(wù)院新聞辦舉辦的新聞發(fā)布會上透露，中國要取消福利供熱制度，對低收入居民要采取補償措施。

　　仍然千差萬別的福利現(xiàn)狀

　　在城市人口中，據(jù)勞動和社會保障部2005年的統(tǒng)計年報，城鎮(zhèn)2.7331億就業(yè)人口，參加養(yǎng)老保險的，大約為64%；加入醫(yī)療保險的，達到了一半;而加入失業(yè)保險的，只有三分之一強。

　　看今天的中國社會福利保障現(xiàn)狀，或許還要沿習(xí)著舊有計劃經(jīng)濟體制的路徑，看他身處什么樣的單位，干著什么工作。

　　比如，今天的機關(guān)和事業(yè)單位基本上都尚未加入養(yǎng)老保險。于是，就形成了這樣的局面，從企業(yè)退休的人按養(yǎng)老保險的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)退休金，而從機關(guān)和事業(yè)單位退休的人仍按原來的計劃經(jīng)濟年代的條例領(lǐng)退休金，結(jié)果兩者間差距甚大。

　　以2005年的勞動和社會保障部統(tǒng)計年鑒披露的數(shù)字，2004年從企業(yè)退休，人平均年退休金為7831元；而從事業(yè)單位退休，為14911元；機關(guān)退休者，這個數(shù)字為16532元。

　　實際上，同是從事業(yè)單位退休也差距甚大。一位知情人告訴記者：一位研究員從中國社會科學(xué)院退休，拿1800元，而從一個省級電視臺退休的干部，卻有四五千。

　　如果是在效益非常好的企業(yè)，福利也會非常優(yōu)厚。比如，記者了解到的某大城市煤氣公司的福利待遇：住房公積金，交納到上限，即千元/月，養(yǎng)老保險與工資標(biāo)準(zhǔn)成正比，普通員工的工資3萬～4萬/年，科級干部年薪8萬，處級干部年薪達15萬～20萬。企業(yè)以商品房價買房，再以一千多元/平米的基本價(超標(biāo)部分四千多元/平米)的價格賣給職工。

　　對于沒有單位的人，今年勞動和社會保障部已做出規(guī)定，城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加基本養(yǎng)老保險，他們可以自行繳費。但是，下崗職工陳啟亮給記者算了一下，大約每年要交四五千元。而他們拿到的買斷工齡的錢，最多的只有十來萬元，最少的不足萬元。

　　而在今天，雖然一些地方有了合作醫(yī)療或是養(yǎng)老保險的試點，但占中國人口大多數(shù)的農(nóng)民仍然基本在國家的福利保障體系之外。★

　　80年代試圖建立農(nóng)村養(yǎng)老保險的努力以失敗告終后，農(nóng)民失去了農(nóng)村合作醫(yī)療的最后庇護；而在城市之中，越來越多的人被拋出了“福利大廈”；即使那些有幸留身其中的人，也在殘破處感到了寒意。于是部分人開始抱怨這場改革，指責(zé)市場的冷酷，渴望回到政府“溫暖的懷抱”。

　　于是，政府啟動“再改革”。但置身于爭論的漩渦中，“再改革”成為一次次應(yīng)急式的修補。實際上，要重建這座大廈，首先需要確立的就是它的方向與目標(biāo)，而這些原則將是必不可少的；

　　●公平：沒有人應(yīng)該被拋棄，但也不可能是烏托邦式的平均；

　　●政府與市場各司其職：任何一方均難獨力支撐，須由兩者合作且競爭；

　　●公共決策：它不能來自于政府的閉門造車，而應(yīng)來自于公眾的參與及各方的充分博弈；

　　●適度：超越國力和國民承受力的福利，只會消耗國家發(fā)展的持久力和國民進取的動力。

　　以這些標(biāo)準(zhǔn)，我們既可以檢視過去，也可以勾畫未來。

　“飯碗”與“天平”

　　失業(yè)率值得懷疑的真實程度，保險覆蓋人群的片面與單薄，以及收繳費用的巨大缺口，使目前的失業(yè)保險制度難以體現(xiàn)公平

　　★ 本刊記者/謝良兵

　　“很多職工失業(yè)在家，無所事事，為了消磨時間整天打麻將；由于貧窮，生活壓力大，這十幾年得腦溢血、偏癱的居民成倍增加；迫于生活壓力，有不少下崗失業(yè)女工晚上出入色情場所，陪人跳舞或者出賣身體；還有一些下崗失業(yè)人員，找不到工作，為了麻痹自己，整天喝著劣質(zhì)的白酒，渾渾噩噩地生存著……”

　　這是《走向集體貧困：一個單位型社區(qū)20年的變遷》文章中的片段。這篇由清華大學(xué)社會學(xué)系博士生吳清軍撰寫的調(diào)查報告，所描述的是東北老工業(yè)基地一個典型的單位型社區(qū)——一家拖拉機廠的宿舍區(qū)。

　　這也是清華大學(xué)社會學(xué)系教授孫立平等牽頭做的“失業(yè)人員社會保障問題研究”課題的一部分。吳清軍從2003年開始，先后四次進入社區(qū)實地調(diào)查。從2005年8月到12月，他住進社區(qū)，親身體驗這些丟了“飯碗”的失業(yè)人員的貧困生活。

難辨真實度的失業(yè)率

http://www.sina.com.cn 2006年12月22日10:48 中國新聞周刊 
 
　　難辨真實度的失業(yè)率

　　失業(yè)問題已經(jīng)成為中國最嚴(yán)重的社會問題之一。勞動和社會保障部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2006年第三季度，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為835萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.1%。

　　在國際上，失業(yè)率4%左右，通常被認(rèn)為是達到了充分就業(yè)的理想狀態(tài)。但在中國，作 為評價一個國家或地區(qū)失業(yè)狀況主要指標(biāo)的失業(yè)率，卻長期難辨真實面目。

　　1958年新中國政府宣布失業(yè)現(xiàn)象已消失;1979年大量“上山下鄉(xiāng)”知識青年返城“待業(yè)”；1999年政府將“待業(yè)”改為“失業(yè)”，但因國企改革而失去工作卻用“下崗”一詞來形容；直到2005年，勞動和社會保障部才真正重新定義“失業(yè)”。

　　“失業(yè)”人員即在法定勞動年齡內(nèi)，有工作能力、無業(yè)且要求就業(yè)而未能就業(yè)的人員。在這個新的定義下，許多專家對于中國失業(yè)率的保守估計均在8%～10%。“如果把1.5億農(nóng)村富余勞動力算入，我國失業(yè)率就要高達20%。”上海社科院青少年研究所副研究員曾燕波說。

　　中國現(xiàn)行發(fā)布的失業(yè)率口徑為“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”，即城鎮(zhèn)企事單位中在勞動部門登記失業(yè)的人，才會在失業(yè)率的統(tǒng)計范圍之內(nèi)。

　　而事實上，農(nóng)民工在產(chǎn)業(yè)工人的隊伍中所占比重已經(jīng)過半，長期漠視他們的存在，無疑使失業(yè)率指標(biāo)嚴(yán)重失真。

　　而且，目前的失業(yè)率統(tǒng)計中也沒有包括下崗職工。如果“下崗”和“失業(yè)”完全實現(xiàn)并軌，兩部分人一旦合并計算，“那么我們的失業(yè)率數(shù)字將更高。”曾燕波說。

　　1999年下崗職工1174萬，下崗率為5.59%；2000年下崗職工1098萬，下崗率為5.16%，均大大高于這兩年3.1%的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率水平。

　　有報道指出，如果將“知青返城”算作中國第一次失業(yè)高峰，那么上世紀(jì)90年代的國企工人“下崗”就是第二次失業(yè)高峰，“而近年因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整(勞動密集型轉(zhuǎn)為資本或知識密集型產(chǎn)業(yè))導(dǎo)致的第三次失業(yè)高峰已經(jīng)到來。”中國社科院社會政策研究中心研究員唐鈞對記者說。

　　失業(yè)保險未覆蓋八成以上就業(yè)人員

　　失業(yè)現(xiàn)象是客觀存在，許多國家因此以制度化的方式來解決這一難題。目前在全世界172個建立社會保障制度的國家和地區(qū)中，有40%建立了失業(yè)保險制度，包括中國。

　　1951年2月，中國頒布實施了《勞動保險條例》。由于當(dāng)時理論界不承認(rèn)社會主義存在失業(yè)問題，失業(yè)保險被排除在社會保險體系之外。直到1986年，“待業(yè)保險”制度開始建立。而它仍然是一種覆蓋范圍僅限于國營企業(yè)，且保障層次很低的失業(yè)救濟制度——失業(yè)者個人并不承擔(dān)繳費義務(wù)，而享受的待業(yè)救濟金也僅僅是為了解決失業(yè)者最基本的生活困難。

　　1993年，國家通過建立下崗職工基本生活保障制度、待業(yè)保險制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，即“三條保障線”來保障下崗、失業(yè)職工的生活。

　　1999年1月22日，國務(wù)院發(fā)布《失業(yè)保險條例》。正式將“待業(yè)保險”稱為“失業(yè)保險”，將“待業(yè)救濟金”改為“失業(yè)保險金”，并擴大保險對象的范圍。至此，中國現(xiàn)代意義的失業(yè)保險制度才真正建立。

　　不過作為在社會保險體系中，僅有的兩個有專門《條例》規(guī)范之一的失業(yè)保險制度，“在實踐中卻遠(yuǎn)沒有想象的好。比如農(nóng)民工依然游離于失業(yè)統(tǒng)計和失業(yè)保險范圍以外。”中國社科院社會政策研究中心研究員唐鈞對記者說。

　　“只要保證老板不拖欠我的工資就阿彌陀佛了，哪還管什么失業(yè)保險？”高中畢業(yè)后就來北京當(dāng)保安的孫躍對記者說。來北京有5年時間的孫躍已經(jīng)換了3個單位，在2003年“非典”期間曾經(jīng)失業(yè)，回河北農(nóng)村老家呆了半年多，失業(yè)保險與他沒什么關(guān)系。

　　在《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要(2006年～2010年)》中，數(shù)據(jù)顯示，到“十五”期末，盡管城鄉(xiāng)就業(yè)人員達到7.6億人，全國參加基本失業(yè)保險的卻僅為1.06億人。這就意味著有86.1%的就業(yè)人員并未被失業(yè)保險制度所覆蓋。

　　“收繳困難”VS“有錢難花”

　　唐鈞稱，現(xiàn)在失業(yè)保險面臨的最大困難是，擴大覆蓋面和資金收繳阻力重重。以前的失業(yè)保險費是由國家統(tǒng)一包，現(xiàn)在則是國家、企業(yè)、職工分擔(dān)。目前在有的地方，即便是已進入覆蓋范圍的企業(yè)和單位，收繳率也不高。

　　“雖然失業(yè)了，但我們并沒有領(lǐng)到失業(yè)保險金。”42歲的周國慶很無奈地說。周是廣東省北部山區(qū)一家縣級市集體企業(yè)的工人。2003年的時候，他所在的這家工廠因為連年虧損已經(jīng)處于停產(chǎn)狀態(tài)。但企業(yè)遲遲沒有和他解除勞動關(guān)系，因此也談不上失業(yè)保險。

　　“全市事業(yè)單位失業(yè)保險的參保率僅為30%。”西安市失業(yè)保險基金管理中心主任李成才向記者介紹說。在西安，國有企業(yè)參保率比較高，達到96%以上。但是事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位的失業(yè)保險繳納不理想。

　　繳費不理想直接導(dǎo)致地方失業(yè)保險基金的缺口。來自河南省勞動和社會保障廳失業(yè)保險處的數(shù)據(jù)顯示，2006年1至8月，河南省有42萬失業(yè)者領(lǐng)走8.5億元失業(yè)金，但同時基金收入只有8.2億元。“失業(yè)保險基金已亮起了‘紅燈’。2005年，我們的失業(yè)保險基金就已經(jīng)欠費高達3.9億元，而到今年8月底，欠費已超過4.1億元。”河南省勞動和社會保障廳失業(yè)保險處副處長王中朝對記者說。

　　一方面收繳困難，而另一方面失業(yè)保險基金又面臨“有錢難花”的局面。據(jù)《經(jīng)濟參考報》報道稱，2004年末全國失業(yè)保險基金累計結(jié)存386億元，到2005年末結(jié)存已達511億元。

　　如何保障“飯碗”的同時，兼顧公平，是政府面臨的首要福利問題。《“十一五”規(guī)劃綱要》是這樣計劃的：(要)廣開就業(yè)門路，增加就業(yè)崗位，改善就業(yè)結(jié)構(gòu)，提高就業(yè)質(zhì)量，加強失業(yè)調(diào)控，保持就業(yè)形勢穩(wěn)定。建立失業(yè)保險與促進就業(yè)聯(lián)動機制。

　　但更大范圍地促進就業(yè)，在目前看來顯然還有難度。★

　　民辦教育的“生死劫”

　　在市場條件下，政府的教育職責(zé)怎樣才能得以最好的體現(xiàn)？有人提出既不是民辦也不是公辦的所謂的“第三條道路”——政府按照教育規(guī)律和辦學(xué)邏輯向所有學(xué)校賦權(quán)，無論學(xué)校的公、私性質(zhì)

　　★ 本刊記者/何忠洲

　　民辦學(xué)校的又一個生死節(jié)點即將到來。

　　12月11日，教育部部長周濟在武漢“第二屆中部崛起人才論壇”上表示，明年全國農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生將全部免收學(xué)雜費。實際上，從今年3月起，國家已經(jīng)開始投入62億資金對592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)村義務(wù)教育階段實行“兩免一補”(為經(jīng)濟困難的農(nóng)村家庭子女免費提供教科書，免收雜費，補助寄宿生生活費)政策。

　　而今年，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校卻在經(jīng)歷倒閉潮，直接原因即是很多地方的民辦學(xué)校學(xué)生無法分享國家的“兩免一補”。

　　“回流”公辦學(xué)校潮

　　新華社記者對廣西、寧夏、湖南和海南等地的調(diào)查表明，國家對這些地區(qū)實行了“兩免一補”政策后，在義務(wù)教育階段靠“低價戰(zhàn)略”謀求生存的民辦學(xué)校已經(jīng)被釜底抽薪。盡管按照規(guī)定，民辦學(xué)校的貧困學(xué)生同樣應(yīng)享“兩免一補”，但教育學(xué)者楊東平告訴記者，對于很多財政比較吃緊的地方政府來說，“肯定是能夠不給就不給。”

　　廣西博白縣東平鎮(zhèn)民辦學(xué)校遠(yuǎn)洋中學(xué)校長劉康遠(yuǎn)，在接受記者采訪時曾算過細(xì)賬:“‘兩免一補’規(guī)定公辦學(xué)校每名學(xué)生每學(xué)期都有65～90元不等的補貼，民辦學(xué)校雖然得不到補貼，但要吸引生源，卻要少收同樣數(shù)額的雜費，為避免虧本經(jīng)營，我們只能任憑學(xué)生回流公辦學(xué)校。”

　　“兩免一補”對每個學(xué)生來講能夠減免的數(shù)額雖然不大，但卻立竿見影。調(diào)查表明，自今年2月新學(xué)期開始，民辦學(xué)校數(shù)量相對較多的寧夏銀川西夏區(qū)、廣西柳州市、博白縣、湖南湘潭市等地民辦中小學(xué)招生人數(shù)就急轉(zhuǎn)直下。

　　銀川西夏區(qū)的勝利、理想、興盈、便民等6所民辦中小學(xué)，有2000多名學(xué)生退出民辦學(xué)校轉(zhuǎn)向公辦學(xué)校。廣西博白縣寧潭鎮(zhèn)14所民辦教學(xué)點中有13個解散。

　　據(jù)海南省民辦教育協(xié)會副秘書長李國棟介紹，如果任由生源流向公辦學(xué)校，海南將會有4成的民辦學(xué)校走向倒閉。

　　大量民辦學(xué)校學(xué)生向公辦學(xué)校回流，使得很多公辦中小學(xué)一時“爆棚”，廣西寧潭鎮(zhèn)黨委副書記羅昶說，開學(xué)一段時間以來，最大的事情就是幫助公立學(xué)校到解散的民辦學(xué)校借桌椅，向上級打報告增加教師人數(shù)。

　　受限的教育券

　　教育券，原本被認(rèn)為是既能讓政府承擔(dān)責(zé)任，又能激勵各類學(xué)校公平競爭的一把鑰匙。

　　這一創(chuàng)見，來自美國當(dāng)代著名經(jīng)濟學(xué)家、芝加哥大學(xué)教授、諾貝爾獎獲得者弗里德曼。弗氏提出：政府對教育的投入可以通過給學(xué)生直接發(fā)放教育券來實現(xiàn)。領(lǐng)到教育券的學(xué)生可自主選擇，到任何一所自己喜歡的學(xué)校就讀。學(xué)生把教育券交給學(xué)校，學(xué)校再憑券到政府領(lǐng)錢——這樣政府承擔(dān)了責(zé)任，而公共資源又能以市場化的方式配置。

　　這一“天才的發(fā)明”從上個世紀(jì)50年代提出之日起就引起經(jīng)久不息的爭論。

　　2001年，浙江省湖州市長興縣因為在中國大陸首次采用教育券而受到關(guān)注。是年，長興縣教委為上清泉武術(shù)學(xué)校義務(wù)教育階段的長興籍的學(xué)生們發(fā)放了教育券。學(xué)生憑券入學(xué)，可減免500元雜費。第二年開始，這一范圍擴展到就讀小學(xué)、初中和職高的本縣籍的中小學(xué)生。后來又發(fā)展出義務(wù)教育階段各類學(xué)校的扶貧助學(xué)教育券、補助薄弱高中和民辦高中的教育券以及農(nóng)民技能培訓(xùn)教育券等等品種。

　　截止到2005年，5年中，長興縣教育局共發(fā)放各類教育券25261張，計737萬余元。

　　經(jīng)濟學(xué)家茅于軾2003年在杭州召開的“全國教育券、教育選擇權(quán)與教育公平高級研討會”會上對此評價道：“說到教育券，首先讓我聯(lián)想起的是當(dāng)年安徽小岡村18戶農(nóng)民的血手印。”

　　據(jù)長興市教育局副局長劉月琴介紹，教育券在長興確實起到了“四兩撥千斤”的功效。實施教育券后，兩三年前，“長興職業(yè)學(xué)校與普通高中招生比例就已經(jīng)達到1:1，現(xiàn)在長興職校學(xué)生數(shù)已經(jīng)反超普高。”

　　教育券的另一個直接效果是，在3年之內(nèi)，長興吸納到4.45億元的民間資金進入長興民辦教育。清泉武校之后，民辦的華盛虹溪中學(xué)、金陵中學(xué)紛紛成立。

　　長興的教育券經(jīng)驗很快得到推廣。杭州市上城區(qū)、溫州瑞安市、衢州江山市、湖州長興縣和湖北監(jiān)利縣、四川成都青羊區(qū)等地，都紛紛根據(jù)各自的情況推行教育券。2005年底，浙江省開始在全省推廣助貧教育券制度。

　　但是，教育界的專家們不能不注意到另一個數(shù)據(jù)：長興每年用于教育券的費用僅占到縣教育經(jīng)費的千分之七。曾經(jīng)贊美長興教育券改革“是一場讓人驚喜的制度變革”的浙江大學(xué)民辦教育研究中心主任吳華，在12月15日接受本刊采訪時卻說：真正的教育券在中國還沒有出現(xiàn)。

　　他認(rèn)為，弗里德曼意義上的教育券應(yīng)該具備兩個條件：普遍實施；建立在學(xué)生自主擇校基礎(chǔ)上。“而長興的教育券，主要是用來扶持貧困學(xué)生的，與原來貧困學(xué)生的補助金性質(zhì)類似。嚴(yán)格上說是教育代金券。它不是建立在選擇的基礎(chǔ)上。”

　　在長興，盡管有了教育券，最吸引人、辦得最好的學(xué)校，仍然是公立學(xué)校。

　　2005年，長興縣教育局準(zhǔn)備在高中階段全面實施按學(xué)生人均培養(yǎng)成本核算撥給教育券的制度。然而他們征求民辦學(xué)校校長的意見時，校長們擔(dān)心：按現(xiàn)在規(guī)定，學(xué)校從學(xué)生手中收到的教育券，是要等到學(xué)生接受完相應(yīng)的教育才能去縣財政兌換現(xiàn)金的。“萬一那個時候財政不能按時全額兌換怎么辦？”

　　公辦學(xué)校校長的意見就難辦了。

　　長興市教育局副局長劉月琴說，公辦學(xué)校校長們提出的問題是，現(xiàn)在學(xué)校得到的財政撥款，一大部分是教師工資，這屬于國家統(tǒng)一的財政專用賬戶，縣一級的機構(gòu)誰也無權(quán)動；另外還有很多撥款，有的是政府對基建欠債的補償，有的是政府對基礎(chǔ)薄弱校的扶植，公辦學(xué)校與政府間的關(guān)系千絲萬縷——這些都怎么化成教育券？

　　還未開展的“高中教育券”就此夭折。

　　劉月琴說，其實教育券實施起來，還有種種問題：一是，會不會鼓勵“擇校熱”，使公辦薄弱學(xué)校難于生存？二是在學(xué)校實際的運作成本里面，學(xué)生的收費只是一部分，實行教育券后，是不是要導(dǎo)致學(xué)費大幅度提高？三是如果取消教師的財政專用賬戶，就會牽涉到人事管理制度的改動。所有這些，都涉及到整體制度問題。

　　對此，楊東平認(rèn)為，在現(xiàn)實操作層面，教育券恐怕對流動人口子女的受教育可資借鑒。東莞市市長劉志庚就曾在兩會上建議，國家應(yīng)向農(nóng)民工發(fā)行“教育券”，讓他們的子女向流入地政府“買”回免費義務(wù)教育權(quán)。

　　新型政校關(guān)系

　　教育券受制于現(xiàn)實制約，無法在更大更廣的范圍實施，更深層次的問題在于，“我們對教育的管理實際上仍是計劃經(jīng)濟框架下的。” 劉月琴說。

　　華盛虹溪中學(xué)校長林宗景向本刊記者表示，按道理民辦學(xué)校的生存空間在于自己的特色，但是他們卻不得不和公辦的重點中學(xué)比升學(xué)率。

　　長興技工學(xué)校負(fù)責(zé)人則向記者表示，成本完全不一樣的專業(yè)，在政府的統(tǒng)一定價下卻是同一價，學(xué)校完全沒有定價權(quán)。

　　“我們需要反思在市場條件下政府的教育職責(zé)和行為界定”。楊東平向記者表示，下一步教育改革的核心問題是，如何構(gòu)筑新型的政校關(guān)系。

　　他認(rèn)為，即使是公辦學(xué)校，全部費用由政府來出，也不意味著政府就可以直接介入學(xué)校的管理。

　　現(xiàn)在有人提出既不是民辦也不是公辦的所謂的“第三條道路”——政府按照教育規(guī)律和辦學(xué)邏輯向所有學(xué)校賦權(quán)，無論學(xué)校的公、私性質(zhì)。“通過放權(quán)恢復(fù)學(xué)校的辦學(xué)自主性，這樣才能滿足公眾對教育質(zhì)量和內(nèi)容的多樣化、選擇性要求。” 楊東平說。★

　　誰在主導(dǎo)醫(yī)改決策

　　在全民大討論的表象下，各部門主導(dǎo)的醫(yī)改方案卻在低調(diào)中內(nèi)部爭論。何去何從，何取何舍，與此切身相關(guān)的民眾，似乎難以置喙，只能在官員們的偶爾放話中聽風(fēng)辨形

　　★ 本刊記者/楊中旭

　　“兩層構(gòu)架，雙重保障”，12月4日，衛(wèi)生部政策法規(guī)司司長劉新明在多部委醫(yī)改協(xié)調(diào)小組例會上，提出了一項足以牽動醫(yī)改全局的具體方案，對社區(qū)醫(yī)院建設(shè)首次做出了規(guī)劃。

　　這也是多部委醫(yī)改協(xié)調(diào)小組成立3個月以來，提出的首個具有實質(zhì)性意義的操作方案。

　　在這項方案中，政府將為城市社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)埋單(幾乎為100%)。城市居民憑居民身份證即可到社區(qū)醫(yī)院享受幾乎免費的醫(yī)療服務(wù)，政府的總投資估算為2690億元人民幣。

　　這樣，社區(qū)醫(yī)院提供基本醫(yī)療服務(wù)，大醫(yī)院提供大病治療，前者免費，后者社會統(tǒng)籌與個人賬戶結(jié)合，歸納起來就是“兩層構(gòu)架，雙重保障”。

　　1998年來，大病統(tǒng)籌由勞動和社會保障部掌管，而此番新增的社區(qū)服務(wù)管理機構(gòu)為衛(wèi)生部。在該項具體方案出臺的前后，兩個醫(yī)改核心部委方案在如何實施上展開了內(nèi)部論戰(zhàn)。

　　今年6月，中央正式批復(fù)成立多部委醫(yī)改協(xié)調(diào)小組；9月，該小組由發(fā)改委、衛(wèi)生部、勞動和社會保障部、財政部等11個部委聯(lián)合成立，發(fā)改委主任馬凱和衛(wèi)生部部長高強任雙組長。在醫(yī)改大討論一年之后，正式轉(zhuǎn)入決策軌道。

　　隨即，上述4個醫(yī)改核心部委分別向醫(yī)改協(xié)調(diào)小組遞交了各自的醫(yī)改報告，“其操作方式雷同，先談成績再談不足，歸納總結(jié)多，未來方案少，在組內(nèi)受到不少批評”，某部的一位官員向本刊如此評價。

　　期間，中央十六屆六中全會出臺《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,提出建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)，為2010年實現(xiàn)全民醫(yī)保的目標(biāo)添磚加瓦。十余天后，中共中央總書記胡錦濤在政治局第35次集體學(xué)習(xí) (醫(yī)改專項學(xué)習(xí))時，重申了六中全會的決定，正式確立了政府主導(dǎo)醫(yī)改的方向。

　　但在執(zhí)行層面，各部委的領(lǐng)會卻不盡相同，由此產(chǎn)生了不同的方案及爭論。這些方案和爭論，迄今多數(shù)被保密于內(nèi)部。

全民一致還是雙軌制

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http://www.sina.com.cn 2006年12月22日10:48 中國新聞周刊 
 
　　全民一致還是雙軌制

　　醫(yī)改小組成立之初，并非協(xié)調(diào)小組成員的衛(wèi)生部原副部長殷大奎就掀起了一場不大不小的討論。

　　2006年9月，殷大奎在中歐國際工商學(xué)院健康產(chǎn)業(yè)論壇上稱，中國政府投入的醫(yī)療費用中，80%是為850萬以黨政干部為主的群體服務(wù)的。目前,全國衛(wèi)生總費用約為7000億元/年,占GDP的5.6%。其中,政府投入占衛(wèi)生總費用的17%，約1190億元，如果80%——也就是952億元用在以850萬黨政干部為主的群體身上，那么其他13億人分享的只有其余的20%——238億。

　　事后，衛(wèi)生部原醫(yī)政司司長、現(xiàn)《醫(yī)院報》總編輯于宗河,《醫(yī)院報》常務(wù)副社長趙淳在接受本刊采訪時，對殷大奎的講話給出了具體的詮釋。

　　在于宗河看來，衛(wèi)生總費用可以根據(jù)籌資方式的不同分為大鍋和小灶,政府投入的這17%，顯然屬于理論上人人均等的大鍋范疇，但實際上分配并不均衡合理。

　　要解決少數(shù)人占用多數(shù)國家醫(yī)療投入的問題，他提出的一項具體改進方案是，假設(shè)某位官員因大病花費60萬，“大鍋”里按照上限標(biāo)準(zhǔn)報銷10萬，其余需要向滿足個性化需求的 “小灶”中尋，其中，個人商業(yè)保險報銷20萬，國家特殊人才報銷20萬，個人負(fù)擔(dān)10萬。如果個人無法承受，政府救濟將補足剩余10萬中的絕大部分。

　　于宗河一再強調(diào)，他們的這一方案并沒有侵害既得利益，“但邏輯關(guān)系卻理順了,大鍋和小灶分清楚了”。

　　這一方案在醫(yī)改協(xié)調(diào)小組例會上曾被提及,但殷大奎對此并不樂觀。他對本刊說：“方方面面的阻力很大。”

　　按照來自勞動和社會保障部的一位醫(yī)改小組成員的說法，社保部門 “保大病”，是850萬群體的醫(yī)保代言人，殷大奎和于宗河的方案直接觸動了這一部分利益——衛(wèi)生部與勞動和社會保障部之間的這一分歧，實際上是全民醫(yī)保與雙軌制醫(yī)保的博弈。

　　公共衛(wèi)生專家、武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授王保真告訴本刊，目前，全國各地的公務(wù)員以及中央事業(yè)單位、中央企業(yè)人員基本上都沒有按照相關(guān)規(guī)定參加當(dāng)?shù)氐尼t(yī)保，其根本性的原因還是在于利益。

　　城鎮(zhèn)職工醫(yī)保個人賬戶占個人工資總額的2%，而公務(wù)員群體公費醫(yī)療實際費用比重占到了工資總額的40%，“公務(wù)員當(dāng)然不肯放棄這項權(quán)利”。

　　考慮到城鄉(xiāng)差距的事實，醫(yī)改協(xié)調(diào)小組在繼續(xù)保留城鄉(xiāng)醫(yī)保雙軌制方面意見較為統(tǒng)一，但在如何改革城市的雙軌制，即消減某些群體的既得利益方面，卻爭執(zhí)不下。

　　去年夏天，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部曾因為發(fā)表“中國醫(yī)改基本不成功”報告而聲名大噪，該部部長丁寧寧在接受本刊采訪時說，他在不久前上書提醒中央注意“全民醫(yī)保”的承受力。

　　在很多專業(yè)人士看來，如果能夠大幅削減當(dāng)前過濫的醫(yī)保處方藥的數(shù)量，減少大處方造成的負(fù)擔(dān)，革除雙軌制下特殊群體無限消費醫(yī)保的可能，實行城市居民有限度全民醫(yī)保，才是醫(yī)保改革可持續(xù)的正確選擇。

　　部門間的攻與守

　　相對于全民醫(yī)保與雙軌制醫(yī)保的博弈，醫(yī)療服務(wù)與籌資的博弈更為具體而激烈。

　　衛(wèi)生部從去年年底就啟動了醫(yī)改方案的前期工作，共計4個小組，對籌資、醫(yī)療保險、衛(wèi)生服務(wù)的提供、藥物分別進行了研究，其中還包括對世界上主要醫(yī)改模式——英國、德國、美國、泰國模式的研究。

　　早在今年2月，國務(wù)院就已經(jīng)通過了《關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)意見》。當(dāng)時，衛(wèi)生部新聞發(fā)言人毛群安在新聞發(fā)布會上說，衛(wèi)生部將根據(jù)國務(wù)院意見抓緊研究如何建立分級醫(yī)療和雙向轉(zhuǎn)診制度，探索開展社區(qū)首診制試點工作。

　　后來成立的醫(yī)改小組在加強社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)方面意見也很一致，分歧主要在于社區(qū)醫(yī)療服務(wù)的提供模式和籌資模式。

　　各方僵持的局面，直到六中全會和政治局第35次集體學(xué)習(xí)之后方才改觀，用衛(wèi)生部一位人士的話來說：中央定調(diào)了，衛(wèi)生部的錢也好要了。

　　衛(wèi)生部經(jīng)過研究，于12月4日由劉新明提出了前述的“兩層構(gòu)架，雙重保障”的醫(yī)改方案。這項方案的核心在于重構(gòu)城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，政府對醫(yī)院建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)護人員待遇等方面全額埋單，換言之，2690億補給供方。

　　這一方案甫一提出，立刻遭到了勞動和社會保障部以及財政部的“激烈回應(yīng)”。勞動和社會保障部一位司局級官員告訴《中國新聞周刊》，目前全國已存在的三級衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)是一個很大的存量，看病難看病貴的根源之一在于三級衛(wèi)生資源配置的 “頭重腳輕”，如果能夠盤活存量，鼓勵三級醫(yī)院的醫(yī)護人員向社區(qū)醫(yī)院流動，政府就算補給供方，“幾百個億也就夠用了”。

　　“原來的醫(yī)院不放手，再重建新的醫(yī)院，衛(wèi)生部的利益顯然在擴大。”一位醫(yī)改小組成員說。

　　衛(wèi)生部方案另一項被人詬病之處，是缺少對核心醫(yī)療資源——醫(yī)院和醫(yī)生管理模式的改革。比如，衛(wèi)生部的理由是，可以通過社區(qū)服務(wù)政府全額埋單的方式來消除醫(yī)患間的信息不對稱。其他部委提出的改進意見是，尊重醫(yī)生作為一個“經(jīng)濟人”的地位，給予其合理的待遇和自由的流動空間，盡量以市場規(guī)律的方式，通過從業(yè)者的競爭來解決信息不對稱的難題。否則，醫(yī)生在前后門都被堵死的前提下，必然要捅開天窗牟利。

　　目前的大病統(tǒng)籌，服務(wù)由衛(wèi)生系統(tǒng)提供，埋單者則是勞動和社會保障部。在衛(wèi)生部的新方案中，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的提供與埋單全由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)。有趣的是，勞動和社會保障部并未反對衛(wèi)生部 “替自己擔(dān)當(dāng)埋單角色”。

　　“實際上,社保部門早已意識到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的重要性，”該部門的一位醫(yī)改小組成員說，“但關(guān)鍵是，面對醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)大處方、高收費的亂象，社保部門作為埋單者，對其中的要害缺少專業(yè)上的了解,不會管也管不好”。

　　而且，大病統(tǒng)籌的埋單畢竟是少數(shù)，如果社區(qū)服務(wù)埋單量驟增，社保部門將不堪其負(fù)。目前，各地社保部門大都通過聘請醫(yī)務(wù)人員成立醫(yī)保監(jiān)察大隊的方式來具體監(jiān)管醫(yī)療服務(wù)，而衛(wèi)生系統(tǒng)在這方面具有天然的優(yōu)越性。

　　如何在不同部門間配置權(quán)力和資源，在財政部的一位處長看來，這種部門利益平衡和權(quán)力分置的考量可以重演一次。例如，在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的籌資方式上，可以采取政府采購的方式進行。這位處長表示，如果采取政府采購，這項工作就可以由財政部負(fù)責(zé)，因為財政部設(shè)有負(fù)責(zé)政府采購的相關(guān)部門。

　　本輪醫(yī)改中，相對于籌資與服務(wù)的部門利益之爭，其他方面——例如商業(yè)保險的培育，醫(yī)保節(jié)余率過高導(dǎo)致窮人補貼富人等問題——卻著力甚少。

　　一位密切關(guān)注本輪醫(yī)改決策的社會學(xué)家向本刊表示：各部委堅持的，除了合理化的成分，也有出于部門利益；各部委反對的，往往是反對其他部委的部門利益。至于醫(yī)改未來如何擇路，需看中央決策者如何取舍。

　　回首醫(yī)改決策至今的爭論，一些小組成員認(rèn)為，讓民眾知情并參與討論，是回避部門利益的最佳方式。★

　　福利改革中的公共參與

　　英國政府積極倡導(dǎo)一種“共同治理”的社會模式，要求充分發(fā)揮全民的參與意識。目前布萊爾正在大力推行的一項福利改革中，公共參與就成為制定政策的關(guān)鍵一環(huán)

　　★ 本刊記者/王艷

　　RADAR，是倫敦一個為殘障人士服務(wù)的非政府組織。自2006年初開始，參與政府的福利改革計劃就成為該組織的首要任務(wù)。

　　這項新的改革計劃是布萊爾政府福利改革道路的第三階段，重點是鼓勵仍有工作能力的殘疾人重返工作崗位。

　　過去8年來，英國的失業(yè)率大幅下降，但是申領(lǐng)殘疾人福利的人數(shù)卻在上升。其結(jié)果是，它大大超過了失業(yè)救濟的金額。據(jù)英國公共政策研究所的統(tǒng)計顯示，大約有270萬英國人聲稱不適合工作，每年申請的社會福利達到120億英鎊。但其中僅有50萬是嚴(yán)重傷殘、完全沒有工作能力的人。

　　為了解決這個問題，英國政府從1998年開始實施一項被稱為“布萊爾新政”的福利改革，核心原則是以工作機會替代福利。

　　根據(jù)“新政”，有工作能力的失業(yè)者不能再坐享失業(yè)救濟金，而必須參加政府提供的職業(yè)培訓(xùn)，并接受面試機會。如果符合條件的失業(yè)者在一定期限內(nèi)拒絕參加“新政”計劃，就會失去1/3以上的失業(yè)救濟金。

　　綠皮書與咨詢期

　　早在2002年底，英國政府負(fù)責(zé)全面管理社會保障事務(wù)的部門——“工作與年金部”就向媒體透露，有意讓長期領(lǐng)取福利金的殘障人士重新就業(yè)。從2003年10月開始，工作與年金部先后選擇了20個城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為殘疾人就業(yè)的試點區(qū)域。只要申請了殘疾人福利的公民，年齡在18歲到60歲之間，政府都會為之提供一個就業(yè)顧問。

　　2006年1月24日，工作與年金部發(fā)布了題為《福利新契約：促使人民就業(yè)》的綠皮書。所謂綠皮書，是政府就重要政策或議題而正式發(fā)表的咨詢文件，其封面是綠色。

　　這本綠皮書有兩個版本，一個長達112頁，另一個則只有32頁。32頁的“簡潔版”采用問答的形式，配合彩色插圖，即使是識字不多的人也可以輕松閱讀。除了普通的印刷形式，工作與年金部還向公眾提供綠皮書的原文錄音和盲文版。

　　從綠皮書發(fā)布當(dāng)天開始，接下來的13周就是正式咨詢期。隸屬于工作與年金部的福利改革小組負(fù)責(zé)聽取、采納來自社會的不同意見。為了便于歸納，福利改革小組制定了13個開放討論的問題。另外，公眾還可以在一個臨時建立的網(wǎng)站“福利改革論壇”上，與負(fù)責(zé)改革的內(nèi)閣大臣瑪格麗特·霍奇直接辯論。

　　“綠皮書注定將帶來一場全國性的大討論。我衷心希望每個人都能參與進來，規(guī)劃英國的未來。” 在“福利改革論壇”的首頁，瑪格麗特·霍奇寫下這句話。

　　根據(jù)曼徹斯特大學(xué)教授格里·斯托克的統(tǒng)計，工作與年金部在13周里，舉行了數(shù)百次咨詢會和演講，聽眾人數(shù)超過5000人。

　　“工作與年金部是英國最龐大的政府部門，雇員多達12.5萬人，相當(dāng)于英國文官的1/4。正因為如此，它可以組織大規(guī)模的公開活動。” 格里·斯托克對本刊說。

　　在《福利新契約》發(fā)布當(dāng)天，為殘障人士服務(wù)的非政府組織RADAR行政主管凱特·納什，就以組織的名義發(fā)布了意見書，一份交付政府機構(gòu)，一份發(fā)布在該組織的官方網(wǎng)站上。

　　咨詢期結(jié)束后的一個月，工作與年金部發(fā)布了官方回應(yīng)書。回應(yīng)書列出了來自不同領(lǐng)域的關(guān)鍵性建議，并一一給予答復(fù)。

　　據(jù)統(tǒng)計，這次改革中，共有624個團體或個人向福利改革小組提供了意見，其中包括殘疾人、普通公眾、慈善團體、學(xué)者和議員。所有團體和個人的名字都列在回應(yīng)書的附錄里。

　　“政府不一定會采納每個人的意見，但政府有責(zé)任衡量，決策中有哪一個因素與當(dāng)前公眾的觀點不一致。” 格里·斯托克說。

　　與議員直接對話

　　7月4日，綜合各方意見的《福利改革議案》正式出爐，福利改革計劃進入議會程序。

　　政府在提出議案后，雖然不再開展大規(guī)模的咨詢活動，但個人和團體仍然可以聯(lián)系福利改革小組，對議案的細(xì)節(jié)內(nèi)容提出修改意見。相關(guān)部門也會主動詢問相關(guān)利益團體的意見，在最大程度上取得一致。

　　公民影響議案的另一條途徑，是與擁有投票權(quán)的議員直接對話。

　　殘障人士與議員的直接對話是RADAR最重視的活動。2006年，RADAR已經(jīng)安排了40位殘疾人與當(dāng)?shù)氐淖h員見面，其中半數(shù)的見面會是在《福利改革議案》確定以后安排的。

　　“我可以肯定的是，通過這種見面，他們(議員)更了解殘疾人的生活了。之前他們知道的也許只是大道理。”RADAR的成員說。

　　10月，以議案的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，工作與年金部分別選擇了東部、中部和西部的三個城市進行試點，進一步檢驗議案的可行性。11月5日，《福利改革議案》完成了第三次議會辯論，大部分的下議員都對議案持贊成態(tài)度。預(yù)計2007年初，這個議案將正式成為法律。

　　政府咨詢與共同治理

　　作為“第三條道路”的信徒，布萊爾倡導(dǎo)一種“共同治理”的社會模式，要求充分發(fā)揮全民的參與意識，使每個人、每個組織都能積極參與到社會各項事務(wù)之中，因此，英國政府越來越看重政府咨詢的重要性。

　　2000年11月，布萊爾簽署了《書面咨詢實務(wù)準(zhǔn)則》，對各政府部門在咨詢活動中應(yīng)遵循的一些基本原則做出規(guī)定。準(zhǔn)則實施后，由政府部門開展的咨詢活動不論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都有了極大提高。2004年1月，《書面咨詢實務(wù)準(zhǔn)則》被《咨詢實務(wù)準(zhǔn)則》替代。

　　在某些情況下, 部長們享有一定的自由裁量權(quán)，可以不必按照《咨詢實務(wù)準(zhǔn)則》的要求進行正式的書面咨詢活動。比如，如果咨詢活動所涉及的事項專業(yè)性非常強，或者直接相關(guān)的利益群體人數(shù)不多，那么有關(guān)部門可以不必開展書面咨詢。但是，該部門必須說明不予遵守的理由，并采取其他措施來保障咨詢活動的有效進行，例如通過媒體發(fā)布通知，或者在該部門的網(wǎng)站上發(fā)布消息，以確保公眾了解有關(guān)的立法和政策。

　　“英國的公眾參與并不是完美無缺的。公眾參與使決策過程變得遲緩，某些地方甚至存在‘咨詢過剩’的危險。不過，政府沒有把這些問題看成排斥公民參與決策的理由，而是將其視為亟待改善之處。”格里·斯托克說。★

　　未來數(shù)年，將是國家福利再造的關(guān)鍵時期。決策層已經(jīng)提出和諧社會綱領(lǐng)，并著手對醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域的國家福利制度進行第三次改革。

　　但在設(shè)計制度的時候，政府、學(xué)界及民眾，都需要汲取歷史教訓(xùn)，對原則及方向深思熟慮，做出明智的公共選擇。

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