如何完善住房保障制度？提出以下四點建議：

第一：建議起草《住宅法》，通過法律的途徑完善公共住房保障制度

1998年，國務院23號文件《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革、加快住房建設的通知》中明確提出：“建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”。但后來的住宅市場的發展越來越偏離我們改革的方案設計軌道，最明顯的標志是經濟適用房所占的比重越來越小，2004年只有4.5%。2005年5月，建設部等七部委發布的《關于做好穩定住房價格工作的意見》中，就住房保障再次強調：強化規劃調控，改善住房供應結構；加強經濟適用住房建設，嚴格實行政府指導價；完善廉租住房制度，擴大廉租住房制度覆蓋面；鼓勵發展并規范住房出租業，多渠道增加住房供給，提高住房保障能力。但統計結果顯示，2005年5月之后，全國的經濟適用房投資不斷減少，經濟適用房的投資占房地產投資的比例進一步減少到只有3%。

之所以出現這樣的情況，和我國缺乏一部《住宅法》是有密切關系的：因為沒有法律規定與約束，使地方政府將有限的土地資源都去搞商業開發，將有限的財力都去搞各種面子工程和形象工程，而公共住房保障制度被忽視。

因此，要從根本上改變我國住房保障制度的現狀，有必要制訂一部《住宅法》，對住宅的建設、消費、分配等環節進行規范，確定政府在住房市場的責任和義務，明確政府在住房市場的角色。

從國外的經驗看，所有大的經濟體都頒布了住宅法。如美國頒布了多部有關住房的立法，對住房保障政策的制定實施提供了制度保證。如《合眾國住房法》，就規定了要為低收入家庭修建公共住房制定長遠計劃。《國民住宅法》要求建立住房管理署，設立聯邦存款和貸款保險公司，由政府提供低利息貸款，鼓勵私人投資于低收入家庭公寓住宅。《開放住房法案》以幫助窮人成為房主，規定在10年內為低收入家庭提供600萬套政府補助住房，并禁止在購買和租用房屋時的種族歧視。美國注重法制建設的與時俱進，注意根據不同時期的住房保障要求對原有法律條文進行修訂或推出新的相關法律，目前在住房保障立法方面形成了比較完善的體系，涵蓋了公共住房補貼、房租補貼、消除貧民窟等諸多方面。注重法制，使住房保障政策措施有法可依，進而保證政策的權威性和有效性，這是美國住房保障制度的突出特點。

日本住房保障法律多達40余部。日本人多地少，住房歷來緊張，尤其是二戰后，面臨更嚴峻的住房短缺問題。日本政府首先在立法上進行了制度支持。如日本政府先后制定實施了《住房金融公庫法》(1950年)、《公營住宅法》(1951年)、《日本住宅公團法》(1955年)、《城市住房計劃法》(1966年)等。此后又陸續制定了一系列相關法規，逐步建立健全住房保障的法律體系，這類法律共頒布40多部。

第二：完善住房消費實行財政補貼和稅收減免優惠制度

目前，我國已經開始對城市低收入群體進行住房補貼，但稅收政策還很不完善。從財政補貼的角度看，存在的主要問題是覆蓋面太窄。我國最低收人家庭住房保障工作在35個大中城市進展不一，不少城市進行了如發放租賃住房補貼方式、現住公房租金減免方式等的探索。當前最主要做法是提供廉租住房。2004年發布的《城鎮最低收人家庭廉租住房管理辦法》規定，廉租住房的保障方式突出以發放住房租賃補貼為主、實物配租和租金核減為輔；享受廉租住房的家庭人均住房保障面積標準，原則上不超過當地人均住房面積的60%。從總體上看，享受住房財政補貼的人口比例太少，應該逐步擴大財政補貼所覆蓋的范圍。我們可以參考國外的成功經驗。以美國為例，凡家庭收入未達到所在地區家庭平均收入80%者，可以申請住房補貼。而美國政府對地方政府建設的公共住房和私有營利或非營利機構建設的低收入住房，也進行補貼。住房支出超過收入30%時被認定為過度消費負擔，并以此為參考對住房需求者進行補貼。

從稅收政策角度看，我們可以在完善個人所得稅制度的基礎上，將住房消費與個人所得稅的政策結合起來。應該將中低收入群體的住房消費支出從個人所得稅中扣除。可以參考美國的做法，要點有三：其一，對利用抵押貸款購買、建造和大修自己房屋的家庭，在征收個人所得稅時減免抵押貸款的利息支出；其二，對擁有自己住房的家庭，還可以減免所得稅和財產稅。按規定每人可扣除的收入為2750美元；其三，對出租屋的家庭實行稅收減免政策。

第三：完善政策性住房金融體系

政策性住房金融體系是一個國家金融體系和住房制度中不可獲缺的組成部分。結合中國的實際情況，應該在目前的住房公積金制度基礎上構建我國的政策性住房金融體系。

住房公積金制度是我國住房制度改革過程中建立的制度，它類似于政策性住房金融制度，但該制度目前還不完全具備政策性住房金融的功能，其存在的最大問題是覆蓋面窄，尤其是城市低收入群體享受到該制度的好處。建議在住房公積金制度基礎上建立全國性的住房銀行，或按照省（直轄市）為單位組建住房銀行，為符合條件的居民提供低利率的住房貸款，其資金來源主要從金融市場發行金融債券（和當前的國家開發銀行類似）和國家財政扶持資金。

政策性住房金融的外一個內容建立住房擔保制度。從其它國家的實踐看，由政府出資組建住房貸款擔保公司，給符合條件的居民提供住房貸款擔保，不僅可以降低首付比例（首付比例可以降低到10%以下），而且可以大幅度降低貸款利率（利率可以為同時期一般貸款利率的一半），可以大大提高居民購買住房的能力。目前，我國部分城市也建立了住房貸款擔保公司，但由于缺乏目前的政策定位，還沒有能夠發揮政策金融的作用。國家可以在借鑒國外經驗基礎上，明前其市場定位，增加政策扶持力度。

第四：完善經濟適用房政策

我國從1998年7月1日開始推行經濟適用住房，至今已有8年。經濟適用房政策是我國政府干預住房市場的一種探索，方向是正確的，但也存在不容忽視的問題，應該解決以下問題：

1）要大幅度增加經濟適用房的比重。我國的住房改革的綱領性文件里（即1998年國務院23號文件）明確提出要以“建設經濟適用住房為主”，而1998年房改之后的這7年中，經濟適用房建得最多的年份也只有6%的比重。因為經濟適用房成為稀缺資源，使它成為尋租的對象，本應該分配給低收入群體的經濟適用房反而被富裕群體占領，群眾怨氣很大。我們建議，在未來的五年中，應該逐步加大經濟適用房的投資規模，增加經濟適用房在住房供應體系中的比例，努力將經濟適用房的比例增加到30%以上。

2）經濟適用住房應該嚴格控制供應對象，實行封閉式運行管理。推行經濟適用住房基礎是劃分收入線，但我國多數城市至今沒有明確劃分。該項工作要與社會征信系統的建設結合起來，利用現代電子技術實現對個人收入的準確劃分。另外，應該改變現在的經濟適用房出售政策，對經濟適用房實行封閉式管理。其操作要領是：符合條件的居民可以申請購買經濟適用房，但如果需要出售經濟適用房的話，只能按規定的價格賣給政府。這樣就可以避免各種尋租行為。

3）實行小戶型。小戶型低房價是解決中低收入者住房問題的關鍵，經濟適用房要嚴格禁止大戶型的住宅建設。推行小戶型不僅可以防止有人利用權利對經濟適用房進行尋租，而且可以節約利用土地，應該大力提倡。