《瞭望》文章：養老的制度關注

　　還在討論我國人口過剩的時候，我們已跨入老齡化社會的門檻，來自民政部的數據顯示，從2000年至2020年，我國60歲以上老人平均每年將增加596萬，年均增長速度為3.28%，大大超過總人口0.66%的增長速度。 
 
    在家庭和社會結構的巨大變化和轉型中，妥善解決城鄉養老扶老問題，不僅考驗著執政黨和每一個家庭細胞，而且考驗著政府的智慧和能力。

　　中華民族歷來奉行尊老、養老的美德。1982年聯合國大會批準《維也納老齡問題國際行動計劃》時，秘書長瓦爾德海姆就提出“以中國為代表的亞洲方式，是全世界解決老年問題的榜樣?！蓖瑫r，家庭養老也是國家一向積極鼓勵和倡導的養老制度。

　　但是在今天，傳統的家庭養老的方式遭到新的沖擊。其一，目前，在我國城市中“421”和“422”式家庭結構占很大的比例，要求家庭中兩個或一個年輕的勞動人口在家照顧雙親及祖父母輩老人幾乎是不現實的。高齡老人除了日常生活和身體需要照顧外，他們在精神生活方面也需要得到不斷的填充，需要得到感情交流。而在不斷加大的生存競爭壓力下，中青年群體已經難以在時間、精力上更多的顧及父母。

　　其二，由于我國正處在社會轉型期，中青年群體和老年群體在生活方式和價值觀念方面代溝明顯。北京市所作的一項抽樣調查顯示，49%的子女承認與父母時有沖突。而中國社會科學院人口與勞動經濟研究所2004年對上海、浙江和福建三省市進行的家庭調查數據表明，60%以上的中老年人并不與他們的子女居住在一起。

　　在這種背景下，“空巢家庭”老人的數量不斷上升。數據顯示，我國“空巢家庭”老人目前約占老年人口總數的25%，上海、北京等大城市則在35%以上。未來10年，空巢家庭將成為老人家庭的主要形式。

　　此外，我國現有570萬農村五保老人，需要在完善社會救助制度中解決好衣、食、住、醫、葬等問題。

　　人口老齡化的巨大壓力，家庭和社會結構的巨大變遷，要求我們重新審視和定位中國人的養老扶老問題。

　　今年9月21日，《中國老齡事業發展“十一五”規劃綱要》出臺，明確“十一五”期間要加快建立以居家養老為主、機構養老為輔的養老社會服務體系。

　　這是從中國現實國情出發的定位，而問題的關鍵是，不管是居家養老還是機構養老，都需要制度性保障，需要完善、有效的養老服務體系。在這方面，現在做得還遠遠不夠，我們還面臨著諸多的來自觀念、體制等方方面面的阻力和障礙。

　　應對老齡化社會的挑戰，解決中國人的養老問題，是政府社會管理的一項重要內容，也是全社會的共同責任。在現有國情的基礎上，通過發揮政府和企業、社會、市場的作用，共同推動養老服務業體系的建設，正成為我們明智的選擇?！?/p>

《瞭望》文章：養老服務業之困

　　養老服務業嚴重滯后，根本的原因在于各級政府尚未將其納入政府工作日程給予足夠的重視

　　文/《瞭望》新聞周刊記者楊金志 陳澤偉 萬一

　　35歲的小張和妻子都是北京市的公務員，現在他們最擔心就是家里的四位老人。
 
小張的家庭是當下最典型的“421”模式家庭：一個孩子、夫婦兩人、上面要贍養四位父母長輩。

　　小張的父母在北京，妻子的父母在安徽老家，就連在哪里過春節這樣的“小問題”，都會成為夫婦每年爭論的話題。更讓小張憂心的是四位老人的身體，萬一有個頭疼腦熱，拋開經濟壓力不說，工作纏身、分身乏術，對老人實在難以照顧周全。

　　小張夫婦的情況具有代表性。在我國城鎮，“421”、“422”這種倒金字塔結構，再加上住房、醫療、教育的“新三座大山”，令不少現在的中青年人感覺到不小的負擔。

　　而與此同時，中國正在步入越來越“老”的老齡社會，據民政部的數據顯示，目前中國60歲以上老年人口已占總人口的11.03%；預計2020年老年人口將達到2.4億，占當時總人口的16%左右。

　　社會和家庭結構的巨大變化，使得傳統的家庭養老功能逐漸弱化。有關社會學家接受《瞭望》新聞周刊采訪時認為，為數甚眾的老年人如何養老，不僅是每個家庭需要考慮的問題，而且已經成為亟待解決的社會化問題，社會需要承擔起更多的責任和功能。

　　我們將調研的重點轉向養老服務業時，卻發現中國的養老服務業正在需求與現實的反差之間痛苦地掙扎。

　　千人只有八張床

　　2006年春節，住在天津市養老院的84歲老人劉淑文回家和家人團聚，沒想到生了一場病，病好后兒子留她在家里住了8個月。在這8個月里，老人在養老院的床位卻一直沒有退。老人告訴記者，“我如果把床位退了，馬上就會有人進來，到時候我要回來的時候就會沒有了。”

　　劉淑文所住的天津市養老院老年公寓共有350張床位，現在已全部住滿，而且預約登記的人數很多。院長李存榮說，僅2005年預約登記而沒有住進來的就達909人，今年1～8月份又新增886人。

　　《瞭望》新聞周刊了解到，天津全市共有養老床位17602張，占老年人口的1.2%，市場需求增多與養老機構床位供給不足之間的矛盾日益凸顯，一些養老機構出現了一“床”難求的局面。

　　不僅天津，北京、上海、福建等地的養老院也出現了床位供不應求的局面。不僅市級養老機構，就是街道、社區辦的托老所、老人院也普遍爆滿。北京市老齡辦的調研顯示，目前全市老年福利設施床位總數還未達到3萬張。在福建，目前60歲以上老年總數為400多萬人，占全省總人口的12%左右，全省城鄉為老年人服務的床位總數僅為2萬個。一些老人戲稱：想進敬老院，比上大學還難。

　　有關部門的調查顯示，在我國約1.43億60歲及以上老年人口中，有5%的老年人有入住養老機構的愿望。但是到2005年底，全國城鄉有社會福利院、養老院、老年公寓和老年護理院等養老服務機構38000個，總床位138萬張。中國老齡科學研究中心副主任張愷悌說，據統計，發達國家養老床位數約為老年人口總數的5%，而我國老年人擁有床位數僅占老齡人口總數的0.8%，千名老人只有8張床，遠遠不能滿足公共需求。

　　專業人員嚴重短缺

　　全國老齡辦常務副主任李本公告訴《瞭望》新聞周刊，全國幾次較大規模調查的數據表明，60歲以上老年人口余壽中有平均1/4左右的時間處于肌體功能受損狀態，需要不同程度的照料、護理。照此推算，我國約有3250萬老年人需要不同形式的長期護理。但目前專業服務人員短缺嚴重制約了養老服務業的發展。

　　南京市60歲以上的獨居老人共有6.26萬多人，一些獨居老人因無人照料，不僅生活困難，而且安全問題突出，事故日趨增多。南京市老齡委副主任程曉說，在推進為獨居老人提供社會化服務的過程中，南京市遇到了養老服務人力資源少、人員素質偏低、專業人才缺乏等難題。

　　由于受傳統世俗觀念的影響，相當一部分人認為服侍老人又臟又累，低人一等，不大愿意從事養老服務工作。目前，南京市勞動等相關部門尚未開設為老服務培訓課目，從事居家養老服務的人員主要是下崗失業人員和外來務工人員，文化素質低，基本上沒有經過系統的業務培訓，其業務技能通常只能應付一般的生活照料和家政服務，難以應對不同層次、不同特點老人的多樣需求。

　　在全國其他地方尤其是廣大農村，同樣遇到了為老服務人員嚴重匱乏的問題。浙江省民政廳反映，目前全省農村敬老院共有管理服務人員3091名，服務人員人數與集中供養對象之比為1:10.2。大部分敬老院連院長在內，管理服務人員不超過3名，多數為院長1人、炊事員1人，有的甚至只有1人或干脆無人管理。

　　浙江省全國人大代表朱蔭湄認為，為穩定護理人員隊伍，解決護理人員的培訓及待遇、資質問題至關重要。目前，民辦養老機構的從業人員待遇問題政府可以不必負擔，但其從業資格的培訓、資質需要政府在政策上予以解決。護理人員的培訓還可以作為教育行業的一個發展機會。

　　舉步維艱的民辦養老機構

　　看到養老服務業的需求與現實之間的巨大反差，一些民辦養老機構開始嘗試進入這一領域，但《瞭望》新聞周刊調查中卻發現，一些民辦養老機構的日子可以用舉步維艱來形容。

　　不少民辦養老機構向記者反映，這些年政府出臺了一些好政策，但一到操作層面就享受不到了；在設置公益性崗位、行政審批等方面，政府理應出臺優惠政策，但目前還是空白。一些人無奈地比喻說，優惠政策的“陽光雨露”是只聽說過，沒享受過。

　　國務院辦公廳于2000年2月轉發了國家民政部等部委《關于加快實現社會福利社會化的意見》，要求對社會福利機構的用地、用電、用水、電話等方面給予優惠政策，但6年多過去了，除了免稅優惠外，其他政策大多在一些地方未得到有效落實。

　　2002年，天津市政府發布50號文規定，對民辦養老機構的水電煤氣實施優惠價格，按說支持力度很大，但是，擁有四個分院的龍福宮老人院院長張文革給記者算了一筆賬：用電方面，北辰分院一個月得六七千度電，全是按照工業電算，最高時段1.2元/度，而民用電的價格只有0.5元/度；用水方面，北辰分院每月用水1000噸左右，按工業用水算，每噸5到6元，而民用水的價格是3元/噸；暖氣方面，每個分院每年都要支出幾萬元，其中河北分院是按工業暖氣算的，每平方米比民用氣多4元。天津友緣養老院院長薛永惠也說，她曾經拿著50號文跑到水、電、供暖公司，可是人家就是不認。

　　其次，護理人員無法享受政府公益性崗位政策。龍福宮老人院的護理人員將近100人，基本都是下崗人員，但是，近幾年已經很難招到新人了，因為護理員工作累、待遇低。最近，院里護理員的月工資提高到近800元，但是跟社會上其他行業比還是低。張文革說：“如果國家給予公益性崗位補貼，每人多200元，這個崗位就相當有競爭力?！碧旖蚴欣淆g委副秘書長趙偉認為，交通協管、保潔工作可以設置公益性崗位，養老同樣是公益事業，政府應考慮設置公益性崗位，給予一定補貼。

　　第三，行政審批沒有考慮到養老機構的特殊性，法律法規滯后。在天津，政府要求養老機構辦齊防火、防疫兩證才能去民政局申請登記。防火方面，消防部門要求窗戶不能加護欄，但要防止老人自殺、意外墜落就必須加護欄；消防部門還要求24小時都開門，但是如此老人就很容易走失。防疫方面，衛生部門要求廚房生熟分開，要有儲存室、分餐室、清潔室。

　　“按他們的要求，我得有七、八個房間作廚房，”張文革說，“這對于民營養老機構根本不現實。如果我達不到，天津也沒有人能達到了?！?/p>

　　政府應進一步引導和扶持

　　一些老齡問題研究專家和養老機構負責人認為，養老服務業嚴重滯后，不完全是經濟問題，根本的原因在于各級政府沒有把它真正納入政府工作日程給予足夠的重視，往往是“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。

　　不管是發展居家養老還是實現機構養老，都需要加強對護理人員的培訓，政府部門應該采取切實措施，促進養老專業人員隊伍的培育和壯大，并引導建立一整套的社會化服務體系。

　　這方面，寧波市的做法值得借鑒。寧波市海曙區副區長、區居家養老領導小組組長許義平說，要卓有成效地推進社會化居家養老服務向縱深發展，關鍵在于培育出優質的社會化服務資源，能否培養一支業務精、素質好的老年人服務隊伍。

　　為此，寧波市海曙區委、區政府于2003年扶持區敬老協會創辦了寧波星光學院，集學院的教學實踐、敬老協會的社會實踐和老齡研究中心的科研攻關為一體，開設16個專業，到目前入校學習的學員逾3000人。星光學院運用院校的教育陣地和師資力量，并通過敬老協會和社區居家養老服務社，先后培訓居家養老服務員176名，結隊服務義工429名，使600位高齡獨居老人和800余位困難老人，每天都有人上門為其進行親情化服務。

　　促進養老服務業發展的政策不明確，一定程度上制約了民營資本對這一行業的投入。記者在調研中了解，目前，我國絕大多數社會辦養老機構都在民政部門登記為“民辦非企業單位”。但是，恰恰是這種“身份”遭遇兩難困境：登記為民辦非企業機構，他們才能享受免稅等優惠政策；但又意味著投資者難以融資，不能進行分紅，自己投資建設的場所還拿不回來。

　　專家指出，目前對民間力量從事養老服務業的限制還是太多，政策扶持不夠。應將民辦養老服務業的重大項目列入社會事業項目，以項目來帶動養老服務業的發展。要抓緊已出臺優惠政策的落實，重點幫助養老服務機構解決征地難、融資難等實際問題。民政部門可以通過制定行業規劃、行業標準等措施，規范民辦養老服務機構的行為。

　　各級政府應當設法拓寬發展養老機構的資金渠道。專家建議從兩個方面著手：一是民政部門建立專項發展基金；二是在民政部門主導的慈善機構中設立養老基金。通過向社會募集籌措資金，由慈善機構委托投資代表方，參股或控股一批大型養老機構。這樣既可以解決養老機構發展的資金需要，又可以通過養老企業的股東會、董事會來控制和引導養老機構，使之按照國家的有關規定和政策穩健發展。□

《瞭望》文章：公辦養老機構當戒豪華風

　　有支付能力的老人占有公辦養老機構資源，而迫切需要社會福利支持的低收入人群難以分享

　　文/《瞭望》新聞周刊記者程紅根 張樂

　　最近一段時間，一股大建豪華示范性公辦養老機構的風氣在全國不少地區蔓延：一方面是不少生活危困、急需享受社會福利的老年人排隊等候進入為數不多的公辦養老機構，一方面卻是一些地方政府為了門面和政績，把有限的資金用來建設豪華養老機構。
 
 
 
    這一現象引起了社會各界的質疑和業內人士的反對。

　　公辦養老機構攀比檔次

　　《瞭望》新聞周刊在調查時看到，一些地方投入巨資，建起了一大批環境優美、硬件設施優良的公辦大型養老機構。這些養老機構成為當地政府關心老年人的“示范性工程”。

　　浙江寧波市由政府劃撥土地100多畝,并出面協調市財政、市慈善總會、大紅鷹集團共同出資1.67億元，興建了一座綠化占地率高達48%的國際化標準養老機構——頤樂園。

　　浙江省紹興市在市區西邊投資近1億元，建起了一座占地125畝、中心建筑面積5．4萬平方米、綠化率達54%的紹興市社會福利中心。中心除了內設帶有衛生間和廚房的老年公寓房258套、高標準的托老床位168張外，僅綠地就達40000平方米，另外還配套有6000平方米的公共活動中心，3000平方米的購物和休閑設施，1000平方米的餐廳和門球場、地擲球場和戶外健身器械。

　　在浙江蕭山，政府拿出5000萬元，興建了一家示范性養老機構。紹興縣和嵊州縣緊隨紹興市之后，相繼決定由政府花巨資建設大型養老院。在嘉興各縣市，公辦養老院更是爭相攀比，一家比一家建得好。

　　浙江省民政廳的一份調查報告顯示，浙江蕭山、紹興、余姚等發達地區新建敬老院的造價按每張床位數核定在5萬～9萬元之間，有的地方甚至高達17萬～18萬元。天津、上海、北京等地政府也紛紛興建大型公辦養老機構，一些機構不僅配備有中央空調、24小時熱水，還配備了空氣加濕、低速豪華電梯、緊急呼叫系統和吸氧裝置。

　　如此補貼讓誰受益

　　為了表達政府對社會福利事業的支持，這些高檔養老機構雖然設施豪華，但卻都不計地價和造價，僅按運營成本計價，有的地方甚至還收不抵支，需要政府每年予以補貼。而記者調查發現，按照現有運行模式，政府補貼是讓有錢的老人受益。

　　紹興市社會福利中心在轉讓公寓房50年使用權時，總平均價為2200元/平方米，僅為當地商品房價格的1/3。寧波頤樂園帶衛生間的套間最低僅每月900元，最好的房間一室一廳，帶廚房和衛生間，收費也不過1800元。園長柯武恩說，這樣的收費價格是根據園內日常的水電和人員成本開支折算出來的，在沒有加入劃撥土地的價格和1.67億元固定資產的折舊的情況下，每年的收支大致相抵。

　　柯武恩坦言，爭相購買服務的人當中，大多是經濟實力較強、且健康程度較高的城市低齡老人，而真正養老困難、無人照料或生活不能自理的中低收入老人卻無力購買服務。據統計，在頤樂園中，教師、醫生、離退休干部和企業家、老板的父母等經濟收入在社會上層的人群占到了絕大多數，有不少來自寧波周邊的城市。

　　《瞭望》新聞周刊發現，一些有自理能力的離退休老干部索性以頤樂園為家，領著豐厚的退休金不說，還把自己家里的房子高價出租，再用租金中的一部分支付養老院低廉的成本費用。

　　公辦機構亟待角色回歸

　　有支付能力的老人占有公辦養老機構資源，而真正低收入、迫切需要社會福利支持的人群卻難以分享。政府興辦高檔養老機構所帶來的效應，引起了不少老人的不滿，一些專家也對此模式提出了質疑。

　　全國老齡工作委員會辦公室副主任、中國老齡協會副會長袁新立表示，社會福利事業的本意是在法律和政策范圍內，向全體公民普遍提供資金幫助和優待服務的社會制度，是國民收入的再分配，其目的是為了扶危濟困，穩定社會。然而，一些地方政府興辦高檔養老院和福利院，使得入住高檔老年公寓的人員在原本享受了應得的福利的同時，再來這里以較小的代價獲得超值服務，在事實上造成了社會福利享受對象的錯位。這既違背了社會福利的本意，又造成了事實上的再分配不公。

　　浙江省老齡辦主任黃永正說，目前迫切需要政府承擔的，是一些社會困難群體的養老問題，而不是所有老年人。他說，政府首先應該解決的，是那些無人照料和無法自理的，卻排著隊苦苦地等候著的老人。有活力、精力，生活能自理的老人，可以通過居家養老的方式解決；有消費能力和水平的，可以通過購買服務的方式由社會力量和民辦養老機構來消化。

　　向高檔看齊的錯位行為，還嚴重擾亂了市場秩序，并在事實上形成了與民辦養老機構的不平等競爭，妨礙了民辦養老機構的正常運行?！巴瑯拥脑O施條件，因為無需承擔土地和房屋折舊的費用，公辦養老機構的收費大大低于民辦機構”，寧波江北日湖老人樂園的投資者莊明華抱怨說，“在這樣的不平等競爭下，我們又如何爭得過公辦機構？”□

　　《瞭望》文章：現行老齡工作體制需要改革

　　在完善政策、加大投入、加快發展老齡事業的同時，健全和完善適應我國國情的老齡工作機制

　　文/《瞭望》新聞周刊記者程紅根 張樂 王力

　　黨中央、國務院高度重視我國人口老齡化趨勢以及由此帶來的新情況、新問題，作出了一系列加強老齡工作、發展老齡事業的重大戰略決策。中央批準成立了全國老齡工作委員會，進一步加強了老齡工作的宏觀管理和綜合協調。各地基本上都成立了由相關部門和單位組成的老齡工作委員會。

　　但《瞭望》新聞周刊最近在全國部分省市調查發現，我國現行老齡工作體制與人口老齡化快速增長的實際情況不相適應，存在不少制約老齡事業發展的問題。各級各地的老齡工作機構和體制未能形成上下貫通、管理有序的格局，難以適應老齡事業和老齡工作發展的需要。

　　機構設置雜亂權責不明

　　各級老齡委已經明確是議事協調機構，但老齡委辦公室的設置存在問題：一是設置雜亂。就省一級的老齡辦而言，有的屬正廳級機構，有的是正處級機構；有的屬于獨立設置機構，有的相對獨立，有的只是某個行政職能部門的內設機構；二是性質不統一。各地老齡辦的性質五花八門：有的僅僅是老齡委的辦事機構，有的是行政職能部門或被賦予行政職能，有的具有辦事機構和行政職能雙重職責，有的屬于社團組織，有的僅僅是調研和信息交流機構；三是權責不明。老齡委和老齡辦到底干什么、怎么干？全國各地不一致，通常是各自為戰、各行其是。

　　江蘇省老齡辦副主任王鳳亭告訴記者，江蘇省1986年即成為全國第一個進入老齡化的省，目前全省60歲以上老齡人口達1117萬人，占全省總人口的15%，但省老齡辦一直為省民政廳的內設處級機構。南京市老齡辦副主任程曉說，現在老齡辦基本無相應職權，涉及老齡工作的很多職能都分散在老齡委各成員單位管理，我們實際上什么也管不了，所以只能暫時做些打基礎的工作。

　　安徽省合肥市老齡辦副主任杜傳喜說，我們老齡辦人不多，但事情不少。我們服務的是老年人、是困難群體，工作量大，難度也大，可我們又無相應職權，嘴上說60歲以上老年人的事都要管起來，實際上什么也管不了，開展工作時只好到處求人，深感力不從心。

　　面臨人員不足困境

　　浙江省老齡辦透露，由于受體制轉換不到位的影響，浙江省目前雖然11個市、90個縣（市、區）的老齡工作體制已基本理順，但人員編制仍沒有全部到位。近70%的縣（市、區）老齡辦工作人員只有1名，還是兼職的，遠遠不能適應老齡工作的實際需要。記者在寧波市采訪發現，寧波市老齡辦只有4名工作人員，所屬區、縣老齡辦有的3名工作人員，有的只有1名兼職工作人員，多數街道和鄉鎮沒有具體的老齡工作人員。

　　在河南省，目前省老齡辦主任由省民政廳廳長兼任，但老齡辦的工作則由民政廳內設的老齡工作處承擔。老齡工作處副處長張海民說，全省老齡工作人員總共才400多名，省老齡辦只有7名工作人員，多數省轄市3人到7人不等，而許昌市至今沒有老齡工作專職人員。

　　《瞭望》新聞周刊調查發現，由于老齡機構人員編制有限，工作經費困難，不少地方老齡工作機構僅停留在檢查、協調、服務等一般事務上，無法對老齡事業進行有效管理，政策措施的制定、調查研究和維護老年人權益等工作幾乎無法開展。

　　改革老齡機構整合管理職能

　　據全國老齡辦對我國人口老齡化發展趨勢預測，我國1999年開始進入老齡社會，到目前全國60歲及以上老年人口達到1.43億，占總人口的11%。已有21個省（自治區、直轄市）成為人口老年型地區，其中11省市老齡化水平超過全國平均值。專家認為，做好應對老齡社會的準備，應在完善政策、加大投入、加快發展老齡事業的同時，健全和完善適應我國國情的老齡工作機制。

　　全國老齡辦副主任袁新立說，目前全國老齡辦編制屬于事業單位，作為民政部門的內設機構，與全國老齡協會是一套人馬兩個牌子，而民政部本身也是老齡委成員單位之一，涉及老齡工作的很多事務與老齡委相關成員單位之間不好協調。他建議國家應單獨成立一個統管老齡工作的權威機構，進一步強化老齡工作的領導和管理。

　　河南省老齡辦常務副主任常東河說，老齡辦作為辦事機構，沒有一定的職能，不是一級權力機構，便無法行使職權，工作開展起來也不順。要改變老齡工作滯后局面，需要解決目前機構和體制不順的問題。合肥市老齡辦副主任杜傳喜建議，各級政府應成立單設的老齡工作機構，不再掛靠其他職能部門，以便對老齡工作進行宏觀管理。

　　杭州市老干部局綜合調研室主任王福生說，事關老齡工作的很多方面是相通的，如養老保障、醫療保障、老年教育、老年文化等，但是現在涉及老齡工作的機構、層次不同，解決問題的渠道也不一樣，顯得太雜亂。他建議對現有老齡工作機構和資源進行規范、整合，成立一個綜合性的部門，加強協調統籌，這有助于老齡事業的總體規劃。□

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