摘要：為完成上級(jí)任務(wù)，在資源有限的情況下，基層治理就容易出現(xiàn)制度軟化的問題。所謂制度軟化，就是通過制度變通來完成上級(jí)任務(wù)或者籌措完成上級(jí)任務(wù)的資源。取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)村干部為完成稅費(fèi)收繳任務(wù)，出現(xiàn)了制度軟化問題，其結(jié)果就是基層治理很快陷入混亂。在一些地方，各個(gè)部門為擴(kuò)大部門利益，不僅向地方和基層布置大量中心工作任務(wù)，而且進(jìn)行嚴(yán)格檢查問責(zé)，基層為完成上級(jí)部門任務(wù)，在治理資源不足的情況下，也開始通過制度軟化來籌措治理資源，應(yīng)對上級(jí)高要求的中心任務(wù)，造成規(guī)范制度的瓦解，導(dǎo)致基層治理陷入困境。解決上述問題的辦法是警惕部門利益無序擴(kuò)張，保持部門相對消極的狀態(tài)，為基層治理提供積極結(jié)合基層實(shí)踐的空間。

　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；村干部；“三農(nóng)”問題；制度軟化；部門利益；形式主義

　　一、引子

　　2023年底筆者到湖北H鎮(zhèn)調(diào)研。因?yàn)獒t(yī)保連年上漲，農(nóng)民越來越不愿繳納醫(yī)保，上級(jí)為保證醫(yī)保繳費(fèi)，給各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)繳費(fèi)進(jìn)度排名，對排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行通報(bào)約談，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只能要求各村抓緊時(shí)間催繳，并對各村繳費(fèi)進(jìn)度進(jìn)行排名，幾乎是每天排名，每周通報(bào)“結(jié)賬”。“結(jié)賬”就是要點(diǎn)名批評進(jìn)度慢的村的村支書，并讓村支書做表態(tài)發(fā)言。結(jié)果有一次在“結(jié)賬”會(huì)議上，負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的鎮(zhèn)黨委副書記在批評兩位村支書時(shí)沒有掌握好尺度，兩位村支書當(dāng)場站起來離開，“結(jié)賬”會(huì)尷尬收場。

　　H鎮(zhèn)一個(gè)村支書說：因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)批評，有一個(gè)村支書撂挑子不干了，只能安排鎮(zhèn)干部去代理村支書。鎮(zhèn)干部代理村支書特別累，因?yàn)槿罕姼揪筒宦犳?zhèn)干部的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)最怕村支書辭職，因?yàn)橄胝乙粋€(gè)有能力的合格村支書不容易。這個(gè)村支書說：有一次鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)批評他，他當(dāng)場就說“不干了”，鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)立即轉(zhuǎn)變態(tài)度，說只是說說而已。所以，鎮(zhèn)里工作有很多難處，比如，在各項(xiàng)工作“結(jié)賬”會(huì)上，鎮(zhèn)干部說話尺度也不好把握：說得太輕村干部順著桿子向上爬；說得重了村干部又會(huì)撂挑子，導(dǎo)致有的鎮(zhèn)包村干部到了村里難以推進(jìn)工作的局面。

　　H鎮(zhèn)出現(xiàn)的這種微妙關(guān)系在全國具有一些普遍性。2023年底筆者還曾到河南兩個(gè)縣調(diào)研，鄉(xiāng)鎮(zhèn)十分頭痛的問題都是村支書辭職，而要找到好村支書卻很難，這使得有的包村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要工作變成找到一個(gè)好的村支書。

　　當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作還有其他難處，比如，上級(jí)布置大量硬性任務(wù)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成，不能完成就通報(bào)約談，甚至很可能受到處分。一旦被處分就會(huì)影響該干部的晉升進(jìn)而影響其政治前途。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因此不得不將任務(wù)分解到村。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有正式編制的干部不同，村干部只是拿誤工補(bǔ)貼的農(nóng)民，因此，村干部隨時(shí)可以辭職。

　　近年來，雖然村干部待遇有了較大提升，但上級(jí)安排下來的任務(wù)也大大增加，以至于村干部不得不專職化，當(dāng)起“脫產(chǎn)干部”，這使其無法兼顧家庭經(jīng)營，更無法進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部沒有理想與感情的感召，或給村干部足夠利益，村干部就可能隨時(shí)辭職。沒有村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作就難以推動(dòng)下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作就有可能排名靠后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)因此受到上級(jí)處分。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不想方設(shè)法調(diào)動(dòng)村干部的積極性，包括對村干部打感情牌，變通執(zhí)行制度。這種變通執(zhí)行制度即稱制度軟化。

　　二、收取農(nóng)業(yè)稅與鄉(xiāng)村利益共同體的形成

　　分田到戶以后，家庭經(jīng)營重新成為中國農(nóng)村的主要經(jīng)營方式。分田到戶釋放出農(nóng)村生產(chǎn)力，國家農(nóng)業(yè)稅賦也比較低。借助強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村干部征收能力，國家可以完成農(nóng)業(yè)稅征收，并可以通過收取“三提五統(tǒng)”供給農(nóng)村基本公共品。到20世紀(jì)90年代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力已釋放殆盡，而人民公社時(shí)期建設(shè)完善的農(nóng)村公共品紅利也已耗盡，國家再從分散且剩余很少的農(nóng)戶那里收取稅費(fèi)變得困難起來。

　　1994年分稅制改革后，中西部地區(qū)的地方政府財(cái)政收入越來越依靠農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。在分灶吃飯的體制下，地方政府都有搞好地方建設(shè)的積極性，但地方建設(shè)資金來源只能靠向農(nóng)民征收。結(jié)果，在20世紀(jì)90年代，以農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”、攤派和集資為名目的農(nóng)民負(fù)擔(dān)快速增加，農(nóng)民繳納稅費(fèi)積極性下降。

　　從上級(jí)（主要是中西部地區(qū)縣級(jí)政府）來講，按時(shí)足額從農(nóng)民那里收取稅費(fèi)十分重要，因?yàn)闆]有足額稅費(fèi)就無法維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，更不可能為群眾修路架橋和搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

　　如此一來，地方政府最基礎(chǔ)的工作就是按時(shí)足額收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果不能按時(shí)收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)就要被縣里“一票否決”。因此，“收糧派款是天下第一難的工作”成為共識(shí)。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成稅費(fèi)任務(wù)，就必須要了解農(nóng)民的情況，做好村干部工作，讓村干部將稅費(fèi)任務(wù)分解到每個(gè)農(nóng)戶，并針對每個(gè)農(nóng)戶做好協(xié)稅工作。村干部是最了解農(nóng)戶的情況的。主要存在兩種問題農(nóng)戶：一種是真沒有能力繳納稅費(fèi)的困難戶，這樣的農(nóng)戶就不能強(qiáng)制征收，因?yàn)閺?qiáng)制征收可能造成不可預(yù)期的后果。另一種是農(nóng)戶有錢不愿交，這就是眾所周知的“釘子戶”。一個(gè)“釘子戶”會(huì)影響一大片，因此村干部收取農(nóng)業(yè)稅就必須“拔釘子”。但是有的“釘子戶”說，不是自己不愿繳稅費(fèi)，而是鄉(xiāng)村干部在收費(fèi)時(shí)答應(yīng)解決農(nóng)戶生產(chǎn)生活中公共品短缺的問題尤其是灌溉不便的問題而沒有兌現(xiàn)承諾。

　　完成稅費(fèi)任務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)首要責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)離不開村干部，因?yàn)榇甯刹渴煜で闆r且村干部要將上級(jí)安排下來的稅費(fèi)任務(wù)分解到每個(gè)農(nóng)戶，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)上門去收取稅費(fèi)或直接由村干部入戶完成協(xié)稅任務(wù)，及時(shí)上繳到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在稅費(fèi)任務(wù)不重，農(nóng)戶繳納稅費(fèi)積極性沒有問題時(shí)，村干部分解稅費(fèi)任務(wù)及協(xié)助完成稅費(fèi)并不困難。但在農(nóng)民負(fù)擔(dān)比較高，稅費(fèi)任務(wù)重，農(nóng)民不愿意繳納稅費(fèi)時(shí)，村干部協(xié)稅就容易與村民發(fā)生矛盾。加之，村干部收入不高，生活在村莊，協(xié)稅這種吃力不討好的事情，村干部當(dāng)然也就沒有工作的積極性。為了調(diào)動(dòng)村干部協(xié)稅的積極性，有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還會(huì)以吃喝方式拉攏感情。

　　在農(nóng)村稅費(fèi)任務(wù)不重、干群關(guān)系不緊張的情況下，村莊人緣好的人容易被選為村干部，這樣的人有兩個(gè)特點(diǎn)：一是本身人品不錯(cuò)，人緣也不錯(cuò)；二是愛惜自己的名譽(yù)，在乎村民的評價(jià)。但是迫于協(xié)稅壓力，好人緣的村干部常常會(huì)退出，于是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就選擇那些不怕得罪人的“狠人”來當(dāng)村干部。這些“狠人”一般有這樣的特征：身材高大威猛，兄弟多，勢力大，一般農(nóng)民得罪不起。他們就有能力完成協(xié)稅任務(wù)。

　　“狠人”完成協(xié)稅任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作就不會(huì)被上級(jí)一票否決。“狠人”之所以愿意當(dāng)?shù)米锶说拇甯刹浚粌H僅是因?yàn)楫?dāng)村干部有面子，更多是希望通過當(dāng)村干部撈到好處。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)在下達(dá)稅費(fèi)任務(wù)時(shí)是允許給村干部加派或安排一定工作經(jīng)費(fèi)的。這無形中又增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。有的村干部從協(xié)稅中獲得了好處，農(nóng)民看在眼里心生不滿情緒，拒絕繳納稅費(fèi)，結(jié)果加劇干群關(guān)系的緊張，使收稅費(fèi)愈加困難。

　　村民向上級(jí)舉報(bào)某些村干部的問題，上級(jí)將問題線索轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但由于他們完成了協(xié)稅任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還極力保護(hù)他們。這樣，在鄉(xiāng)村內(nèi)部因?yàn)橥瓿啥愘M(fèi)收繳任務(wù)便自然而然結(jié)成了“鄉(xiāng)村利益共同體”。而這樣的利益共同體一旦形成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部之間就變成相互利用的關(guān)系，村干部的膽子越來越大，農(nóng)民也越來越不滿，于是干群關(guān)系更加緊張，惡性事件便逐漸增多，“三農(nóng)”問題以肉眼可見的速度快速惡化，處理解決“三農(nóng)”問題成為20世紀(jì)末黨和政府工作的重中之重。

　　進(jìn)入新世紀(jì)，為解決“三農(nóng)”問題，國家啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，并很快決定取消農(nóng)業(yè)稅和所有專門面向農(nóng)民收取的費(fèi)用。不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)后，因收取稅費(fèi)而結(jié)成的“鄉(xiāng)村利益共同體”自然解體。筆者在安徽一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說：取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地有很多餐館，主要做鄉(xiāng)村干部吃喝生意，幾乎每天中午和晚上都有一撥又一撥鄉(xiāng)村干部在街上吃喝。應(yīng)當(dāng)說這也是當(dāng)時(shí)全國農(nóng)村基層的一個(gè)縮影。

　　事實(shí)上，分田到戶以后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢是很好的，農(nóng)民安居樂業(yè)，負(fù)擔(dān)不重，稅費(fèi)收取不難，干群關(guān)系較好，鄉(xiāng)村干部遵紀(jì)守規(guī)，基層治理有序，各項(xiàng)制度都在起著維系基層秩序的作用。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，地方政府越來越依靠農(nóng)業(yè)稅費(fèi)保運(yùn)轉(zhuǎn)和搞建設(shè)，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步加重，收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)越來越困難。收稅費(fèi)越困難，地方政府就越要以完成稅費(fèi)任務(wù)來考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就越依賴村干部協(xié)稅。村干部協(xié)稅的后果便是好人村干部退出，“狠人”村干部入場并在鄉(xiāng)村結(jié)成利益共同體，從而使“三農(nóng)”問題惡性發(fā)展。究其原因，其中關(guān)鍵一條是，地方政府為完成稅費(fèi)任務(wù)而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行“一票否決”的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在稅費(fèi)任務(wù)完成困難的情況下，通過制度軟化來完成當(dāng)前任務(wù)，卻犧牲了長遠(yuǎn)目標(biāo)，導(dǎo)致了遠(yuǎn)比收取稅費(fèi)嚴(yán)重的后果。幸好中國已完成工業(yè)化，具備了取消農(nóng)業(yè)稅的財(cái)政條件，因而在很短時(shí)間內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅以遏制“三農(nóng)”問題的進(jìn)一步惡化。

　　三、國家輸入資源與基層治理規(guī)范化

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，如何供給農(nóng)村公共品成為問題，國家本來希望通過“一事一議”的辦法來籌措村莊公共事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，實(shí)踐效果卻不理想。隨后，農(nóng)村公共品供給不足的問題很快就變得普遍且嚴(yán)重起來，國家開始向農(nóng)村輸入資源，通過項(xiàng)目制形式為農(nóng)村供給基本公共品，且逐步開始實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

　　一旦不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，村干部協(xié)稅作用也就不存在了，“狠人”村干部也就不可能再借協(xié)稅之名來謀取私利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不會(huì)再庇護(hù)不擇手段撈取好處的“狠人”村干部。“狠人”村干部因無利可圖而自然退場，好人再次進(jìn)入村干部隊(duì)伍。

　　不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，且國家向農(nóng)村輸入資源，就有了對基層治理進(jìn)行規(guī)范化的條件和必要。對基層治理規(guī)范化是從兩個(gè)方面進(jìn)行的：一方面通過村民自治，充分發(fā)揮民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的作用，加強(qiáng)村民對村干部和村務(wù)的監(jiān)督，要求重要村務(wù)公開，且要經(jīng)由民主程序，典型案例有浙江后陳村創(chuàng)建的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和河南鄧州發(fā)明的“四議兩公開”。民主決策和民主監(jiān)督、村務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開成為對村級(jí)治理的基本要求。另一方面則是建章立制，包括村財(cái)鎮(zhèn)管、年度審計(jì)、零招待、工程招標(biāo)管理、辦事留痕、財(cái)務(wù)規(guī)范管理（不允許白條入賬）、鎖定債務(wù)等等。村務(wù)管理規(guī)范化的典型如浙江寧海出臺(tái)“村級(jí)權(quán)力清單三十六條”，詳細(xì)規(guī)定了村級(jí)治理的程序與權(quán)力范圍。黨的十八大以后，中央八項(xiàng)規(guī)定的出臺(tái)進(jìn)一步規(guī)范了基層治理，基層治理走向了規(guī)范化。

　　因?yàn)椴辉傧蜣r(nóng)戶收取稅費(fèi)，村民對村務(wù)監(jiān)督和管理就缺乏興趣和力度。相反，因?yàn)榇寮?jí)治理的各種資源來自上級(jí)，村莊公共服務(wù)資源也來自上級(jí)，上級(jí)對村級(jí)治理的決定作用越來越突出。上級(jí)部門借資源下鄉(xiāng)，將各種規(guī)范、程序、標(biāo)準(zhǔn)下到鄉(xiāng)，并通過檢查評估，極大地規(guī)范了村級(jí)治理。

　　村級(jí)治理規(guī)范化的過程又是村級(jí)治理行政化的過程。之前村干部的主要工作是回應(yīng)群眾需求，解決群體問題，做群眾工作，現(xiàn)在則主要是應(yīng)對上級(jí)任務(wù)。雖然從理論上講，上級(jí)部門布置的任務(wù)也都是為村民提供服務(wù)，但村干部畢竟不是直接為群眾服務(wù)的，而是協(xié)助上級(jí)部門做服務(wù)工作，這中間的邏輯是不同的。為應(yīng)對上級(jí)檢查評估，村級(jí)治理規(guī)范化的一個(gè)重要方面是辦事留痕，每一件工作都會(huì)依記錄打分。

　　與村級(jí)治理規(guī)范化、行政化同時(shí)推進(jìn)的是村干部專職化、坐班化、工資化。之前不脫產(chǎn)的村干部變成了拿工資的“脫產(chǎn)干部”，村干部待遇也由過去每年幾千元按年領(lǐng)取的誤工補(bǔ)貼，變成了每月幾千元按月領(lǐng)取的工資。通過提高村干部待遇，規(guī)范村級(jí)治理工作，建章立制，辦事留痕，村級(jí)治理逐漸制度化。黨的十八屆三中全會(huì)提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，2021年4月28日中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意見》，基層治理有效的目標(biāo)正在達(dá)成。

　　四、從部門工作到部門利益

　　借資源下鄉(xiāng)，各個(gè)部門的權(quán)力也下鄉(xiāng)了。部門權(quán)力下鄉(xiāng)首先表現(xiàn)為隨著資源下鄉(xiāng)而來的由部門所提供的規(guī)范、程序和標(biāo)準(zhǔn)的下鄉(xiāng)，再體現(xiàn)為檢查評估和排名約談的下鄉(xiāng)。一個(gè)部門借資源下鄉(xiāng)而權(quán)力下鄉(xiāng)，其他部門跟進(jìn)，最后有無資源的各種部門都開始權(quán)力下鄉(xiāng)。

　　部門權(quán)力下鄉(xiāng)當(dāng)然是要推進(jìn)部門工作。站在部門的角度來看，推進(jìn)部門工作的最好辦法是強(qiáng)調(diào)部門工作的重要性，最好能將部門工作變成中心工作，從而可以要求地方政府無條件推進(jìn)部門工作，因?yàn)椋胤酵七M(jìn)工作不力就會(huì)面臨部門通報(bào)約談甚至追責(zé)。比如，由五級(jí)書記抓扶貧，扶貧工作自然就成為地方政府的中心工作，凡是對中心工作推進(jìn)不力的地方政府都有可能在考核評估中被約談甚至被“一票否決”。所以，部門天然地傾向擴(kuò)大部門工作的重要性，從而擴(kuò)大部門權(quán)力。由于部門都借各種機(jī)會(huì)擴(kuò)大部門權(quán)力，從而造成當(dāng)前一些地方多中心工作以及“上面千把刀”的局面。

　　部門還有一項(xiàng)工作就是使其主管業(yè)務(wù)工作不能出事，一旦出事就要想辦法推卸責(zé)任。最典型的是安全責(zé)任事故。在安全責(zé)任事故發(fā)生的地方，比如房屋垮塌死亡人數(shù)眾多，地方領(lǐng)導(dǎo)干部和分管部門都要被追責(zé)。因此，地方上發(fā)生一例本部門業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的安全事故，有的部門第一反應(yīng)不是要對事故本身進(jìn)行研判，而是推卸責(zé)任。推卸責(zé)任的辦法之一就是第一時(shí)間下發(fā)緊急通知，要求全國基層進(jìn)行排查整改，以避免再發(fā)生類似事故。第一時(shí)間下發(fā)緊急通知，既表明部門對安全的重視，又可以通過地方緊急排查整改減少類似事故的發(fā)生概率，還可以在再次發(fā)生類似事故時(shí)將所有責(zé)任推到排查整改的基層，以基層排查整改走過場不認(rèn)真為由加重追責(zé)，這樣也就減輕了部門的責(zé)任。

　　中國地域特別廣大，情況無比復(fù)雜。幾乎每一個(gè)引發(fā)輿情的小概率事件，都會(huì)成為相關(guān)部門下發(fā)緊急排查整改通知的最好由頭，結(jié)果就是上級(jí)部門幾乎天天都在下發(fā)緊急排查通知，以防所有小概率事件發(fā)生。也就是說，當(dāng)部門工作變成不受約束的部門利益之后，部門就傾向通過兩種方式來擴(kuò)大部門利益：一種是通過將部門工作中心化來擴(kuò)大部門權(quán)力，實(shí)現(xiàn)部門利益；另一種就是借防止小概率事件來卸責(zé)。

　　部門不適當(dāng)?shù)乜浯蟛块T工作的重要性，將部門工作中心化甚至政治化，刻意混淆政治與治理的界限，將政治要求當(dāng)作管理方案，結(jié)果就是將部門工作的重要性絕對化了，就會(huì)要求一切工作為部門工作讓路，要求大道理服從小道理，大局服務(wù)部門局部，這樣下去的結(jié)果就是，即使部門工作推進(jìn)了，地方治理資源卻被消耗太多。實(shí)際上所謂小概率事件發(fā)生往往是偶然的，盲目地進(jìn)行全國排查，收效甚微。

　　過去部門工作作為業(yè)務(wù)工作向下布置，形成了“上面千條線”，地方政府和基層干部結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際布置工作以完成任務(wù)。如果地方有特殊情況，比如，當(dāng)上級(jí)的要求不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際時(shí)，地方政府就要評估上級(jí)部門的政策決定能否推進(jìn)當(dāng)?shù)氐牟块T工作以及能推進(jìn)到什么程度或怎樣推進(jìn)的問題，因此，地方政府是有與上級(jí)部門討價(jià)還價(jià)、說明情況以更好落實(shí)部門工作的權(quán)利或機(jī)會(huì)的?，F(xiàn)在部門成功地通過將部門工作中心化，擴(kuò)大了部門權(quán)力，增加了部門卸責(zé)機(jī)會(huì)，部門工作就變成了“上面千把刀”，地方政府和基層干部就必須按上級(jí)部門要求不折不扣地完成任務(wù)，而上級(jí)部門就對不能按時(shí)完成任務(wù)或完成任務(wù)靠后的地方政府進(jìn)行排名通報(bào)、約談問責(zé)甚至通過紀(jì)委來追責(zé)。所以，無論上級(jí)業(yè)務(wù)部門安排下來的任務(wù)是否合理、是否符合地方實(shí)際，地方政府和基層干部都必須想辦法完成。

　　五、地方政府的應(yīng)對與制度軟化

　　面對上級(jí)各個(gè)部門嚴(yán)格的任務(wù)要求和嚴(yán)厲的問責(zé)措施，地方政府只能通過調(diào)動(dòng)地方治理資源去應(yīng)對，以完成上級(jí)部門任務(wù)。

　　剛開始時(shí)，部門工作任務(wù)有限，地方政府可以盡可能地結(jié)合地方實(shí)際完成上級(jí)任務(wù)。隨著越來越多的上級(jí)部門工作變成中心工作甚至政治化，地方政府在完成上級(jí)部門工作中開始力不從心，有的部門工作完成進(jìn)度較慢，排名靠后，被上級(jí)部門或主管領(lǐng)導(dǎo)約談，地方政府就會(huì)產(chǎn)生巨大壓力，不得不調(diào)配治理資源重點(diǎn)完成被約談的部門工作任務(wù)。

　　當(dāng)?shù)胤秸谡{(diào)配資源以完成被約談部門工作任務(wù)時(shí)，就要挪用其他工作所需要配備的治理資源，其結(jié)果很可能影響到其他工作而面臨又被約談問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。為防止其他工作被約談，地方政府就要求地方干部積極工作，透支資源也要應(yīng)對當(dāng)下工作。

　　按基層干部的說法，一旦面臨第二次約談，性質(zhì)就會(huì)比較嚴(yán)重，就不只是不重視工作的問題，而且存在有沒有搞好工作的能力問題，這可能影響干部的晉升。地方政府以及基層干部幾乎唯一能應(yīng)對的辦法就是“不計(jì)成本、不惜代價(jià)、不顧實(shí)際”地調(diào)用所有可以調(diào)用的治理資源來完成上級(jí)部門任務(wù)。

　　“不顧實(shí)際”，就是無論上級(jí)部門安排的工作多么脫離地方實(shí)際，地方政府都只有執(zhí)行的義務(wù)，其結(jié)果就是在基層可以看到很多不合理的政府行為。

　　“不計(jì)成本、不惜代價(jià)”，就是地方政府即使治理資源有限，也要通過挪用和透支資源完成上級(jí)部門任務(wù)。地方治理資源主要包括行政資源和財(cái)政資源。透支過度的結(jié)果就是地方債務(wù)越來越多，基層干部忙亂不堪。

　　因?yàn)樯霞?jí)部門任務(wù)多考核嚴(yán)，地方和基層治理資源有限，有的地方和基層完成上級(jí)部門工作的第一要?jiǎng)?wù)就是能夠應(yīng)付過去而不被追責(zé)。在資源有限的情況下，能應(yīng)付就應(yīng)付，形式上都做了，實(shí)際上既做不了，又不需要做。這樣一來，有的地方和基層工作更多表現(xiàn)在材料上和形式上，卻很少真正能落到實(shí)處，更缺少對群眾的組織和動(dòng)員。從群眾的角度來看，他們很清楚有的是形式主義；從基層干部自身來看，“5+2”“白加黑”，沒有休息，天天加班，身累心累。到了最基層的鄉(xiāng)村兩級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是吃財(cái)政飯的干部，即使身累心累也得堅(jiān)持。

　　地方政府和基層干部“不計(jì)成本、不惜代價(jià)、不顧實(shí)際”地完成上級(jí)部門任務(wù)的同時(shí)，也就是破壞地方和基層已有各種制度以籌集資源完成上級(jí)任務(wù)的過程，實(shí)際上也就是制度軟化的過程。舉個(gè)例子，上級(jí)部門要求地方政府完成任務(wù)，地方政府沒有錢，就很可能與包工頭協(xié)商，讓包工頭墊資建設(shè)，待工程完成即總付工程款，而實(shí)際上地方政府早已負(fù)債累累，到了年底包工頭要不著錢。再如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)放松對項(xiàng)目監(jiān)管，鼓勵(lì)村干部自己籌資搞建設(shè)，村干部試圖通過承接工程來獲利，結(jié)果卻是本錢也拿不回來。

　　制度軟化的后果就是使本來已經(jīng)規(guī)范的基層治理制度再次變得松弛，導(dǎo)致基層治理再次陷入惡性循環(huán)。

　　六、部門工作中心化的悖論

　　部門工作之所以會(huì)中心化，是因?yàn)椴块T工作很重要。做好中心工作才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保持治理有序，造福人民生活。同時(shí)，也正是為了防止發(fā)生惡性事件，各個(gè)部門借小概率事件來推動(dòng)排查整改以保一方平安，讓人民群眾安居樂業(yè)。

　　因?yàn)槿罕娎鏌o小事，不能讓任何一個(gè)人掉隊(duì)，以及要像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地，等等，幾乎每一個(gè)部門都能找到將部門工作中心化的理由，并且有的部門中心工作還被賦予政治化的色彩。因此，當(dāng)上級(jí)部門工作順利變成為地方中心工作時(shí)，上級(jí)部門也就可以對下級(jí)政府進(jìn)行任務(wù)布置、工作安排、檢查評估、排名約談，以至于可以讓紀(jì)委督辦，對排名靠后的地方政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行處分。

　　也因?yàn)楸Ｒ环狡桨?，讓人民群眾安居樂業(yè)，對于每一件惡性事件都由主管部門負(fù)責(zé)，也有地方政府負(fù)屬地責(zé)任。每一件惡性事件發(fā)生之后，主管部門都要向全國下發(fā)排查整改通知。這樣一來，到了地方，就有很多必須完成的中心工作，無數(shù)排查整改的應(yīng)急工作。這些工作又通過地方下壓到基層。

　　“上面千條線，下面一根針。”基層治理資源有限，如果只是上面布置下來的部門這條線的工作，基層在如何落實(shí)上面條線工作時(shí)有一定自主權(quán)，基層就可以通過充分調(diào)配現(xiàn)有治理資源來完成上級(jí)這條線的任務(wù)。但如果上級(jí)部門這條線的工作是中心工作，帶有很強(qiáng)政治性且有明確的規(guī)范性要求時(shí)，基層干部就必須嚴(yán)格按上級(jí)部門的要求完成任務(wù)，否則會(huì)被上級(jí)追責(zé)。

　　如前所述，為了不被排到最后并被上級(jí)約談，在基層治理資源不足的情況下，基層就不得不挪用其他治理資源來優(yōu)先保證任務(wù)完成，其結(jié)果就是其他條線的任務(wù)又因?yàn)槿鄙儋Y源投入而落到后面。因此，為了完成上級(jí)繁重的條線任務(wù)，有的基層政府不得不通過制度軟化在灰色地帶籌措治理資源。制度軟化的灰色地帶，無非是拆東墻補(bǔ)西墻，通過透支來維持當(dāng)下。但是，如果大量的治理資源用于應(yīng)付上級(jí)部門工作，基層干部就沒有時(shí)間、精力和資源真正了解本地群眾的狀況，更不可能組織群眾建設(shè)自己的美好生活。

　　其實(shí)，上級(jí)各個(gè)部門的出發(fā)點(diǎn)都是希望搞好本部門主管工作，讓人民群眾安居樂業(yè)；都希望通過各種辦法將部門工作中心化，以及借各種小概率安全事件向全國地方與基層下發(fā)無數(shù)排查整改通知等，來防范本部門主管范圍的小概率事件。然而，大量的中心工作和無數(shù)排查整改任務(wù)壓向地方和基層，基層干部既沒有權(quán)也沒有通道向上級(jí)部門反映情況，因此在實(shí)際工作中就很難結(jié)合基層實(shí)際（每個(gè)基層的實(shí)際都不同）予以落實(shí)，最后只能通過制度軟化來應(yīng)急處理。在有的地方，過去為群眾提供基本服務(wù)的常規(guī)治理，也被上級(jí)部門一輪又一輪超常規(guī)治理沖垮了，導(dǎo)致基層治理難以持續(xù)，變成基層的困擾。

　　七、結(jié)語：“消極行政”、積極作為

　　取消農(nóng)業(yè)稅前，地方政府為獲得農(nóng)村稅費(fèi)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行“一票否決”的考核。為完成稅費(fèi)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不默許村干部協(xié)稅時(shí)采取各種制度變通，使之前用于規(guī)范鄉(xiāng)村干部行為的制度變得松弛，農(nóng)村基層治理陷入惡性循環(huán)。

　　在一些地方，借國家資源下鄉(xiāng)，各個(gè)部門將部門工作中心化，部門與基層的關(guān)系不僅是“上面千條線、下面一根針”，而且是“上面千把刀、下面一顆頭”，上級(jí)部門安排下來的多中心工作任務(wù)和嚴(yán)厲考核要求，迫使地方政府和基層干部“不計(jì)成本、不惜代價(jià)、不顧實(shí)際”地應(yīng)對，其結(jié)果就是使本已規(guī)范的基層治理制度再次變得松弛，基層治理陷入形式主義的困境。

　　基層治理的資源大都消耗在無謂的部門工作中。部門因?yàn)椴块T利益，傾向于爭權(quán)與卸責(zé)。爭權(quán)的典型表現(xiàn)是用各種辦法將部門工作中心化，卸責(zé)的典型表現(xiàn)是借各種偶然性的小概率事件要求地方進(jìn)行排查整改。有的部門積極行政，刻意混淆政治與行政的邊界，將部門工作中心化，從而干擾了國家真正重要的中心工作，分散了治理重心，造成基層治理的過載與不可持續(xù)。

　　因此，當(dāng)前國家治理體系與治理能力建設(shè)的第一步就是要對部門利益進(jìn)行嚴(yán)格限制，要反對部門利益肆無忌憚地?cái)U(kuò)張，尤其要對部門以政治話語來擴(kuò)大部門權(quán)力邊界，將部門工作變成中心工作的傾向予以警惕。

　　“消極行政”意指部門主要管部門的工作，而不應(yīng)該變成一個(gè)綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過綁架其他部門工作來擴(kuò)大部門權(quán)力。只有當(dāng)部門做好了部門工作，不越界也不對地方政府進(jìn)行隨心所欲的考核約談時(shí)，部門才回歸了本位。也只有這樣才可以為地方政府和基層一線干部提供積極有為的作為空間。地方政府和基層干部在一線工作，最了解基層情況，也有干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在熱情。如果上級(jí)部門不是瞎指揮，而是為基層干部提供干事創(chuàng)業(yè)的支持，基層干部就可能積極行動(dòng)起來，結(jié)合基層實(shí)際組織群眾建設(shè)他們的美好生活，并因此干出一番事業(yè)來。

　　文章來源：《理論與改革》2024年第3期

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