作者簡(jiǎn)介

　　賀雪峰

　　賀雪峰，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院院長(zhǎng)，武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任，長(zhǎng)期從事基層治理調(diào)查和研究，出版《新鄉(xiāng)土中國(guó)》《大國(guó)之基》等二十余部學(xué)術(shù)著作，發(fā)表一百多篇學(xué)術(shù)論文。是華中鄉(xiāng)土派的代表性學(xué)者之一。

　　摘要

　　分田到戶以來(lái)的農(nóng)村基層治理大致可以劃分為取消農(nóng)業(yè)稅前、取消農(nóng)業(yè)稅后至十八大前和十八大以來(lái)三個(gè)階段。取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)村治理任務(wù)較為單一，在單一中心任務(wù)難以完成時(shí)，上級(jí)政府考核壓力容易形成“鄉(xiāng)村利益共同體”。十八大以來(lái)，國(guó)家通過(guò)各種途徑和手段大幅度增加對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，各部門借資源下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)了部門權(quán)力的下鄉(xiāng)，形成基層治理多中心的格局。站在基層治理角度，之前作為工作協(xié)商溝通機(jī)制的“上面千條線”，轉(zhuǎn)變成為工作督察問(wèn)責(zé)機(jī)制的“上面千把刀”。面臨巨大的考核壓力，基層形成了不同于過(guò)去“鄉(xiāng)村利益共同體”的“鄉(xiāng)村責(zé)任共同體”，導(dǎo)致的結(jié)果是基層治理陷入空轉(zhuǎn)，形式主義猖獗。解決當(dāng)前基層治理問(wèn)題的關(guān)鍵在于，限制部門條線權(quán)力，為基層治理留下自主空間。

　　關(guān)鍵詞

　　考核;部門利益;責(zé)任共同體;鄉(xiāng)村治理

　　正文

　　農(nóng)村基層治理中一直有一個(gè)形象的比喻，就是“上面千條線、下面一根針”，意指鄉(xiāng)村兩級(jí)人員比較少，組織不完備，缺少業(yè)務(wù)功能科室，上級(jí)各個(gè)部門條線布置下來(lái)的工作集中到一起，變成鄉(xiāng)村總?cè)蝿?wù)。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村還是有所不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層政權(quán)，還有站所辦等行政和事業(yè)單位，而村一級(jí)往往只有幾個(gè)村干部，且村干部往往也是不脫產(chǎn)的。上級(jí)布置下來(lái)的工作千頭萬(wàn)緒，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織不完備，人員少，資源也不足，面對(duì)千頭萬(wàn)緒的上級(jí)工作安排應(yīng)接不暇，忙亂不堪。

　　近年來(lái)又有兩個(gè)比喻：“上面千把錘、下面一根釘”；“上面千把刀、下面一顆頭”。前者強(qiáng)調(diào)上級(jí)用各種辦法激勵(lì)鄉(xiāng)村積極扎實(shí)開(kāi)展工作，后者強(qiáng)調(diào)通過(guò)問(wèn)責(zé)等負(fù)激勵(lì)強(qiáng)迫鄉(xiāng)村完成上級(jí)安排下來(lái)的任務(wù)。

　　從“上面千條線”到“上面千把刀”，比較生動(dòng)形象地刻畫(huà)了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村治理的處境。“上面千條線”是一種工作機(jī)制，是業(yè)務(wù)關(guān)系，是協(xié)商溝通相互合作的關(guān)系，是相對(duì)平等相互支持的關(guān)系。“上面千把刀”則是一種問(wèn)責(zé)機(jī)制，是上下級(jí)關(guān)系，部門千把刀與鄉(xiāng)村一顆頭之間的關(guān)系是不平等的，是不可商量的，甚至是對(duì)抗性的關(guān)系。從“千條線”到“千把刀”，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理機(jī)制已發(fā)生重大變化，不理解這種重大變化，我們就很難理解當(dāng)前鄉(xiāng)村治理陷入困境的原因。

　　一、分田到戶以來(lái)的鄉(xiāng)村治理

　　分田到戶以來(lái)的鄉(xiāng)村治理大致可以分為三個(gè)不同階段，分別是分田到戶至取消農(nóng)業(yè)稅的階段、取消農(nóng)業(yè)稅至十八大前的階段和十八大以來(lái)。

　　（一）分田到戶以后至取消農(nóng)業(yè)稅前（1980－2006）

　　從分田到戶到取消農(nóng)業(yè)稅前后長(zhǎng)達(dá)20多年，鄉(xiāng)村治理內(nèi)部情況也有差異。

　　分田到戶之初，農(nóng)戶生產(chǎn)積極性大幅度提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到釋放，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收，人民公社時(shí)期修建了完備的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，而國(guó)家只向農(nóng)民收取比較少的農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村呈現(xiàn)出欣欣向榮的景象。進(jìn)入上個(gè)世紀(jì)九十年代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力釋放完畢，糧價(jià)低迷，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)始老化，農(nóng)民負(fù)擔(dān)開(kāi)始加重。尤其是1994年分稅制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也快速關(guān)停，中西部地區(qū)地方財(cái)政收入嚴(yán)重依賴農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，干群關(guān)系變得緊張。進(jìn)入上個(gè)世紀(jì)末期，城市化加速，農(nóng)民開(kāi)始進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步蕭條；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施越來(lái)越衰敗，為了建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，就需要從農(nóng)民那里籌資籌勞；且地方政府往往也有很強(qiáng)的搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和投資基礎(chǔ)設(shè)施的熱情，集資攤派成為地方政府解決財(cái)政資源不足的主要手段；農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)一步變成村級(jí)債務(wù)，在世紀(jì)之交引發(fā)全社會(huì)關(guān)注的“三農(nóng)”問(wèn)題。于是，國(guó)家開(kāi)始推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，并于2006年取消了農(nóng)業(yè)稅和專門面向農(nóng)民的各種收費(fèi)。

　　分田到戶以后，農(nóng)戶有了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，除承擔(dān)國(guó)家稅費(fèi)任務(wù)以外，還要承擔(dān)“三提五統(tǒng)”等費(fèi)用，所謂“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”。從鄉(xiāng)村治理角度來(lái)看，鄉(xiāng)村治理工作主要有三項(xiàng)：一是收取稅費(fèi)，二是計(jì)劃生育，三是冬修水利。稅費(fèi)包括農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)、集資攤派和共同生產(chǎn)費(fèi)。

　　在農(nóng)民收入有限且農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的情況下，向農(nóng)民收取稅費(fèi)是很困難的，計(jì)劃生育工作也很難做。所以，當(dāng)時(shí)有一種說(shuō)法——收取稅費(fèi)和計(jì)劃生育是天下第一難的兩項(xiàng)工作。縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的考核首先就是完成稅費(fèi)任務(wù)和計(jì)劃生育工作情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村向農(nóng)民收取稅費(fèi)，就要面對(duì)面與農(nóng)戶打交道，就要解決農(nóng)戶生產(chǎn)生活中遇到的各種困難，其中最主要的困難是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)田水利維護(hù)，冬修水利也就幾乎成為全國(guó)農(nóng)村的固定項(xiàng)目。其他如糾紛調(diào)解等等也是鄉(xiāng)村干部份內(nèi)之事。

　　因?yàn)橄蚍稚⑥r(nóng)戶收取稅費(fèi)不容易，縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要的考核就是能否按時(shí)完成稅費(fèi)收取任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不直面農(nóng)戶而往往要經(jīng)過(guò)村干部，村干部協(xié)稅情況就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核村干部的主要指標(biāo)。村干部不是脫產(chǎn)干部，只有很有限的誤工補(bǔ)貼，他們生活在村莊熟人社會(huì)，農(nóng)戶不愿繳納稅費(fèi)，村干部就沒(méi)有協(xié)稅積極性。沒(méi)有村干部積極協(xié)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完不成稅費(fèi)任務(wù)，縣級(jí)考核就通不過(guò)。為調(diào)動(dòng)村干部協(xié)稅積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就允許村干部協(xié)稅時(shí)加派，且越來(lái)越傾向讓有能力收上稅費(fèi)的“狠人”當(dāng)村干部，村級(jí)治理因此出現(xiàn)了由好人治村到“狠人”治村的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)“狠人”村干部向農(nóng)戶收取稅費(fèi)，“狠人”村干部借完成上級(jí)下達(dá)的稅費(fèi)任務(wù)公開(kāi)謀取個(gè)人好處，鄉(xiāng)村之間形成公開(kāi)的利益共同體使鄉(xiāng)村治理形勢(shì)在短期內(nèi)就惡化了。這正是進(jìn)入上個(gè)世紀(jì)之交全國(guó)大多數(shù)農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)的狀況。

　　向農(nóng)戶收取稅費(fèi)越困難，縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核就越以能否按時(shí)完成任務(wù)為唯一標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就越是傾向“狠人”當(dāng)村干部。之前為農(nóng)民提供服務(wù)的“七站八所”人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，最主要的工作就是當(dāng)包村干部，與村干部一起完成稅費(fèi)收取任務(wù)。到了冬季則分頭組織農(nóng)民興修水利。包村干部同時(shí)也要承擔(dān)各個(gè)條線向農(nóng)村延伸的工作，比如計(jì)生、土地管理和農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)等。

　　總之，取消農(nóng)業(yè)稅之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為重要的工作是向農(nóng)戶收取稅費(fèi)和完成計(jì)劃生育工作。只要這兩項(xiàng)工作完成得好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作就可以順利通過(guò)縣級(jí)考核。其他七站八所業(yè)務(wù)工作也要服務(wù)于收糧派款和計(jì)劃生育這一中心工作。此外的業(yè)務(wù)工作重要性比較低，部門條線工作只要過(guò)得去，不出大事，就沒(méi)有問(wèn)題。

　　（二）取消農(nóng)業(yè)稅后至十八大前（2006－2012）

　　2001年開(kāi)始農(nóng)村稅費(fèi)改革，2006年全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅，同時(shí)進(jìn)行鄉(xiāng)村體制配套改革，以適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革后的農(nóng)村形勢(shì)。

　　取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)戶收取稅費(fèi)的任務(wù)就沒(méi)有了，之前圍繞收取稅費(fèi)而建立起來(lái)的鄉(xiāng)村體制也必然要發(fā)生變化。全國(guó)農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村體制改革的主要方向是減少鄉(xiāng)村干部，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。

　　不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，鄉(xiāng)村干部就變得多余，也就大幅度拆并鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)，減少鄉(xiāng)村干部。同時(shí)，因?yàn)椴辉傧蜣r(nóng)民收取稅費(fèi)，也不再要農(nóng)民承擔(dān)“兩工”義務(wù)，之前維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的基本公共品供給就成為了問(wèn)題，最為典型和具有代表性的是以前依靠大中型水利設(shè)施進(jìn)行的農(nóng)田灌溉難以為繼。收取農(nóng)業(yè)稅時(shí)期，鄉(xiāng)村干部除了收取稅費(fèi)，往往也借收農(nóng)業(yè)稅向農(nóng)戶收取用于村莊公共品供給的各種費(fèi)用，從而維護(hù)了農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序。取消農(nóng)業(yè)稅以后，不再收稅，也不收費(fèi)或無(wú)法收費(fèi)，農(nóng)村基本公共品供給就成為大問(wèn)題。

　　過(guò)去對(duì)口上級(jí)政府各個(gè)業(yè)務(wù)部門的“七站八所”，鄉(xiāng)村體制改革以后大為弱化，湖北省七站八所變成民辦非企業(yè)，條線對(duì)農(nóng)村的滲透下降，國(guó)家農(nóng)村工作出現(xiàn)了一定程度的空窗期，有點(diǎn)無(wú)為而治的味道，也頗符合取消農(nóng)業(yè)稅后國(guó)家對(duì)農(nóng)村“多予、少取、放活”的六字方針。

　　不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，鄉(xiāng)村干部減少，職能大幅度減弱，農(nóng)村基本公共品供給成為問(wèn)題，解決的辦法就只能是國(guó)家向農(nóng)村輸入資源，通過(guò)項(xiàng)目制為農(nóng)民提供基本公共品，這在一定程度上緩解了農(nóng)村公共品供給的不足。

　　取消農(nóng)業(yè)稅前后，中國(guó)開(kāi)始了快速城市化進(jìn)程，取消農(nóng)業(yè)稅后的時(shí)期正是農(nóng)民進(jìn)城最為迅猛的時(shí)期。農(nóng)戶家庭開(kāi)始形成“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計(jì)模式，農(nóng)戶家庭收入越來(lái)越依靠城市務(wù)工經(jīng)商收入，農(nóng)村勞動(dòng)力大量流失，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成了以中農(nóng)為典型的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，之前以農(nóng)業(yè)收入為主的村干部要么擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模成為中農(nóng)，要么辭去村干部而進(jìn)城務(wù)工。

　　總的來(lái)看，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)村干部大幅度減少，且鄉(xiāng)村干部似乎變得多余。鄉(xiāng)村干部收入少，待遇低，沒(méi)有什么事情做，似乎也做不了什么事情。即使國(guó)家通過(guò)項(xiàng)目輸入農(nóng)村的公共品，也大都是經(jīng)由縣局直接招標(biāo)而不關(guān)鄉(xiāng)村干部什么事情。之前緊張的干群關(guān)系緩解下來(lái)，結(jié)果是干群之間沒(méi)有關(guān)系了，之前借收取農(nóng)業(yè)稅滲透進(jìn)入鄉(xiāng)村的各種服務(wù)與農(nóng)村基本公共品供給大幅度減少，農(nóng)戶家庭收入越來(lái)越依靠進(jìn)城務(wù)工，國(guó)家不得不通過(guò)向農(nóng)村輸入資源來(lái)提供農(nóng)村基本公共品。這是一個(gè)巨變的時(shí)代，也是一個(gè)混亂卻具有活力的時(shí)代。

　　（三）十八大以來(lái)（2012至今）

　　十八大以來(lái)，中央開(kāi)始從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)督，出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”，并開(kāi)始“老虎蒼蠅一起打”，農(nóng)村基層治理進(jìn)入新的階段。

　　新階段最重要的特征有二：一是大幅度增加了對(duì)農(nóng)村的資源投入，二是加強(qiáng)了對(duì)國(guó)家資源投入的監(jiān)管力度。同時(shí)，國(guó)家也試圖通過(guò)自上而下的監(jiān)督，治庸罰懶，以調(diào)動(dòng)基層干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

　　2015年以來(lái)，國(guó)家加大扶貧力度，開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐，并在2020年徹底消滅了貧困，進(jìn)入全面小康時(shí)代。與精準(zhǔn)扶貧幾乎同時(shí)，國(guó)家開(kāi)始了土地督查、環(huán)保風(fēng)暴、人居環(huán)境整治、安全生產(chǎn)檢查、信訪治理等等重點(diǎn)中心工作的推進(jìn)。地方治理中普遍出現(xiàn)了多中心工作并存的局面，各個(gè)部門都通過(guò)條線向下級(jí)政府布置工作，任務(wù)重、要求高、檢查多、問(wèn)責(zé)嚴(yán)，并對(duì)各項(xiàng)工作都進(jìn)行排名，排名靠后就進(jìn)行通報(bào)，連續(xù)兩次通報(bào)就會(huì)影響下級(jí)政府的績(jī)效，甚至影響地方官員晉升。我們?cè)跂|部地區(qū)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有43個(gè)條線，每個(gè)條線都向村一級(jí)布置工作，都實(shí)行百分制，都進(jìn)行工作排名，各個(gè)行政村就不得不想方設(shè)法提高本村在43個(gè)條線考核中的單項(xiàng)排名以及加權(quán)總排名。排名靠后的行政村年終績(jī)效會(huì)大受影響，且如果連續(xù)兩次排名靠后就要調(diào)整村干部班子。

　　特別值得討論的是，上級(jí)政府部門（條線）對(duì)下級(jí)政府條線工作進(jìn)行排名考核，以及各項(xiàng)中心工作排名考核，都會(huì)極大地調(diào)動(dòng)地方政府和鄉(xiāng)村兩級(jí)投入資源完成工作，以防排名靠后。所有地方政府和鄉(xiāng)村兩級(jí)都不得不想方設(shè)法甚至不惜代價(jià)、不顧實(shí)際完成上級(jí)任務(wù)，就可能造成治理資源的過(guò)度投入。在上級(jí)中心工作很多，每個(gè)條線都強(qiáng)問(wèn)責(zé)的壓力下，地方政府和鄉(xiāng)村兩級(jí)奮力奔跑直至自己可以調(diào)用極限的資源。相對(duì)來(lái)講，基層資源越少，也就越早耗盡治理資源，以及越是資源較少的同級(jí)政府會(huì)越早耗盡治理資源，從而從奮力奔跑的隊(duì)伍中掉隊(duì)。越來(lái)越多下級(jí)政府卷不動(dòng)，當(dāng)前強(qiáng)問(wèn)責(zé)多中心工作的體制也就難以持續(xù)。

　　(四)三個(gè)時(shí)期的比較

　　三個(gè)時(shí)期最為重要的特征表現(xiàn)在四個(gè)關(guān)鍵方面：

　　一是有無(wú)中心工作，中心工作是多還是少；

　　二是考核方式是達(dá)標(biāo)還是排名；

　　三是問(wèn)責(zé)力度是大還是小；

　　四是基層治理資源是內(nèi)生還是外來(lái)輸入。

　　分田到戶后至取消農(nóng)業(yè)稅前，基層治理處境為：?jiǎn)沃行娜蝿?wù)（收取農(nóng)業(yè)稅，計(jì)劃生育），達(dá)標(biāo)考核，問(wèn)責(zé)力度大，以及國(guó)家不輸入資源。取消農(nóng)業(yè)稅后到十八大前基層治理處境為：無(wú)中心任務(wù)，達(dá)標(biāo)考核，問(wèn)責(zé)力度小，以及國(guó)家輸入資源。十八大以后基層治理的處境為：多中心任務(wù)，排名考核，問(wèn)責(zé)力度大，以及國(guó)家輸入資源多。

　　實(shí)際上，正是資源輸入使得國(guó)家必須要保證資源落地的安全高效，也就帶來(lái)國(guó)家監(jiān)督隨著資源下鄉(xiāng)而下鄉(xiāng)，從而帶來(lái)了問(wèn)責(zé)力度的加大。也因?yàn)閲?guó)家資源輸入多，有能力同時(shí)在各個(gè)方面進(jìn)行建設(shè)，也就容易帶來(lái)多中心任務(wù)的布置。為了搞好各項(xiàng)工作，一個(gè)辦法就是通過(guò)排名充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性。地方政府積極性的過(guò)度調(diào)動(dòng)必然造成地方治理的內(nèi)卷，造成地方政府不惜代價(jià)、不顧實(shí)際投入資源競(jìng)爭(zhēng)。地方治理資源過(guò)度消耗，最終難以持續(xù)。

　　二、上面千條線

　　每一級(jí)政府都會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)分工，從而形成分工負(fù)責(zé)的機(jī)制。中央政府設(shè)立各個(gè)職業(yè)部辦委局，擔(dān)負(fù)不同的政府職能，功能相近的政府職能部門又可能歸口為一類，比如黨群、教科文衛(wèi)、工交、財(cái)貿(mào)、政法、農(nóng)林等等。政府職能部門一般按對(duì)口原則，從中央到省再到市縣，都設(shè)有對(duì)口部門，形成自上而下的工作條線。

　　從中央到縣級(jí)對(duì)口設(shè)置的職能部門，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)就無(wú)法對(duì)口了，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)較少，人員有限，缺少?zèng)Q策重在執(zhí)行。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)即使設(shè)置了站所辦中心等機(jī)構(gòu)，也很少可以與縣級(jí)職能部門一一對(duì)口，而往往是以一對(duì)多。

　　更重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)機(jī)構(gòu)與人員往往是打通的，而非高度體制性的。上級(jí)部門條線安排下來(lái)的工作都要經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)塊塊向下落地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)塊塊就是針眼，上面各個(gè)職能部門條線工作只有穿過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)針眼，才能落地落實(shí)。

　　到了村一級(jí)，村干部是不脫產(chǎn)干部，且村干部人數(shù)很少，就更不可能一一對(duì)接從中央下來(lái)的條線工作，因此村也必定是一根針，上面下來(lái)的條線也要穿過(guò)村這個(gè)針眼才能落地落實(shí)。

　　我們可以將鄉(xiāng)村作為一根針的整體來(lái)理解“上面千條線”與“下面一根針”的關(guān)系。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有個(gè)特點(diǎn)，就是“下去一籠統(tǒng)、上來(lái)再分工”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無(wú)論是行政干部還是事業(yè)編制干部，以及無(wú)論是哪個(gè)站所的工作人員，在上級(jí)下達(dá)中心任務(wù)或地方出現(xiàn)緊急情況時(shí)，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至村干部都會(huì)被緊急動(dòng)員起來(lái)以應(yīng)對(duì)中心任務(wù)或緊急情況。農(nóng)村基層工作具有明顯的季節(jié)性，鄉(xiāng)村干部集中以應(yīng)付中心工作，分散以發(fā)動(dòng)村民群眾，這是農(nóng)村基層工作的重要特點(diǎn)。

　　上面任何一個(gè)部門條線安排下來(lái)的工作都可能通過(guò)鄉(xiāng)村干部來(lái)落地落實(shí)。對(duì)于任何一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)講，他們往往都同時(shí)擔(dān)負(fù)兩方面的工作：一是業(yè)務(wù)工作，這是主職，二是包村工作，既然包村，就要向上對(duì)接所有條線，向下動(dòng)員所有群眾。業(yè)務(wù)工作就是“上來(lái)再分工”，包村工作就是“下去一籠統(tǒng)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至鄉(xiāng)村干部通過(guò)這種相當(dāng)靈活的機(jī)制，變成有能力應(yīng)對(duì)上面千條線的一根有力量的“針”。

　　應(yīng)該說(shuō)，從中央到縣級(jí)一直是有很多職能部門的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然說(shuō)是基層政權(quán)，實(shí)際上還遠(yuǎn)不是一級(jí)完備政府，而是通過(guò)靈活機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)職能部門工作的。所以，從分田到戶至今，站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)來(lái)看，都一直是“上面千條線，下面一根針”。

　　不過(guò)，不同時(shí)期，因?yàn)猷l(xiāng)村治理所面臨的處境不同，上面千條線對(duì)鄉(xiāng)村的意義又相當(dāng)不同。

　　榮敬本等人將中國(guó)政治體制（或行政體制）稱為壓力型體制，即上級(jí)政府向下級(jí)政府布置任務(wù)，并依據(jù)下級(jí)完成任務(wù)情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲。問(wèn)題在于，不同時(shí)期，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的要求是不同的，這與國(guó)家發(fā)展階段以及國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系狀況密切相關(guān)。

　　取消農(nóng)業(yè)稅前，中國(guó)正處在艱難的經(jīng)濟(jì)起飛前階段，財(cái)政能力嚴(yán)重不足，分稅制改革使得地方政府嚴(yán)重依賴農(nóng)業(yè)稅以及各種向農(nóng)民的收費(fèi)、集資、攤派。因此，地方政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的核心要求是按時(shí)完成稅費(fèi)收取任務(wù)。鄉(xiāng)村不能完成稅費(fèi)收取任務(wù)，政府運(yùn)轉(zhuǎn)無(wú)法保障，基本公共品難以提供，這是不可接受的。只要鄉(xiāng)村能完成稅費(fèi)任務(wù)，其他工作差一點(diǎn)也可以接受。因此，縣級(jí)政府各個(gè)部門或上面的千條線，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不是要增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大壓力，及消耗鄉(xiāng)鎮(zhèn)本來(lái)就不多的行政財(cái)政資源，而是要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)排憂解難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部要從農(nóng)戶那里收取稅費(fèi)，就必須要回應(yīng)農(nóng)戶需求，如何維護(hù)農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序就是鄉(xiāng)村干部無(wú)法回避的問(wèn)題，鄉(xiāng)村干部因此就有求于上級(jí)條線部門在資源、技術(shù)、信息、管理方面為鄉(xiāng)村提供支持。

　　以此來(lái)看，“千條線”與“一根針”的關(guān)系是相對(duì)平等的，是相互支持的，是討價(jià)還價(jià)的，是彼此理解的，甚至也是相互信任的。只要不是出現(xiàn)非常嚴(yán)重的大事故，“線”與“針”之間的關(guān)系都是良性的。即使“線”有權(quán)對(duì)“針”的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，也是相對(duì)溫和的達(dá)標(biāo)及獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，而不會(huì)進(jìn)行末位淘汰和一票否決，因?yàn)槟┪惶蕴鸵黄狈駴Q只能來(lái)自于上級(jí)黨委政府的中心工作也就是完成稅費(fèi)任務(wù)的情況。部門可以獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，不能隨便對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，問(wèn)責(zé)處理末位淘汰和一票否決。

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家不僅不再收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，而且開(kāi)始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源用于建設(shè)農(nóng)村公共品，上級(jí)職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系也隨之發(fā)生變化，其中最重要的有兩點(diǎn)：一是國(guó)家資源是通過(guò)部門條線轉(zhuǎn)移進(jìn)入農(nóng)村的，在農(nóng)村基層缺少資源的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就會(huì)想方設(shè)法“跑部錢進(jìn)”，有求于上級(jí)部門條線，以爭(zhēng)取資源，條線重要性凸現(xiàn)。二是隨著國(guó)家資源下鄉(xiāng)，為防止資源浪費(fèi)挪用，國(guó)家權(quán)力隨之下鄉(xiāng)，包括監(jiān)督下鄉(xiāng)、標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)和規(guī)范下鄉(xiāng)。

　　相對(duì)來(lái)講，在十八大之前，國(guó)家資源下鄉(xiāng)力度有限，且主要是項(xiàng)目制下鄉(xiāng)，而項(xiàng)目往往是通過(guò)上級(jí)職能部門直接實(shí)施，鄉(xiāng)村干部只有配合權(quán)，“線”與“針”的關(guān)系就變得既比之前緊密（鄉(xiāng)鎮(zhèn)有求于上級(jí)職能部門），又仍然保持了過(guò)去相對(duì)平等、相互協(xié)商、共克時(shí)艱（即農(nóng)村到處都需要投入資源進(jìn)行基本建設(shè)）的關(guān)系。

　　十八大以后，上級(jí)職能部門與鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生巨變，核心是上面的“千條線”開(kāi)始變成“千把刀”，部門條線業(yè)務(wù)指導(dǎo)變成了考核問(wèn)責(zé)，幾乎所有上級(jí)部門都向下級(jí)政府下任務(wù)，提要求，考核排名，問(wèn)責(zé)，基層治理形勢(shì)發(fā)生了巨變。過(guò)去部門工作是請(qǐng)求下級(jí)政府協(xié)調(diào)來(lái)做，現(xiàn)在是部門安排下級(jí)政府做工作。過(guò)去業(yè)務(wù)部門要主動(dòng)與地方政府協(xié)調(diào)，現(xiàn)在地方政府要一切聽(tīng)從上級(jí)業(yè)務(wù)部門安排。

　　三、上面千把刀

　　十八大以來(lái)，基層治理背景發(fā)生了兩個(gè)重大變化：一是國(guó)家向農(nóng)村輸入越來(lái)越多資源。最近幾年，國(guó)家財(cái)政每年支農(nóng)資金超過(guò)2萬(wàn)億元，平均到每個(gè)農(nóng)民高達(dá)數(shù)千元。二是國(guó)家顯著增加了基層治理的規(guī)范性，提高了對(duì)基層治理的要求，并大大強(qiáng)化了問(wèn)責(zé)力度。這兩者又是相互聯(lián)系的。

　　國(guó)家資源下鄉(xiāng)，絕大部分是通過(guò)部門條線下鄉(xiāng)的，每個(gè)部門條線資源下鄉(xiāng)，就必須要對(duì)下鄉(xiāng)資源的使用安全與效率負(fù)責(zé)。因此，資源下鄉(xiāng)的過(guò)程一定同時(shí)是標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)、規(guī)則下鄉(xiāng)和程序下鄉(xiāng)的過(guò)程，也一定是檢查監(jiān)督下鄉(xiāng)的過(guò)程。資源下鄉(xiāng)大大加強(qiáng)了上級(jí)部門對(duì)下級(jí)政府的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，之前的業(yè)務(wù)協(xié)商關(guān)系開(kāi)始變成上下級(jí)關(guān)系。

　　國(guó)家資源大量投入鄉(xiāng)村，也讓國(guó)家希望借資源投入去完成一些歷史性使命，最典型的是精準(zhǔn)扶貧和人居環(huán)境整治，精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是要讓全國(guó)幾千萬(wàn)貧困人口徹底擺脫貧困，中國(guó)從此全面建成小康社會(huì)。通過(guò)人居環(huán)境整治，歷史性地改變中國(guó)農(nóng)民千百年來(lái)面對(duì)的臟亂差的居住生活環(huán)境，等等。

　　扶貧工作是由國(guó)務(wù)院扶貧辦牽頭的，扶貧工作又納入到全國(guó)最為重要的戰(zhàn)略任務(wù)中，扶貧辦因此就變得無(wú)比重要。之前只是扶貧辦部門工作的精準(zhǔn)扶貧成為地方政府的中心工作，中西部地區(qū)扶貧成為最為重要的工作。扶貧出現(xiàn)問(wèn)題一票否決，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

　　部門工作中心化，部門就變得更為重要。之前部門業(yè)務(wù)工作就變成各級(jí)地方政府的中心工作，各級(jí)地方政府就要成立高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組，如扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由各級(jí)黨委書(shū)記兼任，之前主要做業(yè)務(wù)指導(dǎo)的部門也就變成領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)制定目標(biāo)、綜合協(xié)調(diào)、檢查督辦。

　　部門工作中心化，部門變得重要，也就可以更好地實(shí)現(xiàn)部門利益。每個(gè)部門因此都有將部門工作中心化的訴求，也都希望借部門工作中心化來(lái)提高部門重要性，獲得部門利益。結(jié)果就是中心工作泛化，各項(xiàng)工作都變成了類中心工作，都按中心工作對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行檢查考核，排名問(wèn)責(zé)。上級(jí)條線部門也就變成了對(duì)地方政府的“千把刀”了。

　　一旦納入到地方政府中心工作，上級(jí)政府職能部門就有的是辦法來(lái)向地方政府下任務(wù)、提要求，以及有的是辦法讓地方政府認(rèn)真應(yīng)對(duì)任務(wù)而不是應(yīng)付任務(wù)。對(duì)于應(yīng)付而不能完成好任務(wù)的地方政府，也有的是辦法來(lái)問(wèn)責(zé)。職能部門對(duì)地方政府的要求一定是頂格管理，不允許有任何瑕疵，這樣既可以顯示工作重要，又可以在萬(wàn)一出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)將責(zé)任推向地方政府而非職能部門指導(dǎo)不力。也就是說(shuō)，納入中心工作的上級(jí)職能部門本能傾向，一是對(duì)地方政府進(jìn)行頂格管理，提最高要求，二是對(duì)地方政府工作進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

　　如此一來(lái)，由職能部門發(fā)明出來(lái)的各種工作標(biāo)準(zhǔn)、工作規(guī)范和工作程序越來(lái)越多、越來(lái)越精細(xì)、越來(lái)越全面、越來(lái)越防小概率事件，同時(shí)也有越來(lái)越多檢查監(jiān)督問(wèn)責(zé)技術(shù)發(fā)明出來(lái)并很快就會(huì)被其他職能部門學(xué)習(xí)。納入中心工作的職能部門采取新技術(shù)，沒(méi)有納入中心工作的職能部門就會(huì)嘗試借鑒。結(jié)果，在很短時(shí)間，上級(jí)每個(gè)職能部門的條線工作都像刀一樣砍向地方和基層，地方和基層因此陷入巨大壓力之下。

　　資源下鄉(xiāng)帶來(lái)職能部門權(quán)力下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)，帶來(lái)中心工作和部門利益。而十八大以來(lái)，中央決定“從嚴(yán)治黨”，極大地加強(qiáng)了工作問(wèn)責(zé)力度。很多中心工作的政治性很強(qiáng)，即工作完成情況不僅僅是考評(píng)分?jǐn)?shù)的問(wèn)題，而且代表政治態(tài)度，因此就可以有紀(jì)委督辦。部門工作中心化甚至政治化，就進(jìn)一步向地方和基層施加了強(qiáng)大的必須無(wú)條件完成任務(wù)的壓力。

　　當(dāng)前，各個(gè)職能部門通過(guò)條線向地方和基層下達(dá)任務(wù)，提出要求，進(jìn)行檢查監(jiān)督排名問(wèn)責(zé)。大體上，每個(gè)條線尤其是中心工作都按以下流程：

　　按最高要求最全方案最細(xì)程序向地方政府提出要求，再按要求進(jìn)行檢查，對(duì)下級(jí)政府檢查結(jié)果進(jìn)行排名，排名靠前就予表彰，排名靠后輕則批評(píng)教育重則處分甚至撤職。地方政府工作中任何一個(gè)環(huán)節(jié)未能達(dá)到上級(jí)職能部門要求都可能被問(wèn)責(zé)。越是政治化的中心工作，任務(wù)越重，檢查越多，問(wèn)責(zé)越嚴(yán)厲。

　　各個(gè)職能部門想方設(shè)法讓部門工作中心化甚至政治化，以實(shí)現(xiàn)部門利益。無(wú)論是否實(shí)現(xiàn)了部門工作的中心化，各個(gè)職能部門都八仙過(guò)海，想方設(shè)法向下級(jí)政府安排任務(wù)，提出要求，進(jìn)行檢查排名，只要有可能就對(duì)下級(jí)政府問(wèn)責(zé)。地方政府不得不忙于迎接上級(jí)職能部門組織的各種檢查，不得不提心吊膽避免工作出現(xiàn)紕漏，以防考核排名靠后會(huì)被約談，等等。

　　各個(gè)職能部門嚴(yán)要求高標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)，與地方政府有限行政財(cái)政資源形成矛盾，通過(guò)排名考核更是讓地方政府無(wú)所適從。地方政府只可能優(yōu)先完成上級(jí)所要求的問(wèn)責(zé)急、力度大的政治性中心工作，也就總會(huì)有一些工作排名靠后，因此就會(huì)有職能部門通過(guò)分管領(lǐng)導(dǎo)或工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)排名靠后的地方政府進(jìn)行通報(bào)，并約談地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)際上，地方政府某領(lǐng)域排名最后，除了資源不足、重視不夠以外，也有可能是地方情況復(fù)雜，考核標(biāo)準(zhǔn)存在問(wèn)題以及各種特殊原因造成的。不過(guò)，上級(jí)部門不會(huì)聽(tīng)從特殊性的解釋，因?yàn)橐坏┰试S特殊性，各個(gè)地方政府都會(huì)以特殊性作為搞不好工作的借口。

　　第一次被約談只是警告，第二次被約談可能就表明態(tài)度有問(wèn)題，就可能要受到嚴(yán)厲處分了。因此，地方上有一種說(shuō)法——“不會(huì)有第二次約談”，意思是，地方政府必須要“不惜代價(jià)、不計(jì)成本、不顧實(shí)際”地完成上級(jí)職能部門的工作任務(wù)，并且排名還不能靠后。也就是說(shuō)，一旦被約談，地方政府就沒(méi)有選擇了，就只能將有限資源投入到工作任務(wù)中，至于這項(xiàng)工作是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要，是否有益，是否值得，統(tǒng)統(tǒng)不再考慮。

　　越是不再有第二次約談，就越是可能有更多治理資源消耗在當(dāng)?shù)夭槐匾牟块T工作上面，地方政府治理資源就越是難以應(yīng)對(duì)上級(jí)職能部門的工作任務(wù)要求和監(jiān)督排名考核，地方治理也就越無(wú)力自主去解決當(dāng)?shù)卣嬲匾牡胤綄?shí)踐問(wèn)題。地方政府的治理變成應(yīng)付上級(jí)職能部門工作任務(wù)要求而懸浮于地方實(shí)踐和人民群眾需要之上。

　　結(jié)果就是，在上級(jí)職能部門高強(qiáng)度的問(wèn)責(zé)壓力下，上級(jí)職能部門與地方政府之間的討價(jià)還價(jià)、溝通空間喪失了，地方政府治理自主性消失了，來(lái)自人民群眾的要求和地方實(shí)踐需要無(wú)法納入視野，地方治理變成了空轉(zhuǎn)，白白消耗了地方治理資源。

　　四、責(zé)任共同體（避責(zé)共同體）

　　取消農(nóng)業(yè)稅前，中西部地區(qū)因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，農(nóng)民普遍不愿意繳納稅費(fèi)，而在分稅制背景下，地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠向農(nóng)民收取稅費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作首先要保證能將稅費(fèi)收取上來(lái)。不能按時(shí)完成稅費(fèi)任務(wù)就會(huì)被上級(jí)一票否決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記就要換人，就要讓能完成稅費(fèi)任務(wù)的人來(lái)當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記。

　　在分田到戶的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可能直面分散的千萬(wàn)家農(nóng)戶去收取稅費(fèi)，甚至無(wú)法完成稅費(fèi)任務(wù)的分?jǐn)偣ぷ鳌｀l(xiāng)鎮(zhèn)必須要借助村干部的協(xié)助才能完成稅費(fèi)收取任務(wù)，從而很容易在鄉(xiāng)村之間形成強(qiáng)有力的庇護(hù)關(guān)系，鄉(xiāng)村之間的這種庇護(hù)關(guān)系就是“鄉(xiāng)村利益共同體”，正是因?yàn)榇嬖谶@個(gè)“利益共同體”，群眾反映村干部的問(wèn)題總是不了了之，三農(nóng)問(wèn)題日益嚴(yán)峻。

　　當(dāng)前時(shí)期，基層治理較之上個(gè)世紀(jì)末已發(fā)生天翻地覆的變化，其中最重要的就是國(guó)家不僅已取消農(nóng)業(yè)稅和專門面向農(nóng)民收取的費(fèi)用，而且持續(xù)高強(qiáng)度向農(nóng)村輸入資源。同時(shí)，國(guó)家過(guò)去對(duì)鄉(xiāng)村治理的主要關(guān)切是能完成基本任務(wù)，維持基本秩序，現(xiàn)在則是希望借助強(qiáng)有力的國(guó)家資源輸入，快速大幅度改變農(nóng)村基本面貌，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。國(guó)家在向農(nóng)村輸入資源的同時(shí)，也輸入了規(guī)則，輸入了要求，輸入了監(jiān)督檢查，輸入了問(wèn)責(zé)。

　　大多數(shù)國(guó)家資源是通過(guò)部門條線下去的，部門條線借助資源輸入向農(nóng)村強(qiáng)有力地輸入規(guī)則、要求、監(jiān)督檢查，以及問(wèn)責(zé)。

　　在國(guó)家資源向農(nóng)村高強(qiáng)度輸入，同時(shí)規(guī)則和問(wèn)責(zé)也隨之輸入農(nóng)村的情況下，過(guò)去鄉(xiāng)村治理只要完成中心任務(wù)（收取稅費(fèi)、計(jì)劃生育），就沒(méi)有問(wèn)題，現(xiàn)在肯定是不行了。在上級(jí)嚴(yán)格的考核壓力下，基層治理邏輯發(fā)生了巨大變化，即基層治理的主要工作就是按上級(jí)各個(gè)部門條線要求完成任務(wù)。

　　完成上級(jí)任務(wù)情況好壞會(huì)影響政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，一個(gè)總是有能力創(chuàng)造性完成上級(jí)安排任務(wù)的下級(jí)政府，在每次上級(jí)部門考核中排名靠前，這個(gè)下級(jí)政府在同級(jí)政府中就顯得鶴立雞群，就會(huì)受到表彰，黨政領(lǐng)導(dǎo)人就有更大可能獲得晉升。而如果下級(jí)政府經(jīng)常在上級(jí)考核中排名靠后甚至不合格，這個(gè)下級(jí)政府的黨政負(fù)責(zé)人就會(huì)受到上級(jí)批評(píng)問(wèn)責(zé)，就更難獲得晉升。

　　當(dāng)然，決定地方政府黨政負(fù)責(zé)人能否晉升的原因比較復(fù)雜，并不只是由考核排名靠前就可以決定。不過(guò)，經(jīng)常在上級(jí)部門考核中排名靠后的地方黨政負(fù)責(zé)人更難晉升，一旦受到處分，就更加沒(méi)有了晉升機(jī)會(huì)，卻是相當(dāng)確定的。

　　在上級(jí)部門考核不嚴(yán)格，任務(wù)要求不是太高且只是達(dá)標(biāo)考核的情況下，下級(jí)政府認(rèn)真應(yīng)對(duì)上級(jí)部門安排的任務(wù)，完成達(dá)標(biāo)任務(wù)應(yīng)該是不難的；一旦上級(jí)部門下達(dá)任務(wù)要求高，考核嚴(yán)，地方政府完成任務(wù)就會(huì)比較吃力；如果上級(jí)各個(gè)部門都積極向地方政府下達(dá)任務(wù)，且要求高考核嚴(yán)，地方政府就會(huì)應(yīng)接不暇，大量行政財(cái)政資源都耗到完成上級(jí)任務(wù)中去了。更為嚴(yán)重的是，如果上級(jí)部門安排任務(wù)，并對(duì)地方政府完成任務(wù)情況進(jìn)行排名，就總是會(huì)有排名靠前的地方政府和排名靠后的地方政府。考核嚴(yán)，排名靠后，輕則受到批評(píng)，重則受到處分。為了不受到處分，尤其是為了不第二次排名倒數(shù)，地方政府就一定會(huì)集中行政財(cái)政資源來(lái)完成排名靠后的部門任務(wù)，以排到前面去，排名靠后的地方政府集中資源以排名靠前，就會(huì)刺激其他同級(jí)地方政府在部門工作中投入更多資源。這個(gè)排名的部門工作受到下級(jí)各個(gè)地方政府的高度重視，部門也因此變得更加重要。

　　排名可以快速提高下級(jí)政府對(duì)部門工作的重視，可以提高部門重要性，排名因此就成為各個(gè)部門做好工作的關(guān)鍵，成為各個(gè)部門考核下級(jí)政府的基本方法。

　　在一個(gè)又一個(gè)上級(jí)部門的排名考核中，地方政府就不得不將有限行政財(cái)政資源用于應(yīng)對(duì)上級(jí)部門的各種考核，直至有地方政府率先將資源耗竭。

　　上級(jí)部門對(duì)地方政府的考核，除常規(guī)工作以外，還有創(chuàng)建加分，比如獲得高級(jí)別的表彰，被黨報(bào)報(bào)道等等。如果可以創(chuàng)造出地方經(jīng)驗(yàn)，受到中央肯定并推廣到全國(guó)，那一定會(huì)加很多的分。

　　地方政府在常規(guī)工作的競(jìng)爭(zhēng)中，為了防止排名靠后，在資源耗竭前，都會(huì)竭盡全力爭(zhēng)取常規(guī)工作中的每一個(gè)得分，結(jié)果就是很多部門的常規(guī)工作得分都接近滿分，這個(gè)時(shí)候有沒(méi)有創(chuàng)新創(chuàng)建加分就變得極為關(guān)鍵。剛開(kāi)始，創(chuàng)新創(chuàng)建是為了爭(zhēng)第一，接下來(lái)其他同級(jí)地方政府都有了創(chuàng)新創(chuàng)建，不創(chuàng)新創(chuàng)建的地方政府就肯定排到最后。各級(jí)地方政府在各個(gè)部門條線都要進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)建，為了獲得上級(jí)肯定，這些創(chuàng)新創(chuàng)建就一定要迎合上級(jí)口味，將地方做法包裝，搞假把式，將假的說(shuō)成真的，將虛的說(shuō)成實(shí)的，將想法說(shuō)成做法，而難能真正面對(duì)地方實(shí)踐，將解決地方實(shí)踐中的問(wèn)題作為工作重點(diǎn)，由此造成了全國(guó)普遍的“脫實(shí)向虛”的創(chuàng)新創(chuàng)建工作。這不僅耗費(fèi)了大量地方行政財(cái)政資源，而且被當(dāng)作經(jīng)驗(yàn)推廣到其他方面，造成更大范圍的謬誤。

　　國(guó)家資源下鄉(xiāng)帶來(lái)規(guī)則下鄉(xiāng)，檢查下鄉(xiāng)，問(wèn)責(zé)下鄉(xiāng)，中央各個(gè)涉農(nóng)部門布置下來(lái)的工作要在農(nóng)村基層落地，中央部委不可能到每個(gè)村莊去進(jìn)行檢查，而只可能抽查，或請(qǐng)第三方評(píng)估（也是抽查），或交叉評(píng)估（推磨檢查），也包括暗訪，媒體報(bào)道，“四不兩直”。從中央部委來(lái)看，基層出現(xiàn)的問(wèn)題就是省級(jí)政府工作沒(méi)有做好，因此就要通報(bào)約談省級(jí)政府。省級(jí)政府為了防止部門工作排名靠后，就要在中央抽查前先對(duì)全省進(jìn)行抽查，同樣市對(duì)縣，縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村，都要先進(jìn)行一輪或幾輪的抽查甚至普查，上級(jí)政府照例要對(duì)部門工作排名靠后的下級(jí)政府進(jìn)行約談通報(bào)甚至處分問(wèn)責(zé)。

　　從中央到村，在排名壓力下每個(gè)下一級(jí)都可能通過(guò)加碼來(lái)競(jìng)爭(zhēng)第一，或更多是防止排名靠后被約談。中央涉農(nóng)部委很多，每個(gè)部委都有權(quán)力且往往都試圖用排名來(lái)推動(dòng)地方的部門工作，從而借推動(dòng)工作來(lái)實(shí)現(xiàn)部門利益。數(shù)十個(gè)部門條線的工作（每個(gè)部門并非只有一項(xiàng)工作）都通過(guò)層層加碼壓向基層，基層就不可能有足夠精力來(lái)完成上級(jí)安排的工作，只能通過(guò)做表面文章，做形式工作，來(lái)應(yīng)付上級(jí)要求和檢查。

　　因此，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)工作進(jìn)行考核排名時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是真正的上級(jí)，村干部竭盡全力要在考核排名中爭(zhēng)第一，至少要避免倒數(shù)第一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系是上級(jí)與下級(jí)，考核與被考核，一方面要想方設(shè)法應(yīng)付，另一方面則想方設(shè)法防止對(duì)方的應(yīng)付。

　　接下來(lái)縣一級(jí)要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進(jìn)行考核排名，縣級(jí)考核最終也得到村。為了應(yīng)對(duì)縣級(jí)考核，防止排名靠后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要想方設(shè)法做好村級(jí)工作，同時(shí)又要想方設(shè)法與村一起合謀應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)比村有更多應(yīng)付縣級(jí)檢查的經(jīng)驗(yàn)，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)更有可能作弊，因此，就由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)指導(dǎo)村級(jí)工作作弊以應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查。

　　地市對(duì)縣一級(jí)考核排名也要下到鄉(xiāng)村，縣級(jí)政府為了防止排名倒數(shù)，就要指導(dǎo)鄉(xiāng)村兩級(jí)以應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查。

　　省對(duì)地市一級(jí)考核排名，也要下到縣鄉(xiāng)村，市級(jí)政府也就要對(duì)縣鄉(xiāng)村進(jìn)行指導(dǎo)。

　　中央部委考核省級(jí)政府，省級(jí)政府同樣要對(duì)市縣鄉(xiāng)村進(jìn)行指導(dǎo)。

　　結(jié)果就是，每一個(gè)中央部委通過(guò)資源下鄉(xiāng)而進(jìn)一步規(guī)則下鄉(xiāng)、檢查考核下鄉(xiāng)、問(wèn)責(zé)下鄉(xiāng)，從而強(qiáng)化了省級(jí)政府及以下各級(jí)政府與鄉(xiāng)村的合謀，這種合謀既有上級(jí)政府通過(guò)層層加碼來(lái)要求下級(jí)政府和鄉(xiāng)村投入更多資源以完成上級(jí)任務(wù)的方面，又有上級(jí)政府與下級(jí)政府乃至鄉(xiāng)村合謀應(yīng)對(duì)中央部委考核的方面。這樣一來(lái)，包括省級(jí)政府的各級(jí)地方政府和村委會(huì)因此成為了一個(gè)責(zé)任共同體，為了避責(zé)，防止問(wèn)責(zé)，這個(gè)責(zé)任共同體的工作重點(diǎn)就不是做好基層工作，而是應(yīng)付上級(jí)檢查考核。關(guān)鍵還在于，在排名制的壓力下面，基層資源有限，不可能將所有中央部委安排的任務(wù)都完成好且排名靠前，結(jié)果就是將有限的治理資源用于應(yīng)付上級(jí)檢查考核，卻無(wú)力真正回應(yīng)地方自身需要。尤其值得注意的是，中央部委考核是面向全國(guó)的，基層治理卻往往是特殊的。一旦地方治理的主要資源都用于應(yīng)付中央部委一般性要求，就必然無(wú)力也無(wú)興趣去回應(yīng)地方特殊需要，甚至都無(wú)了解地方特殊性的意愿。這樣就導(dǎo)致國(guó)家治理體系懸浮于各個(gè)地方特殊的實(shí)踐之上，成為了懸浮型政權(quán)。

　　當(dāng)村干部每天都在做應(yīng)付上級(jí)安排的工作，在做明顯花費(fèi)大量資源卻對(duì)本地并無(wú)作用的工作，甚至不得不做假來(lái)對(duì)付上級(jí)檢查而本地真正重要的工作卻既無(wú)時(shí)間又無(wú)資源去做的時(shí)候，以及村干部不得不墊資去完成上級(jí)任務(wù)的時(shí)候，他們干事創(chuàng)業(yè)的熱情自然沒(méi)有了，理想信念受到?jīng)_擊，工作價(jià)值感喪失，而村干部報(bào)酬有限，優(yōu)秀村干部就會(huì)辭職不干，想得好處的村民來(lái)當(dāng)村干部，或者為考公務(wù)員（近年政策專門為年輕村干部考公務(wù)員留了特殊通道），或者想借當(dāng)村干部的權(quán)力來(lái)謀利（比如自己買一臺(tái)挖機(jī)借村莊人居環(huán)境整治接工程謀利）。如果各級(jí)干部不再服務(wù)于村民，不再主要做群眾工作還經(jīng)常當(dāng)著村民的面做假，甚至教村民如何面對(duì)上面檢查時(shí)說(shuō)假話（地方通常將之稱為“培訓(xùn)”），則村民群眾就不可能信任村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、縣干部，認(rèn)為只有中央才是對(duì)的，地方上都是壞人。

　　縣鄉(xiāng)干部要與村干部一起合謀對(duì)付上級(jí)檢查，省市同樣如此，為應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查避免問(wèn)責(zé)的這個(gè)縣鄉(xiāng)村甚至更廣泛的省市縣鄉(xiāng)村，就成為了一個(gè)責(zé)任共同體，這個(gè)責(zé)任共同體的每個(gè)人首先要避免問(wèn)責(zé)，就要合謀，就不可能實(shí)事求是，就會(huì)將大量資源用在不該用的地方。各級(jí)干部都很辛苦，卻很迷茫，覺(jué)得工作沒(méi)有價(jià)值，理想信念受到?jīng)_擊，干事創(chuàng)業(yè)的激情變成升官發(fā)財(cái)?shù)姆e極性。很多縣鄉(xiāng)干部講，他們不怕辛苦，就怕做的事情沒(méi)有價(jià)值。當(dāng)前，地方工作中最為普遍的問(wèn)題就是形式主義泛濫，做的很多工作沒(méi)有價(jià)值。

　　只有真正讓地方政府和基層干部將主要工作精力和各種治理資源用于解決地方實(shí)際問(wèn)題，地方政府和基層干部才會(huì)將主要精力用于研究地方情況，解決地方問(wèn)題，創(chuàng)造地方經(jīng)驗(yàn)。真正在解決地方問(wèn)題中創(chuàng)造出來(lái)的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，必定會(huì)對(duì)類似地方有所助益，因此就可以推廣成為全國(guó)先進(jìn)典型經(jīng)驗(yàn)，而不是當(dāng)前各地試圖通過(guò)迎合上級(jí)口味編造出或打造出來(lái)的創(chuàng)新創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)?shù)胤秸突鶎痈刹空嬲钊氲胤健⑸钊肴罕姡c群眾打成一片，理解群眾需求，動(dòng)員群眾，組織群眾，開(kāi)展群眾工作，創(chuàng)造性地解決群眾生產(chǎn)生活中的困難，基層干部就一定會(huì)煥發(fā)出干事創(chuàng)業(yè)的激情，人民群眾也一定會(huì)報(bào)之以熱烈的歡呼。

　　總的來(lái)看，取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家對(duì)農(nóng)村實(shí)行“多予少取放活”六字方針。尤其十八大以后，國(guó)家加大了向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的力度。隨著資源轉(zhuǎn)移而來(lái)的是規(guī)則下鄉(xiāng)、檢查監(jiān)督下鄉(xiāng)和問(wèn)責(zé)下鄉(xiāng)。資源是通過(guò)部門條線下鄉(xiāng)的，各個(gè)部門為保證資源的安全高效或借口保證下鄉(xiāng)資源的安全高效，而有越來(lái)越多對(duì)地方和基層的問(wèn)責(zé)，從而擴(kuò)大了部門權(quán)力。各個(gè)部門都擴(kuò)大權(quán)力，將部門工作變成地方中心工作，讓地方應(yīng)接不暇。地方為了避免問(wèn)責(zé)（也或?yàn)榱搜Γ蛢A向?qū)訉蛹哟a，結(jié)果到了基層就不堪重負(fù)，幾乎所有資源都用到應(yīng)對(duì)上級(jí)安排任務(wù)和檢查監(jiān)督上面，地方政府不得不將常規(guī)治理資源都用來(lái)應(yīng)付上級(jí)部門安排下來(lái)的緊急任務(wù)，真正重要的地方工作反而沒(méi)有資源去應(yīng)對(duì)，更不可能去做群眾工作了。

　　由此帶來(lái)的后果是，雖然國(guó)家向農(nóng)村輸入了大量資源，這些資源卻往往無(wú)法因地制宜落地成為鄉(xiāng)村建設(shè)的成果，反過(guò)來(lái)地方政府為應(yīng)對(duì)上級(jí)嚴(yán)格檢查與嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，而“不惜代價(jià)、不計(jì)成本、不顧實(shí)際”地去完成上級(jí)部門任務(wù)，造成嚴(yán)重的地方行政財(cái)政資源消耗，以及地方與基層干部干事創(chuàng)業(yè)激情的消退。

　　五、責(zé)任共同體與利益共同體的比較

　　我們可以對(duì)責(zé)任共同體與利益共同體做一個(gè)簡(jiǎn)要的比較。

　　利益共同體是基于上級(jí)（縣鄉(xiāng)兩級(jí)）必須要完成中心工作（稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育），卻缺少直接面對(duì)千家萬(wàn)戶小農(nóng)能力時(shí)，不得不借助村干部來(lái)開(kāi)展工作，中心工作越重要越難完成，就越是需要借助村干部，就越是要調(diào)動(dòng)村干部積極性，其中最后一個(gè)調(diào)動(dòng)村干部積極性的辦法是默許村干部借協(xié)稅來(lái)加派以謀取私利。村干部為了謀取私利，不惜以私人暴力協(xié)稅，結(jié)果是稅費(fèi)任務(wù)完成了，群眾更加不滿意，收稅費(fèi)難度更大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)默許村干部以更大私人暴力協(xié)稅，以及留下更多協(xié)稅回扣（加派），這樣的惡性循環(huán)僅僅持續(xù)了四五年就不再可以持續(xù)，最終導(dǎo)致三農(nóng)問(wèn)題的全面惡化，國(guó)家啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革，并在2006年徹底取消了農(nóng)業(yè)稅。

　　責(zé)任共同體與利益共同體具有完全不同的時(shí)代背景，也具有極為不同的機(jī)制，卻有著一些類似的邏輯。

　　首先，責(zé)任共同體緣于國(guó)家資源下鄉(xiāng)帶來(lái)的規(guī)則下鄉(xiāng)、檢查監(jiān)督下鄉(xiāng)以及排名問(wèn)責(zé)下鄉(xiāng)，每個(gè)部門都強(qiáng)調(diào)部門工作的重要性，都傾向于將部門工作中心化甚至政治化，并通過(guò)問(wèn)責(zé)來(lái)對(duì)工作落后的地方進(jìn)行懲罰，在上級(jí)部門工作多、要求高、檢查頻繁、問(wèn)責(zé)壓力大的情況下，地方政府為避責(zé)，就只能將幾乎所有治理資源都用于應(yīng)對(duì)上級(jí)部門工作，且不得不想辦法一級(jí)一級(jí)（從鄉(xiāng)村到縣鄉(xiāng)村、直到省市縣鄉(xiāng)村）合謀應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查，卻缺少資源去真正動(dòng)員群眾，解決地方最為重要的治理事務(wù)。鄉(xiāng)村利益共同體是由收稅費(fèi)引發(fā)的，結(jié)果是干群嚴(yán)重對(duì)立，責(zé)任共同體則緣于向農(nóng)村輸入資源的同時(shí)也輸入了考核和問(wèn)責(zé)，結(jié)果是干群關(guān)系嚴(yán)重疏離，干部干群眾看，相互之間變得缺少關(guān)系了。

　　其次，鄉(xiāng)村利益共同體主要局限在鄉(xiāng)村兩級(jí)，最多延伸到縣一級(jí)，因?yàn)檎魇盏霓r(nóng)村稅費(fèi)主要是用于縣級(jí)財(cái)政和鄉(xiāng)村治理的。責(zé)任共同體自下而上可以延伸到省一級(jí)。其實(shí)，省級(jí)對(duì)基層情況是很清楚的，部委當(dāng)然也了解。部委之所以將錯(cuò)就錯(cuò)，背后其實(shí)是部門利益：既然自己不用擔(dān)責(zé)，又可以擴(kuò)大權(quán)利，何樂(lè)不為？

　　再次，利益共同體和責(zé)任共同體一個(gè)共同的特點(diǎn)是其強(qiáng)化機(jī)制，即這樣的共同體一旦形成，就會(huì)形成強(qiáng)有力的強(qiáng)化機(jī)制，從而可能在很短時(shí)間就將問(wèn)題全面惡化，很快就變得不可收拾，因此就不得不開(kāi)啟一個(gè)新的階段。

　　六、討論

　　當(dāng)?shù)胤秸袜l(xiāng)村干部為了完成上級(jí)部門安排下來(lái)的任務(wù)，到了“不惜代價(jià)、不講條件、不顧實(shí)際”，不得不通過(guò)透支和擠占常規(guī)治理資源，所做事情卻與地方實(shí)際并不相符（或根本就不可能考慮是否因地制宜）時(shí)，上面千把刀的結(jié)果就變成了地方治理的困境，上面千把刀的體制就到了必須要轉(zhuǎn)變的時(shí)候了。

　　如何實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變呢？

　　第一，必須改變當(dāng)前各個(gè)部門都傾向于將部門工作中心化的現(xiàn)象。中心工作一定要少，只有真正由黨和國(guó)家決定的對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)最為重要的工作，才能納入到中心工作，其他工作一律不得納入到中心工作中。

　　第二，除特殊情況，部門工作考核不得排名，將打分排名考核改為達(dá)標(biāo)考核，考核只分為兩檔，分別是達(dá)標(biāo)與不達(dá)標(biāo)，不達(dá)標(biāo)的原因則是工作中出現(xiàn)了重大紕漏。

　　第三，國(guó)家應(yīng)當(dāng)將相當(dāng)一部分下鄉(xiāng)資源直接劃撥到村，作為村莊集體資金，變成村莊可以自主支配的治理資源，從而調(diào)動(dòng)村莊治理的主體性與積極性。

　　第四，限制當(dāng)前地方政府年終考核中的百分制千分制的指標(biāo)考核，考核宜粗不宜細(xì)，以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橹鳌Ｒ嘈呕鶎酉嘈鸥刹浚瑴p少過(guò)程監(jiān)督。

　　第五，嚴(yán)禁當(dāng)前各地不顧實(shí)際開(kāi)展的各種檢練、觀摩、比武、打擂臺(tái)等工作推進(jìn)方式方法。

　　當(dāng)前農(nóng)村基層治理應(yīng)當(dāng)進(jìn)入休養(yǎng)生息的階段，以部門利益為代表的上面千把刀的工作體制到了無(wú)以為繼、必須改變的時(shí)候。

　　中國(guó)集權(quán)體制的優(yōu)勢(shì)正在于中央與地方關(guān)系的可調(diào)整性。“一亂就收，一死就放，收收放放，收放自如”，正是中央審時(shí)度勢(shì)，根據(jù)不同時(shí)期的不同需要，通過(guò)對(duì)中央部委權(quán)力的收放，來(lái)有效調(diào)整中央與地方、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，從而保持地方活力的同時(shí)將地方治理保持在秩序限度內(nèi)，以為中國(guó)發(fā)展創(chuàng)造出治理前提。目前階段，中國(guó)治理體系顯然應(yīng)當(dāng)進(jìn)入新的放權(quán)周期，只有通過(guò)放松，改變上面千把刀的嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，充分調(diào)動(dòng)地方和基層干事創(chuàng)業(yè)的積極性，國(guó)家輸入農(nóng)村的資源才能變成基層治理的主體性和真正服務(wù)于基層治理實(shí)踐，群眾也才可能真正被動(dòng)員起來(lái)創(chuàng)造屬于他們自己的美好生活。

　　（本文原刊于西北師大學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版2024年第4期

　　已略去參考文獻(xiàn)）

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