基層治理體系和治理能力是治理現代化能否真正實現的關鍵，基層治理現代化是國家治理體系現代化的基本組成部分。如何高度重視并反思城市社區治理問題，這關涉到我們如何看待基層治理能力，如何理解基層治理現代化，以及我們需要什么樣的基層治理現代化，等一系列問題。

　　一、中西部農村學習現代城市社區治理合適嗎

　　實踐與調研中，我們都發現城市社區治理往往被作為一種先進經驗被學習被效仿。中西部地區向東部沿海地區學習，東部沿海農村向城市社區學習。

　　城市社區治理具有示范效應，表面來看，城市社區、發達地區治理模式確實看上去更加高大上，也更加現代化。就治理的典型經驗和示范點來說，只有城市社區才有可能有資金打造出拿得出手的項目點，城市基層社區因財政基礎好，轉移支付充足，一些制度化、規范化的做法確實更為突出。于是出現了中西部地區紛紛到發達地區、城市社區參觀學習，城市社區治理的創新做法，沿海發達地區的制度實踐不斷被搬到中西部農村的現象。

　　很長時間以來，農村基層治理是一種簡約治理模式。而城市社區治理，發達地區社會治理相比更加注重程序化、正式化。同樣的制度設計放在城市社區行得通，放到中西部農村就行不通。中西部農村不同于沿海發達地區，沿海發達地區有經濟實力保障，可以通過組織的正式非正式擴張來應對基層不斷繁雜的治理事務。我們在浙江嘉興等發達地區農村調研就發現，村委班子成員主要負責急迫的中心工作，村里各種復雜的群眾工作怎么辦？村里出資返聘老黨員、老干部做，老干部、老黨員長期跟群眾接觸，積累了群眾基礎，也有群眾工作能力。村干部坦言，如果沒有這些老黨員、老干部做好群眾工作，那么村里的中心工作也做不好。五水共治、環境整治、基礎項目建設、征地拆遷等等，都離不開群眾工作，群眾工作不能拖，拖了就會釀成大問題。不難發現，這里面真正的經驗，恰恰是中西部農村學不到的。

　　再比如，不少中西部農村地區推行坐班制，村干部跟公務員一樣坐班。一次縣域調研中，縣里一位干部說之所以要坐班，是“因為現在的村干部都不熟悉群眾，不坐班的話群眾要找都找不到，我們去發達地區參觀學習，干部都是要坐班的，雖然坐班不大符合這里的實際，但這是個趨勢，中央也提倡治理體系現代化嘛。這與上級精神也是高度一致的。”怕群眾找不到，所以村干部坐在辦公室等著為群眾服務。似乎可以解釋得通，不過，基層群眾工作是在辦公室服務就可以解決的嗎？這顯然是對基層工作的誤讀，也是對基層治理體系現代化的誤讀。在不少地區，正式化、科層化、制度化一度被誤讀為治理體系現代化的標準之一，引起不少中西部農村地區也紛紛效仿。

　　二、造點邏輯盛行

　　中國社會治理有一個鮮明特點，學先進學典型。這本身沒有錯，當然要學，不過這里的先進、典型應當是自然而然的，是實踐中自發自為形成的。或者說，在做群眾工作中逐步實踐探索出來的新路徑、新方法或者新典型。如果為了被學、被參觀，而不惜花重金造點。為了做出典型，申請各種項目反復包裝。甚至，包裝出一個典型后，又有更好的典型出來，于是重新再重點打造另一個典型，就難免造成項目資源極大浪費，造點的邏輯很容易造成過度投入。包裝出來的項目、打造出來的典型往往脫離實際，脫離普通群眾，缺乏普惠性。

　　調研發現，在鄉村振興以及城市化建設不斷推進的當下，借著各種政策東風，這種造點邏輯愈發盛行。包括不少公共空間項目，離普通居民的需求很遠，也絲毫不會增加公共空間效應。

　　對于基層干部來說，能申請到項目造點當然是好事。對于更高一層級的官員來說，要調動轄區范圍內基層干部的積極性，又要兼顧公平，但要做到治理均衡很難，畢竟項目資源是有限的。要做出效果，在區縣、乃至省市獲得榮譽，就必須反復投入，打造一個或幾個亮點。這也勢必造成項目資源的重復投入和過度集中。沿海某縣調研時，村書記就說，自己是區人大代表，能申請到項目資源，而隔壁幾個村就沒這樣的條件。在書記的位置上，只要能申請到項目，關鍵是干，干了才有機會，干好了才有更多機會。該村花上億元將一個村民小組打造成一個示范點到省市展演，而這個村的其它村民組以及周邊村莊都還是老樣子。

　　近年來，在以榮譽換項目，以榮譽換政策的制度設計導向下，打造典型獲得表彰也可以給績效、政績加分。在這種政策環境下，就更容易走向為了造典型而典型。毫不客氣地說，很多典型絲毫沒有推廣價值，完全是重金打造的結果。這種造點邏輯盛行，不僅造成治理資源極大浪費，還形成了不良的治理示范效應。不得不說，這也是形式主義的根源。不少基層領導干部到發達地區參觀某個典型點的時候，都有一種困惑，這不就是錢堆積出來的嗎？造點邏輯本身就是一種形式主義，當大家都去學生硬造出來的典型時，學先進、學典型恐怕就不再是我們的制度優勢了。

　　應付上面督導檢查也一樣，到每個鎮村，都準備了厚厚的文檔材料，一些“專業”的督導組由縣區級某部門領導帶隊，基層為了應付這半天的檢查，要準備一個月不說，關鍵是給基層造成了極大的反感心理。而文檔準備的是否充分，是否漂亮也是一種典型，甚至會被某個領導在會議上表揚。不少村鎮為顯示工作到位以及對該領導檢查的重視，在文案和材料整理上真可謂精益求精。江西調研時一位鄉鎮基層干部坦言：“上面各個條線到下面都是官，甚至管婦聯、科技條線的到下面，下面也得掛牌應付檢查。真不知道為什么要這樣搞，但又不能說出來。”這就在治理中造成極大的逆反心理。

　　可以說這種造典型、搞特色已是形式主義的最大根源之一，這點無論在鄉村治理，還是在城市治理中，問題都很突出。

　　三、鄉村社會治理的特點與走向

　　簡約治理是一種低成本的治理模式，也是一種相對高效的治理方式，一直以來為鄉村社會沿用。鄉村社會因為是熟人社會，彼此的熟悉度高，村干部與村民打交道頻繁。因而，即使鄉村工作人員數量較少、村級組織半正規化，村級基層治理事務還是能夠處理得較好，農民大多數的訴求能夠得到有效回應。

　　最近幾年的農村調研，經常聽到農民反映說，村里的干部不知道是哪個，從未見到鎮里干部進村。但村干部和鎮里干部又表示非常忙，他們也確實很忙，不少基層干部經常加班。不和群眾打交道，那么忙什么呢？忙于應付各種表格、文件。按理說，當下鄉村社會大量人口流入城市，村里留下的是“386199部隊”（守在家的婦女、兒童和老人），再加上還在家務農的50歲左右群體。應該說村里的人更少了，事務也相對應該少很多。但事實上，村干部的事絲毫沒變少。村干部做文案、表格，應付上級檢查耗費了主要精力。應付檢查、對上負責成為基層工作的邏輯。

　　事實上，需要村干部真正做的事情并不少，群眾工作無小事。解決矛盾糾紛、貧困戶識別，這些事情都是需要與群眾打交道才能做好的。如果按照設定的程序走，就一定會出差錯。上級的要求越來越格式化、制度化，還有不少是一刀切的文本要求，執行的時候必須靠做群眾工作的方法去落實。比如矛盾糾紛調解，沒有長期的群眾基礎和群眾工作經驗幾乎不可能做好。在南京郊區農村調研時，一位30歲出頭的年輕村官就說，其所在的村莊，村委干部很重視后備干部培養，這很難得，讓他感覺收獲非常大。每次村干部去村里做調解工作一定會帶上他，讓他熟悉群眾以及如何做群眾工作，看起來簡單的群眾工作實際上很不簡單。農村的矛盾糾紛紛繁復雜，有群眾基礎的干部只要人到場，一句話不發問題就能解決，不懂群眾工作方法，缺群眾工作能力的人到調解現場，一句話不能說，說一句農民能還你十句，調解不了矛盾還激化矛盾。這位村官在基層實踐幾年有著深刻體會。村干部平時不跟群眾接觸，就只能按規章制度辦事，長此以往，也就進一步喪失了群眾基礎和群眾工作能力。

　　我們調研發現，鄉村社會治理越來越往正式化、程序化、科層化方向發展，也越來越脫離群眾路線。將發達地區項目資金打造出來的“治理經驗”作為學習對象，不僅行不通，而且丟失了自身的特色。

　　四、結語

　　社區工作的精髓是領導群眾、組織群眾、動員群眾。我們當然不是說城市社區治理都不好，一定有很多城市社區確實有很多經驗值得推廣學習。不過，我們要警惕這種以造點式、形式化為代表的表面現代化治理方式的蔓延。有時候，某些城市社區、發達地區治理也不一定是先進的代表，先進的可能只是技術、手段，也可能只是項目堆積出來的效果。檢驗社區治理現代化的標準應當是群眾工作基礎和群眾工作能力。我們需要進一步反思、審視我們到底需要一種什么樣的治理能力現代化，只有如此，基層社區治理才可能回到應有的軌道上來。

　　（作者王會系上海社會科學院社會學研究所助理研究員，武漢大學中國鄉村治理研究中心研究人員。）

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