“我買的房子有5年了，房屋產權證拿到手好多年了，但是土地使用證卻遲遲拿不到手。”四川省廣元市旺蒼縣東河鎮居民秋宏為此一直奔波。像她這樣，因土地問題沒有辦好手續買房子的，在旺蒼縣還有很多，他們大多數人買的是縣城周邊的房子，這些房子從嚴格意義上來說，都是手續不全的小產權房。
秋宏考慮到今后沒有產權或者手續不全的房子，可能面臨很多問題，因此她想趁早完善房屋手續。為此，她曾多次向當地房管部門、國土部門咨詢過，但得到的答案并不理想，要么說可以補辦，但要交一大筆土地出讓金;要么干脆回應說辦不了。
因土地問題引發的問題何止這些，與此相關的咨詢也越來越多。于是，征地制度改革被列為國土部今年的首要工作，但改革的難度依然存在。其中，最為突出的問題是如何提高征地補償標準及突破現有法律的障礙。
本報記者采訪國土部獲悉，在完善改革土地制度的過程中，國土部門已形成關于改革完善土地管理制度的框架建議，但與補償相關的爭議還尚未達成一致，而這也是困擾各方的難題。
征地補償標準難定
雖然多個地方開始醞釀提高征地補償標準，但與廣大市民的期待尚有差距。
“在探索建立城鄉統一的建設用地市場方面，如何有序推進試點工作，各方首先需要面對的問題就是提高征地補償標準。”國務院發展研究中心農村部研究員劉守英認為。
在這一問題上，海南省的土改正在試著給出一個答案。據悉，海南省率先提出了按照“先行試點、分步實施”的思路，以撬開農地入市的大門。“要堅持農村土地集體所有權，穩定農村土地承包權，其中的一項重要舉措就是提高征地補償標準。”2月10日，海南省國土廳廳長陳健春首度公開表示，改革征地制度必須完善補償機制，切實維護被征地農民的合法權益。
言及集體土地補償標準，陳健春坦言，海南省現行的補償標準是2009年制定的，已經不再適用。“現在，海南省已經有一些市縣提高了征地補償標準，3月前全省都會調整到位。”陳健春說，在今年3月前將出臺新的征地補償標準。
在土地改革中，征地補償難題由來已久。“現在，公開醞釀提高征地補償的省份并不多。”在劉守英看來，這涉及如何分配利益的問題。比如在安徽農地入市的試點中，宅基地退出也遭遇補償難題，且當地出臺的措施，并不令當地農民十分滿意。
“這涉及到市場資源的重新配置，傷及既有的利益格局。”北京大學法學院教授姜明安告訴記者，在現有的法律框架下，農地轉為建設用地，農民獲得的賠償不足。“農民要獲得更多的經濟補償，還應成為農地入市的交易主體，自愿參與其中。”姜明安說，解決好補償相關的征地制度改革，農地市場化后農民的權益才會得到保證。
中國房地產學會副會長陳國強則表示，在《土地管理法》未修訂前，首先要防止地方政府任意擴大征地范圍。“因為不論是在《土地管理法》還是在《憲法》中，均沒有對公共利益的土地事項做明確列舉，這是問題的實質。”陳國強說，這是導致征地的補償標準至今尚未達成一致的根本原因。
“土地無論國有私有，都應同地同權同價。”中國土地學會副理事長黃小虎表示，農地入市是未來的方向，要真正落實好并不容易。“過去10年，一直醞釀的農地入市的全國性改革文件至今尚未面市。”黃小虎認為，各地以地生財，如果允許農地自己入市，這個問題如何解決，至今官方尚無說法。
農地改革位列首位
新年剛過，負責土地宏調的國土部便開始落實“土地改革”具體工作，包括起草備受外界關注的“農地入市”指導意見。
“此前多是說說而已，但現在需要的是把這個難啃的骨頭啃了。”國土部一位內部人士2月11日向本報記者證實，今年國土部首推農地改革，研究起草“農地入市”的文件，被提上國土部工作的重要議程。
這不是空穴來風。“中央已經明確深化國土資源領域改革的方向，要引導和規范集體經營性建設用地入市。”國土部副部長徐德明在年初召開“2014年全國國土資源工作會”上如是透露。徐德明說，國土部要選好試點，積極穩妥地推進重點領域改革。而在徐德明的闡述中，重點領域的重要一部分就是“農地”。
“這表明農地入市拉開帷幕。”上述國土部人士說，要規范農地入市，首先要研究出臺農地入市的“出讓、租賃、入股”的具體措施。記者查閱國土部部長和相關文件顯示，農地改革內容涉及三大部分，即深化農村土地制度改革、完善農村宅基地管理制度、引導和規范集體經營性建設用地入市。
在規范農地入市上，徐德明的表態讓人記憶猶新。他說，國土部為此明確了“修法立法”的幾大主題：一是要加強與全國人大法工委、國務院法制辦的協調配合，做好《土地管理法》的修改;二是研究起草不動產登記、集體土地征收、集體建設用地流轉、國家土地督察等行政法規。
而記者采訪獲悉，自去年9月開始，國土部內部便成立專題研究小組，謀劃土地管理制度改革方向。有媒體隨后稱，國土部門已形成關于改革完善土地管理制度的框架建議，在完善改革土地制度的過程中，與補償相關的征地制度改革是最大難題。
“新一輪土地改革的核心，是如何打破土地二元結構限制。”北京市京鼎律師事務所律師杜兆勇說。據他介紹，根據我國現行土地管理法，土地所有權歸屬分兩類：一是全民所有制，即國有土地;二是勞動群眾集體所有制，主要指農村集體土地。
“除重新修訂《土地管理法》外，還需要立即制定《農村集體土地征收補償條例》、《集體經營性建設用地流轉指導意見》等。”杜兆勇認為，未來農地征補過程中，農民不僅有望獲得較高的補償收益，還可以逐步成為農地入市的交易主體。“沒有法律的約束，恐怕是不現實的。”杜兆勇說。
杜兆勇還認為，目前既要制度創新推動農村土地資源的流轉，又要給農民公共政策陽光。杜兆勇提供的材料顯示，農地改革的難點在于，實際上農民主體地位被架空，政府和農民之間價格談不攏，往往引發劇烈的社會沖突，農民意見很大。“不管是否出于公共利益需要征收土地，如果敢于給農民主體地位，那么農民土地征收會是多贏的結局，反之亦然。”杜兆勇說，土地改革方向有了，但具體的尺度很難拿捏。
而其他部委也在今年的工作會上慷慨陳辭，如將征地制度改革列為國土部、農業部等部門2014年改革工作的重點內容。黃小虎表示，從中央到部委的表態看，土改的基調是以穩健為主，較為一致的觀點是，要警惕農民權益邊緣化。
在土改上，一號文件的表述還是相對“保守”。中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在解讀一號文件時強調，土地制度改革“要守住底線，試點先行”。
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