農(nóng)村基層政權(quán)公信力流失：一個分析框架的嘗試
 中共上海市委黨校、上海行政學(xué)院

摘要：農(nóng)村基層政權(quán)公信力本質(zhì)上是公眾對基層公共權(quán)力合法性的一種政治認(rèn)同，公信力資源流失也是基層政治認(rèn)同流失的過程。農(nóng)村基層政權(quán)組織與公眾利益實現(xiàn)關(guān)聯(lián)度弱化、鄉(xiāng)—村關(guān)系行政化對基層民主制度的架空以及農(nóng)民價值認(rèn)同的理性化和行動單位的原子化分別構(gòu)成了后集體化時代基層政權(quán)公信力流失的利益、制度和價值認(rèn)同根源。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層政權(quán)、公信力、流失

一、問題提出
上世紀(jì)90年代中后期以來，眾多國內(nèi)外學(xué)者的區(qū)域經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層政權(quán)在財政短缺與職能轉(zhuǎn)型的雙重壓力下，自身的公信力和政治權(quán)威面臨不斷流失的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
O’Brien（1996）在對華北地區(qū)農(nóng)民維權(quán)活動的研究中，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民將中央政府看作是仁慈的化身，而基層政權(quán)多被表述成掠奪者的形象。[1] Tianjian Shi（2001）對中國區(qū)域農(nóng)民政治認(rèn)同度的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民政治認(rèn)同度呈現(xiàn)自上而下的遞減分布，中國農(nóng)民更為信任高層和中央政府而不是基層政府。[2]LianJiang Li(2004)對中國三個省的農(nóng)民的問卷調(diào)查研究表明，63.1%的研究對象認(rèn)為上面是好的，下面是壞的，并把這一現(xiàn)象表述為“差序政府信任”。[3]國內(nèi)學(xué)者郭正林（2004）在全國9個省區(qū)通過發(fā)放調(diào)查問卷的方式對農(nóng)村干群關(guān)系和農(nóng)民的權(quán)威認(rèn)同心理進行了量化研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村非集體化改革以來，農(nóng)民的權(quán)威認(rèn)同結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出正式權(quán)威與非正式權(quán)威并存，正式權(quán)威影響不斷弱化的雙因子形態(tài)，農(nóng)民的權(quán)威認(rèn)同仍然是以親緣—血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的具有民間性和傳統(tǒng)性特點的非正式權(quán)威結(jié)構(gòu)，權(quán)威的認(rèn)同范圍局限于村落。[4]中組部黨建所課題組（2005）開展的當(dāng)前群眾對黨的各級組織的滿意度調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在回答“當(dāng)前，基層群眾特別是農(nóng)村群眾對黨的各級組織的信任情況”的問題時，回答“對黨的各級組織都信任”、“對黨的各級組織都不信任”、“對黨中央信任，對地方(基層)黨組織不信任”、“只對所在的地方(基層)黨組織信任”的分別占32.47%、7.68%、53.67%和6.57%。[5] 肖唐鏢、王欣（2010）在總結(jié)1999-2008年間在江西、江蘇、山西、重慶、上海五省市六十個村莊的四次歷時性調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，進一步驗證了農(nóng)村基層群眾對不同層級政府的信任度是自上而下逐級遞減的。[6]類似的發(fā)現(xiàn)也被眾多其他學(xué)者的研究所佐證，如（Bernstein and Lü，2000）；（Zhengxu Wang，2004）；（Ethan Michelson，2008）；（于建嶸，2005）；（胡榮，2007）等等。
上述學(xué)者的經(jīng)驗研究較為關(guān)注政府信任差序結(jié)構(gòu)的現(xiàn)象本身，展示了稅費改革后農(nóng)村基層政權(quán)公信力狀況的宏觀走向，但較少探討這種差序信任結(jié)構(gòu)的內(nèi)在成因。這也為我們進一步研究提供了空間。
需要指出的是，農(nóng)村基層政權(quán)并不只是行政學(xué)意義上“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”這一層級，而是包含了更為基層的村級組織。從政府層級來看，行政村不屬于國家行政機構(gòu)的正式序列。但行政村的組織結(jié)構(gòu)仍然帶有很強的與上級政府對口設(shè)置的色彩，主要包括村黨支部、民兵連、婦聯(lián)、共青團等組織，其形成也有一定的國家法律依據(jù)，是國家政權(quán)發(fā)揮作用的微觀基礎(chǔ)。從資源的分配與管轄權(quán)來看，行政村掌握著村集體土地的管理與分配權(quán)限，對行政村內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟、文化、政治活動有直接的影響。同時，按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村級組織有義務(wù)和責(zé)任協(xié)助鄉(xiāng)級組織進行鄉(xiāng)村治理。因此，村級組織決不只是一個純粹的“村民自治機構(gòu)”，而是一個具有準(zhǔn)政府職能的一級組織機構(gòu)。它既不是一個單純的政治組織，也不是一個單純的經(jīng)濟組織，而是一個兼具經(jīng)濟與政治性質(zhì)一體的綜合體，在事實上同樣構(gòu)成了農(nóng)村基層政權(quán)的重要序列，具有一定的政權(quán)性。
二、文獻(xiàn)述評
西方雖有不少學(xué)者關(guān)注到中國政府差序信任的現(xiàn)象，但直接針對中國基層政府信任度低的解釋性研究并不多見，更多的是從宏觀或中觀層面探討政府/政治信任生成的基礎(chǔ)。西方對政府/政治信任的生成主要有歷史文化和制度績效論兩種解釋路徑。[7]歷史文化論的理論假設(shè)認(rèn)為政治信任是內(nèi)生的，外在于政治生態(tài)環(huán)境的，根源于人們早期的社會化過程以及特定的文化規(guī)范。（Almond & Verba，1963； Putnam，1993； Inglehart，1997）。
Daniel Elazar按照政治文化屬性的差異將其劃分為道德主義(Moralistic)、個體主義(Individualistic) 以及傳統(tǒng)主義(Traditionalistic)三種類型。[8]道德主義政治文化傳統(tǒng)強調(diào)公眾參與以及對共同體的歸屬感，公眾對政府的信任程度一般比較高；個體主義的文化傳統(tǒng)則信奉最低限度的小政府理念，政府信任度通常較低，公眾政治參與程度也較低；傳統(tǒng)主義則更為強調(diào)政治精英的作用，肯定社會秩序等級存在的合理性，這種政治傳統(tǒng)下的公眾對政府的信任度比較模糊（Elazar，1972)。
歷史文化論將中國差序政府信任的產(chǎn)生歸結(jié)為中國集權(quán)政治文化傳統(tǒng)的影響。在集權(quán)的政治文化下，無論是為了統(tǒng)治者的利益還是實現(xiàn)國家對地方的有效整合，都需要創(chuàng)設(shè)一套民眾支持中央而不是地方的意識形態(tài)體系。
制度績效論則以理性選擇理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為政治信任是外生的，是根據(jù)被信任者相關(guān)信息的理性判斷而產(chǎn)生的，良好的制度績效催生政治信任；反之，則滋生猜疑與不信任。制度績效論又可細(xì)分為政治制度論與福利制度論。政治制度論認(rèn)為民主制度比獨裁制度更有利于信任的形成（Levi，1998；Uslaner，1999；Sztompka，1999）。福利制度論認(rèn)為，政府通過建立社會福利制度，保障國民的基本生活，構(gòu)建社會安全網(wǎng)，從而降低人們的不安全感，并降低國民為各自利益而進行的市民參與（如工會的罷工、示威），這樣，一種普遍的信任就會產(chǎn)生。[9]在制度績效論者看來，中國民眾偏信中央政府的政治信任結(jié)構(gòu)與中國特殊的中央集權(quán)體制密切相關(guān)，中央比地方擁有更多人事、財力、象征、傳播等核心的政治資源來獲取自身政治信任，地方政府往往成為上級政治機構(gòu)失敗政策和行為的替罪羊。
國內(nèi)學(xué)者較多從微觀角度對基層政府信任度低下進行解釋，如地方政府角色錯位、能力缺陷、利益驅(qū)動、逆向選擇、行為短期化（何顯明，2007）；或者腐敗、尋租、扭曲政績觀
（薄貴利，2009）；或者缺乏有效的權(quán)力制約機制和政府問責(zé)機制、信息不公開透明、法律意識淡薄（高衛(wèi)星，2005）以及不同層級政府治理績效形成的“政府合法性水平層級差異”，（劉暉，2007）等等。也有學(xué)者注意到基層政府的政治接觸結(jié)構(gòu)對政治信任的影響，基層政府身處與民眾接觸的第一線，與民眾的接觸是全方位的，民眾最容易將不滿意歸結(jié)于基層政府，從而帶來情感的疏離和信任的下降（葉敏、彭妍，2010）
總的來看，西方已有的研究多將政府層級看作是個整體來進行分析，缺乏差異性視角，沒有考慮到不同層級政府因職能重心的差異而帶來自身信任基礎(chǔ)的不同，得出的結(jié)論過于一般。國內(nèi)學(xué)者的解釋多強調(diào)局部和個別因素的影響，結(jié)論過于零碎，雖然豐富了視角，但未能提煉出整體的分析框架。
三、解釋框架的嘗試
農(nóng)村基層政權(quán)公信力是基層政權(quán)組織在鄉(xiāng)村治理過程中充分利用自身所掌握的意識形態(tài)、績效以及公共機構(gòu)與人員形象等綜合資源從而贏得鄉(xiāng)域范圍內(nèi)社會公眾對其普遍信任、認(rèn)同與支持的一種能力，其本質(zhì)是公眾對基層公共權(quán)力合法性的政治認(rèn)同，是基層公共機構(gòu)自身權(quán)威和影響力外在投射的結(jié)果。一般而言，政治認(rèn)同是人們在社會政治生活中產(chǎn)生的一種感情和意識上的歸屬感，表現(xiàn)為對某種政治權(quán)力的承認(rèn)、同意和贊同，并自覺地以這種政治權(quán)力的要求來指導(dǎo)和約束自己的政治行為。從政治統(tǒng)治者的角度來看，政治認(rèn)同本質(zhì)上是追求自身政治合法性的問題，從被統(tǒng)治者角度來看其實就是個政治評價的問題，外化為政府公信力水平的高低。
任何政治系統(tǒng)只有贏得社會成員的廣泛認(rèn)同，才能形成凝聚力和維持公眾對政治系統(tǒng)最大的忠誠與信仰，并由此獲得社會政治穩(wěn)定的內(nèi)在基礎(chǔ)。早在古希臘城邦時代，亞里士多德就曾指出“一條適用于一切政體的公理，一邦之內(nèi)，愿意維持其政體的部分必須強于反對這一政體的部分”。[10]亞氏“公理”的本質(zhì)含義也即是強調(diào)政治系統(tǒng)獲得社會成員發(fā)自內(nèi)在認(rèn)同與支持的重要性。此后，無論是馬克斯•韋伯的“合法性”概念，還是伊斯頓提出的“擴散性支持”，以及阿爾蒙德的“公民文化”或普特南提出的“社會資本”，都表明了公民與政府建立良好互信的重要意義。
李普塞特在考察政治合法性與認(rèn)同來源時曾概括出三個基礎(chǔ)：一是有效性基礎(chǔ)，有效性反映出政府滿足社會公眾公共需求的水平，與政府治理能力和績效密切相關(guān)；二是規(guī)則基礎(chǔ)，表現(xiàn)為政府權(quán)力的來源與運作遵循一定的程序與規(guī)則，涉及到制度的公正性和規(guī)范性；三是意識形態(tài)基礎(chǔ)，即政治認(rèn)同離不開從公眾的政治信仰、政治價值取向等理念層面獲取支持。
概而言之，政治認(rèn)同的生成有賴于政府治理的有效性、公共規(guī)則體系的公正性以及意識形態(tài)資源的豐富程度，分別構(gòu)成其生成的利益、制度與價值認(rèn)同基礎(chǔ)。基層政權(quán)公信力的提升本質(zhì)上也是不斷獲致公眾對自身統(tǒng)治行為政治認(rèn)同的過程，其生成同樣離不開從“實然”和“應(yīng)然”兩個層面獲取認(rèn)同資源。因此，考察基層政權(quán)公信力流失的成因同樣可以借鑒政治認(rèn)同生成的分析框架，從利益、制度與價值認(rèn)同資源的流失角度去反觀公信力降低的內(nèi)在根源。
（一）利益關(guān)聯(lián)度弱化：公信力流失的利益認(rèn)同根源
社會生活中，利益是社會成員行為的動因，人們之所以從事政治活動，其根本動因在于實現(xiàn)人們自身的利益需求。從“利益”角度探究社會政治現(xiàn)象內(nèi)在動力和根源的思維方法是中西方思想史上的古老傳統(tǒng)。“夫凡人之情，見利莫能勿就，見害莫能勿避”，“國多財則遠(yuǎn)者來，地辟舉則民留處。”這些話語都反映出利益對于人們思想和行為的支配性。
西方對于利益與政治行為關(guān)系的探討可以追溯到古希臘。古希臘的智者普羅塔哥拉的學(xué)說中，就具有十分明顯的功利主義色彩，而幸福學(xué)派的伊壁鳩魯則明確地把正義與利益聯(lián)系到一起，認(rèn)為“淵源于自然的正義是關(guān)于利益的契約，其目的在于避免人們彼此傷害和受害”。[11]
近代以來，西方資產(chǎn)階級思想家普遍對利益問題予以充分重視，并從不同角度進行論述，其中，邊沁所論述的功利主義是較為突出的代表。他將個人利益看作是人類一切行為的動因，把“最大多數(shù)人的最大幸福”作為其哲學(xué)倫理學(xué)說的根本道德原則，認(rèn)為“求樂避苦”是人的本性和個人利益所在，并決定了人的行為動機。人們服從政府統(tǒng)治是出于自身利益的考量，僅僅是因為“服從可能造成的損害小于反抗可能造成的損害”。[12]
馬克思主義從歷史和辯證唯物角度出發(fā)，指出人的利益起源于人的需要，人們結(jié)成社會關(guān)系的基本動因是為了實現(xiàn)自身的需要，從而深刻揭示出利益在政治行為過程中的作用和本質(zhì)。作為觀念存在的政治心理和政治思想，來自于人們的政治利益，反映著人們特定的利益內(nèi)容和利益要求。離開“利益”這一本源，任何政治心理和政治思想都無從解釋。“‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑。”[13]在實際政治生活中，政治心理和政治思想往往并不采取直接與利益相聯(lián)系的形式，而是通過對于政治權(quán)力和政治權(quán)利的態(tài)度、看法和論述來間接地與特定利益聯(lián)系在一起的。因此，利益對于人們思想和行為的形成具有支配性作用，利益的實現(xiàn)和滿足程度構(gòu)成公眾對公共權(quán)力政治評價的邏輯起點。
政府公信力作為一種公共信任關(guān)系，利益的實現(xiàn)和滿足程度構(gòu)成維系信任關(guān)系存續(xù)的關(guān)鍵。人們對于現(xiàn)存政府統(tǒng)治的認(rèn)同與否，與其所能夠帶來的利益實現(xiàn)程度密切相關(guān)。政府對社會公眾利益的維護與增進能對社會公眾的政治心理產(chǎn)生誘導(dǎo)作用，激發(fā)其產(chǎn)生積極的政治認(rèn)知評價，指向?qū)ΜF(xiàn)存政治統(tǒng)治的認(rèn)同與接納；若公眾利益的實現(xiàn)與政府統(tǒng)治的關(guān)聯(lián)度較低甚至不存在關(guān)聯(lián)，則容易誘發(fā)公眾產(chǎn)生政治冷漠心理，影響政府自身公信力的水平。
可以說，政府公信力水平的高低是政治系統(tǒng)與社會成員之間利益張力的晴雨表，利益關(guān)系的演變決定著信任關(guān)系的廣度、范圍以及程度。利益認(rèn)同在現(xiàn)實政治生活中的要求表現(xiàn)為政府要有為公眾提供最基本的公共服務(wù)能力。馬克.夸克把政府滿足公眾公共福祉的能力視為一種公共責(zé)任，這一責(zé)任的履行直接關(guān)系到政府的信譽和合法性。對基層政權(quán)而言，公信力的提升需要其有能力建構(gòu)起地方性的利益共同體，使得地方共同體內(nèi)部相關(guān)方的利益訴求得以表達(dá)和滿足，由此在強制之外獲得公眾對其權(quán)威地位的認(rèn)可與信任。
總的來看，農(nóng)村非集體化改革以來，基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致基層政權(quán)的資源配置功能與農(nóng)民個體利益實現(xiàn)的關(guān)聯(lián)度是不斷降低的，地方利益共同體日趨瓦解，這是農(nóng)村基層政權(quán)組織公信力降低，地位不斷邊緣化的功能性原因。非集體化改革使得基層治理從公社全能主義的行政管制中解放出來，鄉(xiāng)—村關(guān)系從公社時期的行政領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。基層公眾擺脫了強制性的公共生活和集體化生產(chǎn)方式，開始在基層治理過程中獲得較大的自主性。絕對平均主義分配制度和準(zhǔn)軍事化管理方式的廢除使得基層政權(quán)組織對鄉(xiāng)村資源的全能性控制和分配權(quán)力的優(yōu)勢逐漸喪失，對鄉(xiāng)村的整體控制和動員能力也逐漸降低。
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施恢復(fù)了農(nóng)民經(jīng)濟上的自主權(quán)，擺脫了集體化生產(chǎn)方式束縛而成為獨立自主的生產(chǎn)者，統(tǒng)購統(tǒng)銷流通政策的取消使得農(nóng)民可以自主支配農(nóng)產(chǎn)品的利益分配并通過市場化的方式最大程度地獲取經(jīng)濟利益的最大化。農(nóng)村稅費改革后，基層政權(quán)組織與農(nóng)民過去賴以存在的稅費征繳關(guān)系已不復(fù)存在，基層政權(quán)組織的資源配置功能與農(nóng)民個體利益實現(xiàn)的關(guān)聯(lián)度不斷降低，對基層政權(quán)組織的依賴性也日益降低。農(nóng)民經(jīng)濟利益的實現(xiàn)更多依賴市場化途徑以及國家各項惠農(nóng)政策的財政性補貼而并非基層政權(quán)組織行政權(quán)力對鄉(xiāng)村經(jīng)濟資源的再分配。利益基礎(chǔ)的獨立導(dǎo)致農(nóng)民集體主義觀念日益淡泊而逐漸成為具有獨立利益追求、個人主義至上的原子化小農(nóng)。
與此同時，基層政權(quán)組織對農(nóng)民的利益依賴關(guān)系也日趨淡化，“村財鄉(xiāng)管”和“鄉(xiāng)財縣管”的推行使得基層政權(quán)組織在經(jīng)濟上高度依賴于上級政府，甚至連村級組織人員的工資和辦公經(jīng)費也需要通過上級轉(zhuǎn)移支付來保障。這一方面導(dǎo)致基層政權(quán)組織與農(nóng)民之間喪失了稅改前因稅費征繳而存在的利益相關(guān)性和依賴性，同時也改變了基層政權(quán)組織的責(zé)任意識和行動邏輯，只關(guān)注搞好同上級政府關(guān)系而不是服務(wù)于基層公眾。
政治信任度與政治接觸頻率是正相關(guān)的，民眾與地方政府的接觸越多，對地方政府的信任度也相應(yīng)較高（Hibbing & Larimer，2004；Gershtenson & Plane，2009）。[14]稅改后大規(guī)模的村組以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并運動，擴大了管轄面積，精簡了基層干部人數(shù)，帶來的弊端是干部的面不好見了，干群之間日常接觸溝通減少了，關(guān)系也更陌生了。
分稅制以及農(nóng)村稅費改革，客觀上嚴(yán)重削弱了基層政權(quán)組織的財力基礎(chǔ)，基層公共服務(wù)能力日益捉襟見肘。農(nóng)村基層政權(quán)面臨既無財力基礎(chǔ)來滿足基層公共服務(wù)需求的能力又缺乏擴大投資基層公共服務(wù)動力的雙重困境。從稅收權(quán)限上看，中央不僅掌握了包括中央稅、共享稅的立法權(quán)以及稅種實施細(xì)則制定權(quán)而且還集中了大部分地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)、開征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)，只是在一定范圍內(nèi)把部分行業(yè)、某些產(chǎn)品的稅收減免權(quán)下放到省級，縣鄉(xiāng)基層政府更是缺乏自主調(diào)節(jié)預(yù)算內(nèi)收入的能力。各省、地市按照分稅制原則在本級和下級政府間進行稅收權(quán)限劃分時將數(shù)額較大、較穩(wěn)定的稅種劃歸本級或作為共享稅的情況十分普遍，下級政府基本上成為上級政府制定稅收分享規(guī)則的被動接受者，對本級財政的預(yù)算內(nèi)收入，特別稅收收入基本沒有調(diào)節(jié)能力。導(dǎo)致財力層層集中，越到基層財力越薄弱，縣鄉(xiāng)兩級財政只能分享到大稅種的較小部分，歸縣鄉(xiāng)兩級的稅收種類通常是稅源分散、不穩(wěn)定且征收難度大、征收成本高的小稅種。屠宰稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及農(nóng)業(yè)稅的取消，客觀上導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財源進一步萎縮。
現(xiàn)有的財稅體制并沒有在預(yù)算內(nèi)賦予基層政府為公共服務(wù)籌集經(jīng)費的財權(quán)與財力，僅通過基層政府調(diào)整自身的財政支出結(jié)構(gòu)來滿足農(nóng)村公共服務(wù)的需要，從財力上來說是不切實際的。財權(quán)事權(quán)的非對稱使得高層政府通過美好的政治承諾便可有效獲取民眾的支持，而基層政府承擔(dān)著直接提供公共服務(wù)的重任，在資源有限的情況下又難以有效完成。這種執(zhí)行困境與高層政府所給予的目標(biāo)責(zé)任制構(gòu)成了強大執(zhí)行壓力，基層政府行為、目標(biāo)扭曲現(xiàn)象日益普遍，基層政府在這一過程中也日益喪失自身的信任基礎(chǔ)。因此，稅改后農(nóng)村基層政權(quán)喪失了諸多配置資源的能力，包括物質(zhì)性資源（如三提五統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、對土地及其收益的調(diào)整）、人力資源（“兩工”的調(diào)用）、權(quán)威性資源（國家政策、意識形態(tài)、“七站八所”）和鄉(xiāng)土性資源（人情面子、地方權(quán)威）等，基層公共服務(wù)能力日益削弱。[15]
此外，在目前壓力型體制和目標(biāo)責(zé)任制的基層行政生態(tài)下，基層政權(quán)組織也缺乏投資基層公共服務(wù)的內(nèi)在動力。基層公共服務(wù)的投資收益更多表現(xiàn)為一種長遠(yuǎn)的社會公共利益，具有投入成本高回報周期長的特點，如義務(wù)教育支出，其發(fā)揮減少社會交易成本的周期都在十年以上甚至更長才能體現(xiàn)，而不像經(jīng)濟性支出，見效快，直接拉動地區(qū)GDP的增長。這種漫長的收益周期與基層官員短暫的任期是沖突的，難以量化為官員有限任期內(nèi)的政績。在目前各級政府的績效考核標(biāo)準(zhǔn)中，GDP的增長仍然是最為重要的標(biāo)桿，不僅可以拉動地方財政收入，更關(guān)系到基層官員自身的升遷空間。出于理性“經(jīng)濟人”的考量，基層政府更有動力將有限的財力投向可以直接帶來政績的經(jīng)濟性支出而非公共服務(wù)領(lǐng)域。
農(nóng)民與基層政權(quán)組織雙方經(jīng)濟利益獲取方式轉(zhuǎn)變以及基層公共服務(wù)能力弱化的直接影響是基層政權(quán)組織日益喪失自身政治信任的利益認(rèn)同基礎(chǔ)。基層政權(quán)組織與農(nóng)民間的關(guān)系日漸陌生化，村民對基層公共治理也因沒有利益相關(guān)性而失去參與的動力，農(nóng)民基層政治參與意識不強，興趣不大，政治冷漠心理較為明顯，從而間接導(dǎo)致對基層政權(quán)組織政治認(rèn)同度不斷降低。

（二）行政權(quán)架空自治權(quán)：公信力流失的制度認(rèn)同根源
制度是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。”[16]制度包括支配與約束人們社會交往行為的定型化、非定型化的規(guī)則與規(guī)范，關(guān)鍵功能是增進秩序。作為一種行為規(guī)范或規(guī)則，制度在引導(dǎo)著人們行動的同時，也排除了一些行為并限制可能的反應(yīng)。因而制度使得他人的行為變得更可預(yù)見，從而為社會交往提供了一種確定的秩序與結(jié)構(gòu)或“外在支架”。制度促進著可預(yù)見性，防止著混亂和任意行為，協(xié)調(diào)著人們的各種行為，建立起信任。[17]
因此，制度本身孕育著信任關(guān)系，是信任關(guān)系賴以存在的基礎(chǔ)，制度保障了信任關(guān)系的良性運行，并且塑造信任關(guān)系的廣度、范圍、結(jié)構(gòu)以及程度，制度的變遷同樣會帶來社會信任模式與結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。現(xiàn)代社會信任關(guān)系是建立在一系列正式的制度規(guī)則約束體系基礎(chǔ)上的，人們基于規(guī)則體系約束的有效性，來對他人的行為進行理性預(yù)期。在政治生活中，政治信任關(guān)系的維系同樣離不開制度約束提供保障。政治制度從宏觀層面將政治行為關(guān)系制度化，通過規(guī)范與規(guī)則體系來約束政治活動行為主客體間權(quán)利與義務(wù)的邊界，降低主客體雙方行為的隨意性，從而確立穩(wěn)定的政治信任關(guān)系。
政府作為一種抽象的客觀存在，制度是其開展公共管理活動的主要方式與手段，外在表現(xiàn)為一系列的公共政策、規(guī)章制度、法規(guī)條例等等。人們除了直接與各類政府組織機構(gòu)和工作人員接觸來感受政府存在以外，更是生活在各種制度規(guī)范體系的約束當(dāng)中。人們對制度的認(rèn)同程度是對政府公信力高低的間接反映，制度認(rèn)同程度高，公眾對政府公信力的評價也會高，反之則反。制度認(rèn)同是社會公眾對特定的政治、經(jīng)濟、社會制度出于認(rèn)同而產(chǎn)生的一種感情歸屬，是發(fā)自內(nèi)心對制度的高度信任與認(rèn)可。一種制度，只有獲得大多數(shù)社會公眾價值觀念的認(rèn)同和支持后，才能內(nèi)化為公眾自覺的行為和價值準(zhǔn)則，成為維系社會生活秩序的紐帶。對制度正當(dāng)性和具體制度安排的認(rèn)同，是政治信任與政治穩(wěn)定的根基所在。因此，制度認(rèn)同構(gòu)成了政府公信力生成的制度合法性基礎(chǔ)。
農(nóng)村非集體化改革后，基層治理開始大力推進以村民自治制度為核心的基層民主制度建設(shè)以強化基層政權(quán)權(quán)威認(rèn)同的社會基礎(chǔ)，希望通過將基層政權(quán)的權(quán)力來源與權(quán)力運行建立在廣泛的公眾授權(quán)基礎(chǔ)上來改變基層政權(quán)組織的責(zé)任關(guān)系與行動邏輯。基層民主制度建設(shè)的政治意義在于強調(diào)公眾在基層治理中的主體性，將民主建設(shè)從狹隘的“選舉代議”拓展到以“決策參與”為中心的基層治理全過程，使基層政權(quán)權(quán)力來源與運行建立在自下而上廣泛的民意基礎(chǔ)上，從而解決基層政權(quán)權(quán)力的合法性認(rèn)同問題。
村民自治制度雖然開啟了農(nóng)村基層治理民主化轉(zhuǎn)型的先河，但其自身仍存在諸多制度建設(shè)不足和運行規(guī)范化問題，一直沒有解決好以村黨支部（委員會）為核心的行政權(quán)與村民委員會為主體的社會自治權(quán)二者之間的張力問題。目前村級民主選舉的范圍還僅限于對村委會成員的選舉，尚未全面擴展到村黨支部成員的選舉，相比更有群眾基礎(chǔ)和制度合法性的村委會，基層黨支部需要迫切解決自身的權(quán)威基礎(chǔ)和合法性來源，這也是誘發(fā)“兩委”矛盾的制度性根源。“兩委”沖突時，黨支部由于有上級黨委、政府的支持以及歷史形成的慣性權(quán)威，在大多數(shù)時候還是占上風(fēng)的，以黨代治、黨治兼任現(xiàn)象較為普遍，使得黨支部在實際中架空了村委會的自治權(quán)力，村民自治淪落為一種擺設(shè)。“村財鄉(xiāng)管”使得村級組織喪失了財務(wù)的自主決策權(quán)，不得不依附于鄉(xiāng)級組織，鄉(xiāng)村關(guān)系進一步行政化。
鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化使得村民自治權(quán)利表面上得到了“貫徹”，但實際上被“架空”了。這種權(quán)利的實際虛置嚴(yán)重削弱了公眾對基層民主制度的政治認(rèn)同，誘發(fā)公眾政治疏遠(yuǎn)感和政治冷漠心理的產(chǎn)生。政治心理是一種潛在的社會意識，一經(jīng)形成，便較難改變，成為相對穩(wěn)定的心理定勢，深刻影響著人們對政治系統(tǒng)、政治精英、公共政策等政治、行政現(xiàn)象的主觀評價。基層公眾冷漠型政治心理的形成主觀上會影響到其對基層政權(quán)公信力的評價，客觀上會影響到公眾基層政治參與的方式與程度。
在基層民主決策和民主監(jiān)督環(huán)節(jié)上，村民會議和村民代表會議制度雖然作為一種經(jīng)常性的民主決策組織形式，但實際運行中面臨諸多困境。概而言之，村民會議制度因無法解決四個方面的困境而使制度淪為擺設(shè)。第一，規(guī)模上的問題。中國的行政村是在原來生產(chǎn)大隊的基礎(chǔ)上設(shè)立的，規(guī)模較大，人口較多，一般在1000—3000人，多的村達(dá)到8,000人，甚至10,000人，這樣規(guī)模的人口是很難召開村民會議的。第二，區(qū)域分布上的問題。主要指一些山區(qū)農(nóng)村，這些農(nóng)村的行政村往往由幾個自然村組成，村民居住分散，這就增加了召開村民會議的難度。第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的特點。農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)村的土地分到每家每戶經(jīng)營，其勞動和閑暇時間不統(tǒng)一，召開全體村民會議的時間難以保證。第四，社會流動的增加，大量青壯勞動力外出打工或經(jīng)商，這就給經(jīng)常性召開村民會議帶來了極大的困難。[18]
村民代表會議制度也因代表產(chǎn)生方式的制約和提案表決規(guī)則的雙重局限而難以實際發(fā)揮民主決策和監(jiān)督的功效。不少地方村民代表是由村黨支部、村民委員會干部指派或選派的，即使不指派，也須經(jīng)過村黨支部、村民委員會審定，代表的民意基礎(chǔ)很難保證。村民代表會議每次參加的人數(shù)只有達(dá)到代表總?cè)藬?shù)的2/3才能有效，少于2/3的不得召開會議并成決議。在農(nóng)村勞動力大量外出流動務(wù)工的基層，村民代表會議常常因達(dá)不到有效表決人數(shù)而淪為形式。從權(quán)力的多元化、權(quán)力平衡的角度來說，村民代表會議制度確實是鄉(xiāng)村民主化的一個重要組成部分，但在行政村一級，建立村民委員會和村民代表會議是一個雙重架構(gòu)，在這種架構(gòu)下往往使村里為一點小事而相互扯皮、相互矛盾，工作效率低。[19]
作為基層政權(quán)重要組成部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的民主政治建設(shè)無論在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開程度還是在推行民主選舉、民主管理、民主決策和監(jiān)督的范圍、方式上都要滯后于村級民主。雖然局部地區(qū)有改革的試點舉措但尚未制度化，多依賴于個別政治精英的積極推動。公眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共事務(wù)的參與程度和空間都很有限，也缺乏制度化的參與渠道。一些地方把經(jīng)過黨內(nèi)外“海推”候選人、黨內(nèi)正式選舉出的黨委班子成員提交人代會，通過等額選舉方式使書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副書記兼任人大主任和常務(wù)副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，從而實行黨政合一，權(quán)力進一步集中，基層民主反而得到削弱而不是加強。
此外，基層政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置在某種程度上也削弱了公眾的政治信任度。概括地說，農(nóng)村基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置把非政府組織“政府化”，共青團、婦聯(lián)會、村委會等本應(yīng)該屬于非政府組織（NGO），但在實踐中，都被農(nóng)村基層黨委“一元化”了，與農(nóng)村基層政府“一體化”了，內(nèi)外不分。從信任關(guān)系的角度看，這種組織結(jié)構(gòu)有兩個弱點。一方面，站在農(nóng)民的立場看，他（她）們會覺得，本來應(yīng)該代表我們農(nóng)民群眾的非政府組織“都是你家的了”，在心理上，容易本能地產(chǎn)生不信任。另一方面，這樣的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)使得基層政權(quán)與公眾之間失去了緩沖地帶，“第三領(lǐng)域”的緩沖功能被消解。當(dāng)農(nóng)村基層政權(quán)與公眾產(chǎn)生矛盾時，農(nóng)村基層黨委政府就必須直面群眾，成為矛盾的焦點，且往往容易被當(dāng)作對立的角色來看待，引發(fā)信任危機。
基層民主制度建設(shè)不足和運行的非規(guī)范化削弱了基層政權(quán)公信力的制度認(rèn)同基礎(chǔ)，導(dǎo)致基層公眾政治效能感逐漸降低。政治效能感是一種個人認(rèn)為自己的政治行動對政治過程能夠產(chǎn)生政治影響力的感覺。[20]政治效能感是影響公眾政治參與和對政治系統(tǒng)信任的重要變量，阿伯巴克和沃克曾對政治效能感與政治信任關(guān)系進行了詳細(xì)研究，發(fā)現(xiàn)在影響政治信任生成的諸多因素中，個體的政治效能感是最重要的因素。（Aerbach﹠Walker,1970）政治效能感越強，政治參與的欲望也就越強烈，也越容易對政治系統(tǒng)產(chǎn)生好感和建立信任。基層公眾長期政治效能感低下容易滋生政治冷漠心理，對公共事務(wù)漠不關(guān)心，也因此喪失基層政治參與的熱情和動力，與基層政權(quán)組織的距離進一步疏遠(yuǎn)，對其信任度也在不斷弱化。
（三）農(nóng)民價值認(rèn)同理性化：公信力流失的價值認(rèn)同根源
權(quán)力是維系政治統(tǒng)治的關(guān)鍵，但僅僅依靠暴力來實現(xiàn)政府統(tǒng)治是不夠的，政府統(tǒng)治除了依賴權(quán)力強制為后盾外，更需要有一套論證自身合法性的意識形態(tài)資源為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)對自身的價值認(rèn)同。正如盧梭所言，“即使是最強者也決不會強得足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化成義務(wù)。”[21]
意識形態(tài)是具有符號意義的信仰和觀點的表達(dá)形式，它以表現(xiàn)、解釋和評價現(xiàn)實世界的方法來形成、動員、指導(dǎo)、組織和證明一定的行為模式或方式，并否定其他一些行為模式或方式。[22]意識形態(tài)作為一種反映特定階級與階層利益的思想理論體系，它往往是通過宣稱代表了全社會所有成員的利益來為自身統(tǒng)治謀求合法性。同時，它又設(shè)定一些超驗的理想價值目標(biāo)，以此凝聚社會成員的意志和價值取向。意識形態(tài)作為觀念的力量與政治權(quán)力合法性認(rèn)同之間存在著一種天然的親和關(guān)系。意識形態(tài)的這種辯護功能通過以下兩種途徑來實現(xiàn)，一是直接發(fā)揮其鮮明的政治功能，為政府統(tǒng)治提供合法性論證。意識形態(tài)本身就具有鮮明的階級性，是特定階級與階層統(tǒng)治思想的集中體現(xiàn)，自身包含了一系列邏輯嚴(yán)密、飽含“道義”的政治理念、政治價值，從而可以為政府統(tǒng)治的源起、目的、功能、界限提供必要的詮釋。二是通過發(fā)揮價值評判標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范來引導(dǎo)整個社會的價值導(dǎo)向，從而在社會成員中取得一致化的價值認(rèn)同，使得統(tǒng)治階級主導(dǎo)的意識形態(tài)能夠成為社會成員政治實踐的價值取向，并內(nèi)化為一種堅定的政治信仰。意識形態(tài)作為一種“應(yīng)然性資源”，在方式上側(cè)重從政治理念、價值導(dǎo)向的角度來培育社會成員的政治信仰與價值觀念，以此不斷塑造和提升社會公眾的政治認(rèn)同感，促進政治權(quán)威與政治信任的形成。可以說，意識形態(tài)資源是政府信任和政治信任資源結(jié)構(gòu)中最為基礎(chǔ)的部分。
農(nóng)村非集體化改革以來，基層政權(quán)公信力的價值認(rèn)同基礎(chǔ)面臨農(nóng)民價值認(rèn)同理性化和基層意識形態(tài)政治社會化方式有效性不足的雙重困境。
隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施和農(nóng)村市場化進程的加速，農(nóng)民作為利益主體的自主性日益增強，利益意識不斷被喚醒和強化，市場逐漸成為人與人之間聯(lián)系的中介。市場經(jīng)濟與現(xiàn)代傳媒的力量迅速摧毀了農(nóng)民傳統(tǒng)的宗族、家族意識，農(nóng)民經(jīng)濟自主性的增強以及利益實現(xiàn)途徑的市場化共同瓦解了建國以來農(nóng)民高度的集體認(rèn)同感。農(nóng)民的價值認(rèn)同正在經(jīng)歷從單一價值取向到多元價值取向、從集體本位到個體本位、從以政府主導(dǎo)為主到以市場主導(dǎo)為主的轉(zhuǎn)變過程。在市場化的沖擊下，農(nóng)民的價值認(rèn)同遭遇了傳統(tǒng)與現(xiàn)代多元價值觀的激勵碰撞。傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟意識、宗法觀念逐漸被商品經(jīng)濟倡導(dǎo)的市場觀念、競爭意識所取代；公社時期單一的集體主義價值觀與崇尚道德精神取向逐漸讓位于個人主義與物質(zhì)利益至上原則。農(nóng)民在處理個人與集體、公與私以及義利關(guān)系等問題上的價值取向逐漸由過去的道德杠桿轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟利益杠桿為主，利益關(guān)系成為人們結(jié)成社會關(guān)系的主要出發(fā)點。
農(nóng)民流動性的增加以及就業(yè)途徑和收入來源的多元化，使得農(nóng)村社會的異質(zhì)性大大增強，村民的集體意識和村莊共同利益逐漸被個人主義以及狹隘的個人利益所吞噬，村莊共同體的內(nèi)聚力日益離散。農(nóng)村社會異質(zhì)性的增強以及農(nóng)民狹隘利益觀念的強化客觀上促進了農(nóng)民認(rèn)同與行動單位的原子化，農(nóng)民在村落共同體內(nèi)，較難實現(xiàn)超越家庭層面的認(rèn)同單位和達(dá)成集體行動的合作能力。
農(nóng)民價值認(rèn)同的變遷本質(zhì)上是農(nóng)民價值取向不斷理性化的過程，農(nóng)民價值認(rèn)同的理性化使得約束農(nóng)民個體搭便車行為、實現(xiàn)農(nóng)民合作的傳統(tǒng)道德力量的作用越來越微弱，農(nóng)民間達(dá)成集體行動更多需要依賴外部資源和制度約束。農(nóng)民認(rèn)同與行動單位原子化的根源在于村民與村莊共同體的利益關(guān)聯(lián)度降低，其直接后果是導(dǎo)致了村民集體意識弱化、村莊范圍內(nèi)達(dá)成集體行動的成本增加，村莊共同體利益逐漸變成似乎與村民無關(guān)的事，村莊共同體利益感的喪失反過來又強化了農(nóng)民認(rèn)同與行動單位原子化的傾向，農(nóng)村基層政權(quán)也因此日益面臨如何重塑其自身價值認(rèn)同的困境。
公社時期，基層政權(quán)組織廣泛采取“樹典型”、“大字報”、“山歌”、“漫畫”等多樣、靈活性的意識形態(tài)傳播方式并輔以政治批斗和階級斗爭的政治動員方式來強化農(nóng)民的集體意識。這種運動式的意識形態(tài)宣傳雖有其局限性，但在凝聚民心、提升基層政權(quán)政治動員能力方面還是起到了明顯的推動作用。改革開放以來，盡管農(nóng)村基層的輿論價值導(dǎo)向仍然堅持社會主義和集體主義的主旋律，但在以經(jīng)濟建設(shè)為中心和市場經(jīng)濟浪潮的沖擊下，社會主義和集體主義的主流價值觀逐漸喪失主導(dǎo)話語權(quán)和感召力，農(nóng)民個人主義和物質(zhì)主義價值傾向日漸抬頭。同時，農(nóng)村基層政權(quán)組織在價值導(dǎo)向的宣傳教育內(nèi)容和方式上，也未能做到與時俱進，沒有很好地發(fā)掘出社會主義與集體主義價值觀念在市場經(jīng)濟和農(nóng)村市場化背景下新的有效結(jié)合方式，過于教條和生硬的機械灌輸，反而進一步加劇了農(nóng)民價值認(rèn)同的迷茫。
農(nóng)村公共文化活動是培育農(nóng)民集體認(rèn)同與歸屬感的有效載體，也是基層政治社會化的重要途徑，通過經(jīng)常性地組織農(nóng)民群眾參與公共活動和公共儀式，有助于在互相交往中提升農(nóng)民的公共觀念和集體意識。在基層實際治理中，受壓力型體制和GDP為綱的政績考核方式的影響，農(nóng)村公共文化服務(wù)在基層政權(quán)的實際工作中長期被邊緣化，傳統(tǒng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站為核心的供給體系進一步走向虛化。目前的農(nóng)村文化服務(wù)，多采用由文化行政主管部門主導(dǎo)的“自上而下”的供給模式，具有明顯的灌輸性和單向度特征，往往表現(xiàn)為以“國家”為本位的精英文化對鄉(xiāng)村文化有意圖的改造過程。這種重視“送文化”而輕視“種文化”的供給模式較少顧及農(nóng)民群眾的受眾地位和現(xiàn)實需求，容易造成供需相脫節(jié)。與此同時，現(xiàn)有的農(nóng)村公共文化供給體制還面臨資金和人才雙重短缺的困境。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站的文化設(shè)施相當(dāng)落后，基本上是“五個一”，即一塊牌子、一間房子、一張桌子、一枚章子、一條漢子。[23]由于公共文化基礎(chǔ)設(shè)施落后和文化產(chǎn)品的供需脫節(jié)，農(nóng)村公共文化機構(gòu)難以實際運轉(zhuǎn)，農(nóng)村公共文化產(chǎn)品和服務(wù)長期處于供給嚴(yán)重短缺的境地。
因此，在市場經(jīng)濟的沖擊與意識形態(tài)政治社會化方式弱化和缺位的共同作用下，農(nóng)民的價值認(rèn)同日趨功利和實用化，個人主義逐漸吞噬傳統(tǒng)的集體意識，價值認(rèn)同和行動單位的原子化成為后集體化時代小農(nóng)典型的社會心理狀態(tài)，基層政權(quán)組織也因此日益喪失公信力的價值認(rèn)同資源。

小結(jié)
農(nóng)村基層政權(quán)公信力的信任基礎(chǔ)并不是抽象的而是具體的，基層政權(quán)組織必須有能力建立起地方性的利益共同體，從過去的管制與資源汲取轉(zhuǎn)向服務(wù)供給，建立服務(wù)型基層政權(quán)，使分散的小農(nóng)利益能夠通過政治或經(jīng)濟地的途徑被高度相關(guān)化，只有提升基層政權(quán)與民眾間的利益關(guān)聯(lián)度，基層政權(quán)才有可能在強制之外獲得社會服從和信任的力量。同時，需要大力加強基層民主政治制度建設(shè)，建立起有效的制度認(rèn)同，基層民主制度的實質(zhì)就是要使基層政權(quán)的權(quán)力來源與運行建立在廣泛的公眾授權(quán)基礎(chǔ)上，權(quán)力來源的變化強化了基層政權(quán)權(quán)威認(rèn)同的社會基礎(chǔ)以及責(zé)任關(guān)系和行動邏輯。基層政權(quán)公信力的提升同樣有賴于重塑后集體化時代農(nóng)民的公共性和集體觀念，增強其地方共同體意識和認(rèn)同感，以應(yīng)對市場化和社會流動性所帶來的農(nóng)民價值認(rèn)同多元化與行動單位日益原子化的沖擊。

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原載 《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社科版），2012年第1期。

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