治理性干旱與農田水利建設新思路

賀雪峰 申端鋒

本文發表于湖北日報2012年1月9日理論版

近年來我國加大了農田水利建設投入力度，大批財政資金用于農田水利基礎設施建設。但農田水利建設的效果并不理想，一個突出表現是農業旱災頻發，2006年川渝大旱，2009年華北大旱，2010年西南五省大旱，2011年長江流域中下游大旱，其中湖北省旱情達60年一遇，給農民的生產、生活造成了重大損失，嚴重影響了糧食安全和社會穩定。農業旱災已由華北傳統干旱地區向豐水地區蔓延，從局部性向全局性演變。這反映出我們在農田水利基礎設施建設和農田水利管理機制上，存在不足。

為了揭示新時期農業干旱的形成機制，提升農田水利建設的成效。華中科技大學中國鄉村治理研究中心組織課題組，對湖北省農田水利建設進行了專門調查，涉及沙洋、宜都、洪湖3縣市10鎮22個村。通過調查，對稅費改革后湖北省農田水利建設的機制給予呈現，揭示存在的問題，并提出改進的方案和對策，為省委省府領導決策服務，為推進農田水利建設提供智力支持。

一、治理性干旱

我們認為，分田到戶以來，農田水利治理有兩種主導性的思路，一種思路可以稱之為工程技術思路，另一種是非工程技術思路。在當前的農田水利建設中，形成了以工程技術思路為主導的技術路線。每當大旱的時候，媒體、學界以及地方政府都無一例外地將問題歸結于農田水利基礎設施建設的落后，將干旱看作是氣候對農田水利基礎設施的考驗，將干旱的原因看作是“工程性缺水”，出路在于加強農田水利基礎設施建設，這是技術路線主導的必然結果。這一思路的邏輯鏈條如下：

干旱→基礎設施不足→加大國家投資

以上思路非常清晰，是目前農田水利建設的基本思路，只不過這一思路并沒有揭示出我國農田水利治理的內在復雜性，過于表面化和簡單化，農田水利治理的內在邏輯比其要復雜得多。

本文認為，基層治理體系的失效導致灌溉模式解體，農田水利系統無法發揮作用，從而形成旱災。我們將此種原因造成的干旱稱為“治理性干旱”，而非工程技術性干旱。“治理性干旱”是稅費改革以來農田水利陷入困境的根本原因，“治理性干旱”的邏輯鏈條如下：

稅費改革→統籌灌溉模式解體→小水利無法運轉→大、小水利脫節→治理性干旱

按照這一邏輯鏈條，當前干旱的成因是“治理性干旱”，而非技術性干旱。經由“治理性干旱”這一視角，我們得知，當前農田水利治理的關鍵在于重構基層農田水利治理模式，而學界主流卻主張用技術性思路來解決問題，即加大國家對農田水利基礎設施建設的投資力度，實行市場化改革。很顯然，這一思路與當前干旱的成因大相徑庭，置基層治理體系于不顧，開錯了藥方還渾然不知，導致國家投資并沒有產生效果。一方面國家連年加大投資力度，另一方面干旱連年發生，農田水利建設日益陷入困局。

二、治理性干旱的生成機制

治理性干旱是由基層治理失效導致的農業旱災，其生成機制包括灌溉模式、基層治理、農民合作等多種非技術性元素的共同作用。

1、統籌灌溉模式解體

通過新中國成立以來的農田水利化運動，我們農業灌溉形成了一整套較為成熟的灌溉模式，即以各級政府組織尤其是基層組織為主導的模式，這一模式強調統籌而非參與，以行政邊界為組織范圍而非渠系，我們將這種灌溉模式稱為“統籌模式”，統籌模式的最小統籌單位建基于自然村落之上，大中小型水利工程相互配合組成一個有效的灌溉系統。

小農生產與統籌灌溉是一對矛盾，在分田到戶至稅費改革前，二者通過鄉村組三級治理體系得以對接。稅費改革后，取消“兩工”和共同生產費制度，合村并組，取消村民小組長，基層治理體系弱化，其作為小農生產與統籌灌溉的中介無法發揮作用，基本上退出農業生產領域，而基于農民自愿的合作又無法維系，導致統籌灌溉模式解體。

稅費改革后，基層組織弱化的集中體現是取消了村民小組長。村民小組是最基本的統籌灌溉單元，村民小組長在農田水利治理中有著不可替代的作用。村民小組是一個熟人社會圈，小組長一般具有較高的自然權威，對村民的情況很了解，能夠較好地解決搭便車問題，從而統籌灌溉模式得以維系。

村民小組長取消以后，村民小組為基本單元的集體用水方式就死掉了，農民與農田水利系統脫離開來。我們到各個小組去訪談村民的時候，村民給說的最多的一句話就是：“現在用水困難啊，沒有人管了，沒有人組織了。” “農民就像三歲的小孩在漂流，沒得大人管。”

2、基層水利服務體系弱化

2005年，湖北省對鄉鎮七站八所實行市場化改革，推行“花錢買服務”，水利站也在被改革的行列，改革后的水利站成為水利服務中心。從調查來看，鄉水利服務中心的職能弱化，鄉鎮政府失去了在農田水利上的統籌能力。

改革前，水利站是鄉鎮政府下屬的事業單位，具有管理職能和執法權。與鄉鎮政權一樣，綜合配套改革前水利站的最大功能就在于其統籌規劃和安排全鎮的農田水利事業建設與維護。農田水利工作是常規工作，是長期工作。綜合配套改革后，與其他事業單位一樣，水利站也被推向所謂的市場，其職能大大弱化。

改革前水利站的性質是事業單位，改革后，水利站叫水利服務中心，性質叫“民辦非企業組織”。這樣一來，水利服務中心的人員反而無所適從，鄉鎮政府開會時，他們仍像原來的事業單位員工一樣，需要參加。但開完會后，他們又似乎什么都不是。水利服務中心主任因而用一句話來形容：“開會時政府當你是干部，散會了政府當你是農民”。水利服務中心和泵站的工作人員的確定則以公開招聘的形式，按照一年一簽合同的方式辦理。由于水利工作的技術特點，相應的市場并沒有形成，實質上不可能從社會上去招聘其他不相關的人員，因而只能從原水利站的人員中招聘。

對于農村綜合配套改革，高陽鎮水利站老站長有自己的總結：“改革是生搬硬套不看實際，管理是主體缺位有意無意，工作是全面自覺要求積極，責任是無法追究沒有記憶，待遇是厚此薄彼灰心喪氣。”改革后的鄉水利服務中心根本就無法將全鎮的水利事業統籌起來，只能放任農戶去發展小水利。

3、農戶合作陷入困境

稅費改革后，基層組織退出農業生產領域，農民各種各的田，其集體行動能力嚴重不足，合作困難。近年來，沙洋縣出現了一個打井的高潮，從水源條件差的地方向水源條件好的地方蔓延。該縣某鄉鎮鎮現有井5000多口，鎮黨委書記稱，機井遲早要打到漳河邊上去。

在新賀村,2004年以后打井的農戶才開始逐漸地增多，并在2006年左右達到高峰。打井農戶數量最多的時候是集中在2005年至2008年這4年之間。有的農戶看到別人都打井了，自己也沒辦法，都一窩蜂地跟著打井。還有的農戶因為前幾年打的機井用了一段時間之后報廢了，不得不重新再打過一口。一些農戶帶點諷刺意味地抱怨說，現在大家是“關起水過天干。”意思是說天上下的雨水大家都不好好利用，而偏偏要過天旱的日子，或者要打井去利用地下水。

農民為什么還要競相打井呢，除了農民無法組織之外，主要是為了避免扯皮，當地人稱這種井為“慪氣井。意指通過大井減少“扯皮”，避免“慪氣”。

“慪氣井”有三層意思。第一層意思是，避免與水庫、泵站等之間的“扯皮”。每到抗旱季節，農戶與水管單位為價格、放水時間、放水水耗的承擔等問題，發生矛盾；另外，農戶與上游的村莊之間，為管水、漏水、偷水問題，也發生矛盾。打機井可以避免因為這些事情而“慪氣”。“慪氣井”的第二層意思是，減少與其他農戶合伙用水的“扯皮”。“慪氣井”的第三層意思是，減少農戶與政府的“扯皮”。

當大中型水利無法與農戶對接，農戶不再可以指望大中型水利時，打井、挖堰也許就成為農戶唯一選擇。農民稱打井是打“嘔氣井”，挖堰是挖“嘔氣堰”，意思是當村社組織不再可以采用帶有一定強制性措施來組織農戶灌溉時，若分散的農戶仍然要依靠大中型水利設施，則那些最為需要灌溉用水的農戶就最為強烈地希望組織起來對接大中型水利設施，而那些上游的、水利條件好一點的農戶則指望搭便車。這個雖然可能便宜但組織成本極高的與大中型水利對接的灌溉，是以積極分子“嘔氣”為代價的，這些積極分子（下游的、用水不太方便的）因此打井、挖堰，而不再為用大中型水利設施的水而嘔氣。下游的農戶首先退出大中型水利設施，上游也就成了下游。農戶的打井因此一直打到水庫腳下和灌區邊上，灌區也因此廢掉。

三、農田水利建設的新思路

我們認為農田水利建設必須正面治理性干旱的事實，在小農經營和市場體制的背景下，按照激活——穩定——發展的原則，提倡分步驟、有重點地解決農田水利困境，重構農田水利的“綜合治理”模式。

第一，設立農田水利綜合補貼。

農田水利系統是一盤棋，要想把陷入困局的棋盤走活，必須要考慮先動哪顆

棋子才能奏效。在我們看來，最有效同時也最具操作性的措施是取消水費、國家補貼，國家財政出資建立農田水利治理專項補貼，一塊用于補貼水費，一塊用于補貼基礎設施建設，這項補貼直接補給村、組，而非農戶，由村組統籌使用，并由村民代表會議監督使用。

設立農田水利治理專項補貼的好處是，可以平衡村組內部由于自然條件和水利設施不同帶來的用水成本差異，有效地減少村民之間的交易和合作成本，從而能夠組織起來共同灌溉。這樣，就能修復原來的統籌灌溉模式，統籌灌溉模式活了，農田水利系統也才能運轉起來。

在調查中，有相當一部分農戶也明確提出了這方面的意向，“我們不需要國家那么多補貼”，“希望國家能從補貼中扣除一部分搞灌溉”。曾集鎮水利服務中心易主任認為，“從補貼中扣除三分之一用于農田灌溉專項資金就能完全解決全鎮的水利問題”。

第二，恢復水利工程管理單位的事業單位性質，重構管理運行機制。

農田水利是準公共物品，水利工程管理單位是準公益性單位。1980年代以來，水管單位以經濟效益為導向，進行市場化改革，提倡“以庫養庫”、“以水養水”。在市場化改革路線之下，沙洋縣的中小型水庫、泵站均陷入了困境，工作人員的待遇得不到保證，市場化改革追求經濟效益，嚴重影響了抗旱這一社會效益的發揮。這種市場化改革方向同水利作為一種準公共品的基本事實相矛盾，最終必定走向失敗。

針對這種情況，應該扭轉水管單位的市場化改革方向，恢復泵站、水庫等水管單位的事業單位性質，將其列為事業單位進行管理，合理確定財政事業編制，扭轉“以水養水”、“以庫養庫”的運行機制，確保工作人員的待遇，提高其工作積極性。

第三，強化鄉鎮水利服務中心的職權，恢復其管理職能。

原鄉鎮水利站是農田水利治理的管理和協調機構，具有管理職能和執法權，有一批精通地方水利知識的人才隊伍，在農田水利治理中發揮著重要作用。

鄉鎮體制改革以后，原水利站改為水利服務中心，由以前的事業單位改為“民辦非企業”，水利站工作人員實行聘用制，打破原來的職稱工資和檔案工資，原來有10多個人的編制，現在只有兩人，每年一萬八千元的工作經費（含工資），沒有其他福利待遇。工作人員成了無身份、無地位、無待遇的三無人員。同時水利工作季節性強，抗旱農忙時鎮里兩個人根本就跑不過來，“憑良心做事”，基層水利工作缺乏積極性。現在水利服務中心主要負責灌溉時的協調工作和信息傳達工作，組織力大為減弱，對現在全鎮面臨的水利困境無能為力。

應該恢復鄉鎮水利站的事業單位性質，并適當增加工作人員，在現有2個人的基礎上再增加2人，賦予其有效的管理能力，使其能夠統籌全鎮的水利事業。

第四，恢復村民小組長，加強基層治理體系建設。

村民小組是農田灌溉的基本單位，村民通過村民小組參與到集體灌溉中去，離開了村民小組長，統籌灌溉模式就難以維系。

稅費改革后，取消了村民小組長，村組的公共事務因無人管理而陷入困境，在用水方面，統籌灌溉模式解體。加強基層治理體系建設最具操作性的辦法就是恢復村民小組長，一個兒小組長一年2000元的工資補助就夠了，并不會明顯增加財政負擔。同時，恢復村組的調地權，針對土地過于細碎化的事實，進行劃片承包，將土地連片經營，以便進行集體灌溉。

最后，要從思想層面著手，解決“思想干旱”問題。

近年來干旱的頻發，我們的確需要徹底反思農田水利治理的路線與模式，我們要對市場化的改革路線進行徹底反思，扭轉目前市場化的改革方向。

我們需要明確，農田水利是準公共品，不能完全完全實行市場化的治理方式；鄉鎮水利站和水管單位是公益性單位，而不能完全按企業或民辦非企業的方式來運營；我國的農業生產是典型的小農經濟，并且這一以家庭經營為核心特征的小農經濟還將長期存在，單個的農戶無法成為用水市場主體，必須要實行村組統籌。

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