農村社區建設應與經濟社會發展水平相適應　　

                        鐘慶君　　

（中國社會科學院研究生院農村發展系）　　

2010年的中央農村工作會議，把加大統籌城鄉發展力度、進一步夯實農業農村發展基礎作為一項重大政策，擺在戰略和全局的高度。農村社區建設，作為統籌城鄉發展和推進社會主義新農村建設的一種手段，正在全國各地廣泛開展。農村社區建設符合城市化發展的要求，代表了社會發展的一個方面。但當前建設中存在的一些問題，需要引起注意。注重城鄉差別，明確功能，準確定位，從實際出發，根據當地社會的發展水平推進農村社區建設，才是真正意義上的科學發展。　　

 一、推進農村社區建設符合城市化發展要求　　

我國的社區建設開始于城市。隨著城市經濟體制改革的深入，城市管理中出現了原來“單位”職能不能覆蓋的新空間。城市社區建設作為經濟體制轉軌的重要承接點，在管理和服務上及時跟進，對促進經濟發展、滿足群眾物質文化需要、鞏固基層政權、優化城市發展環境、維護社會穩定發揮了重要的作用。工業化和城市化是一種不可逆轉的歷史發展趨勢。當前，我國正處于經濟轉軌和社會轉型時期，城鄉相互交融、本地人口與外來人口共處、農業經濟與工業經濟一起發展成為一種普遍現象。隨著城市化的推進，被城市化地區的生產方式和人們的生活方式都發生了很大變化，農村原來的管理職能，已經不適合新形勢的需要。公共服務薄弱是農村的一個現實問題，需要加強農村地區公共服務的提供水平。運用城市社區管理理念，創新農村社區化管理模式，提高農村地區的公共管理和服務水平，有利于統籌城鄉協調發展，促進社會和諧穩定。　　

根據我國發展的現實情況，黨的十六屆六中全會提出了“全面開展城市社區建設，積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”的要求。2007年3月，國家民政部出臺了《全國農村社區建設實驗縣（市、區）工作實施方案》，下發通知，要求用一至二年時間開展農村社區建設實驗活動，并在全國確定了304個實驗縣（市、區）；為擴大農村社區建設覆蓋面，2009年3月，民政部又下發了《關于開展“農村社區建設實驗全覆蓋”創建活動的通知》。截至2009年底，全國已有11%左右的村莊開展了農村社區建設實驗工作，有７個縣（市、區）被民政部確定為首批“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”。　　

二、農村社區建設中存在的主要問題　　

當前，農村社區建設在取得巨大成績，惠及廣大群眾的同時，在一些地方的推進過程中，也出現了一些不符合科學發展的問題。主要表現在以下幾個方面：　　

（一）全面推進，超越承受能力，不堪重負。有的地方在推進農村社區建設過程中，實行了全面推進的做法，在全縣（市、區）大力開展農村社區建設。在當地全面推進農村社區建設，實現公共服務的全覆蓋，初衷是好的。但是，如果人力、物力和財力達不到，良好的意愿未必帶來良好的結果。譬如：某個縣在全縣大搞農村社區建設，平均六七個村就建一個社區，由于戰線過長過寬，造成了當地財政不堪重負、人員不夠用、管理跟不上、服務不到位的問題，不僅使管理和服務的目標落空，還導致了一些其他問題。　　

（二）一味模仿，搞一刀切。譬如：某個縣，各鄉鎮、街道之間發展很不平衡，但在全縣推進農村社區建設時，卻以縣城內的社區建設標準為樣板，并以此作為加快當地城市化進程、實現城鄉一體化的一種措施。這種做法的要害是忽視了城鄉差別和地區差別。農業生產是農村的主要生產方式，農村社區和城市社區的功能應當是不同的；我國各地發展程度不均，就是同一個縣區內，各個鄉鎮之間的發展程度也不一樣。推進農村社區建設，應當考慮城鄉差別和各地的實際發展水平，城鄉結合部應該如何搞，以農業生產為主導產業的農村應該如何搞，都應該有明確的目標，有所區別。否則，一味模仿城市社區和搞一刀切的做法，難免出現華而不實的情況和東施效顰的結果。　　

（三）沒有正確處理社區建設與和諧社會構建、新農村建設及村民自治的關系。農村社區建設是構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的組成部分，推進農村社區建設不能脫離這個時代大背景。社會主義新農村建設的指針是“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔，管理民主”，要求的是農村經濟、政治、文化和社會的全面建設；而農村社區的基本職能是管理和服務，屬于上層建筑的范疇，應當是社會主義新農村建設的一個方面，一項內容，而不能等同于社會主義新農村建設。但有些的地方把社區的功能與新農村建設的內涵混為一談，說什么建成了農村社區就等于建成了新農村，忽視了新農村建設的長期性、漸進性和全方位性。統籌城鄉發展，提高農村地區的公共服務水平，是構建和諧社會的具體體現。在沒有被城市化的地方，農村社區建設離不開我國原有的農村村民自治體制。但有些地方不以村界為社區范圍，而是打破村界，重新劃分社區范圍，想以社區管理取代原來村民自治的作用，藉以解決“村兩委”之間的矛盾，結果是社區管理與村民自治發生沖突，不僅舊矛盾沒有消除，反而造成了不和諧。　　

（四）強行合并村莊。出于管理、發展地方經濟等某些需要，一些地方政府通過推進農村社區建設，采取行政命令的方式和高壓手段，對一些村莊進行強行合并。我國的村落是人們生活多年的聚居區，都有各自的文化積淀。城市化帶來的是社會變遷和城鄉人口的融合。即便如此，對于一些人來說，雖然由于社會變遷導致了村莊地理界限的消失，但人們心目中的文化界限、認同界限，還會在相當長的時間內存在。而出于某種目的下的強行合并村莊，既沒有消除現實中的地理界線，更沒有消除人們心目中的思想界線，只是對幾個利益集體的一種缺乏有力約束的行政攏和而不是經濟社會文化的融合。由于各個村莊出于各自利益的維護，使新組建的社區難以發揮有效管理的作用，也難以解決新產生的矛盾。因此，這種強行合并村莊的做法，在相當程度上，不符合我國的傳統，有違我國農村的實際。　　

（五）借機侵占農民的土地。從調查了解的情況看，通過村莊搬遷、集中居住的方式推進農村社區建設，有的地方政府是醉翁之意不在酒，而是在打土地的主意。隨著耕地的不斷減少和國家耕地保護政策的加強，在經濟發展中，土地越來越成為稀缺資源，于是，有的地方政府絞盡腦汁打以地生財的主意，在推進農村社區建設過程中，政府通過建造樓房使農民集中居住的方式，騰出部分土地用于非農建設。這其中，有的農民進樓居住是被迫的而非自愿；一同用于非農建設的土地，不僅僅是騰出的宅基地，還有周圍的農田。對很多人來說，農業生產還是一種主要的生產方式和謀生的手段。在社會保障不到位，沒有充分就業崗位的情況下，借推進社區建設侵占農民的土地，制造工作無位、社保無份、種地無田的“三無”農民，不是構建和諧社會，而是制造社會不穩定因素。　　

（六）政績工程，勞民傷財。在當前的農村社區建設中，有的地方出現了政績工程、形象工程的問題，帶來的不是公共服務和社會管理程度的提高，而是勞民傷財、群眾怨聲載道。譬如：某個地方把推進農村社區建設作為當地黨委政府工作的一項重要工作，給全縣各個鄉（鎮、街道），縣直部門和部分企業下達指標和任務，以行政命令的方式搞“大躍進”式的農村社區建設。為應付上級檢查和外地來人參觀，當地政府把工作人員集中到幾個點，甚至雇傭農民工充數。基層干部壓力巨大，當地財政負擔沉重，企業頗有怨言，群眾沒有得到實惠，漂亮的設施只是為地方政府吹得天花亂墜提供了條件。用金玉其外、敗絮其中來形容，一點兒都不為過。　　

三、對推進農村社區建設的思考和建議　　

針對我國農村社區建設中存在的問題，提出以下思考和建議，以期能扎實開展，真正起到統籌城鄉發展、惠及廣大農民的作用。　　

（一）準確定位，明確功能。社區服務和社區管理是社區的兩項基本職能。隨著農村改革的深入，特別是農村稅費改革以后，有些村莊，不僅成為經濟上的空殼村，甚至成為政治上的空殼村，以致于公共管理和公共服務名存實亡。因此，推進農村社區建設，應結合以變革農村上層建筑為核心的農村綜合改革，對農村社區建設準確定位，明確其職責和功能，加大公共物品的供給力度，提高管理水平，扎實推進社會主義新農村建設，真正“把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。　　

（二）注意農村社區與城市社區的不同性能。農村社區是以農業生產方式為基礎的社區，是不同于城市社區的另一種社區類型。推進農村社區建設，必須以當地生產力和社會發展水平為依據，從當地實際出發。我國十三億人口中，還有七億是農民。城市化是一個長期的過程，城市還無法提供足夠的就業崗位，也不可能容納所有的農民。全國人民的吃飯穿衣要靠農業。農業既是國民經濟的基礎，也是廣大農民謀生的手段。推進農村社區建設，既要管理，也要服務；不僅要方便生活，也要有利于生產。推進農村社區建設，要根據當地的實際情況，加大對與生產相關的挖水、修路、筑橋等公益性設施的建設力度，解決約束當地生產發展的瓶頸問題，為加強現代農業建設創造條件，以促進農業的發展，增加農民的收入。這既是社會主義新農村建設二十字方針的要求，也是從當地實際出發的體現。　　

（三）統籌城鄉發展的關鍵是城鄉制度的統一。改革開放以來，我國經濟雖然取得了高速發展，但城鄉差距不僅沒有相應縮小，反而在擴大。引發城鄉發展失衡的根本原因，是“一國兩策、城鄉分治”的二元經濟社會體制和城市偏向、工業優先的戰略與政策選擇。縮小城鄉差距，解決“三農”問題，全面建設小康社會，需要統籌城鄉發展。統籌城鄉發展是指統籌城鄉的全面發展，既包括統籌城鄉經濟發展，也包括統籌城鄉社會發展，關鍵是要確立統一的城鄉經濟體制和經濟政策，實現城鄉制度的一體化。所以，在推進農村社區建設的時，需要深刻認識城鄉差距的實質，全面、準確地理解統籌城鄉發展的內涵，進行相應的政策調整和制度變革。否則，僅僅靠加強對農村的管理、靠提供一些生活上的服務來統籌城鄉發展，而不從根本上解決問題，是治標不治本的做法，城鄉難以真正統籌。　　

（四）注意維護社會穩定。改革、發展和穩定是辯證統一的關系。在推進農村社區建設時，一定要慎重對待并村問題，正確處理社區管理和村民自治的關系，做好失地農民的安置工作，以確保社會穩定。從媒體報道的情況看，通過合并村莊的方式推進農村社區建設，在有的地方非常盛行；通過社區管理取代村民自治以解決“村兩委”矛盾的做法，已不是個別現象。對這兩個問題，一定要慎重對待。每個村莊都有各自的利益，村民意識中的村界是難以短時間內消除的。在進行村莊合并和以社區管理取代村民自治的時候，一定要尊重中國的村落文化傳統、尊重農民的意愿，從當地的經濟社會發展程度出發。如果村莊的合并是由城市化的推進帶來的社會變遷，則是順其自然；如果尊重廣大村民的意愿，也會順理成章。否則，強行把幾個村莊進行行政攏和而沒有實質性的融合，會為以后的混亂留下隱患，甚至導致多年后都難以解決的問題。對于失地農民，要做好安置工作和解決好社會保障問題，這是維護社會穩定的一個重要方面，也是社區管理和服務的內容之一。　　

（五）保護耕地，防止興起新的“圈地”風潮。一些地方正在通過合并村莊、集中居住、以樓房置換農民宅基地的做法，騰出部分土地用于非農建設。這種做法，對耕地的侵占，看似問題不大，其實問題非常嚴重。原因在于：（1）從數量上看，非農用地往往超出所騰出的宅基地面積。在這一過程中，通過統一規劃、連片開發所占用的土地，不僅包括原來的宅基地，同時被占用的往往還有周圍的耕地。（2）從質量上看，往往都是當地的好地。農耕文明是以自然條件為基礎的，人們最初選擇居住地的時候，所選之地都是土質好、水源好，便于生產和生活的地方。所以，農村宅基地及其周圍的土地基本上都是好地。（3）總量不可忽視。在這種方式下，每個地方所占用的耕地數量相對不大，但全國的鄉鎮和村是多的，加起來后，總量是大的。有研究指出，中、東部地區優質耕地的大量減少，已經威脅我國糧食安全。因此，對這種以蠶食方式侵占耕地的現象，必須引起重視，防止其成為繼開發區建設之后又一種蔓延全國的“圈地”風潮。　　

（六）要堅決杜絕政績工程和形象工程。根據社會發展水平積極推進農村社區建設，適應城市化發展的需要，無疑是符合社會進步要求的。但對不正確的政績觀在作祟，領導要面子，撈政績，群眾得不償失的形象工程必須堅決杜絕和防止。否則，只會勞民傷財，引起群眾不滿。　　

（七）從實際出發，注意長期性和漸進性。在推進農村社區建設的過程中，參考借鑒一些地方的經驗做法，可以減少探索的過程，少走彎路，取得事半功倍的效果。但沒有樣板，必須從當地的實際出發，尊重農民的意愿，以當地的社會發展水平為依據。同時要注意，農村社區建設和社會主義新農村建設一樣，是一個長期的漸進的過程，是隨著社會的進步而不斷發展變化的，不是一蹴而就和一勞永逸的。　　

  積極推進農村社區建設，就是根據社會發展水平，有條件的地方要積極建設，條件達不到的地方，要尊重實際，量力而行。總之，只有從實際出發，才能把社區真正建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。　　

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