如果欲支農(nóng)，功夫在農(nóng)外
——論新農(nóng)村建設(shè)的金融支持[①]

On Financial Support in Rural Re-construction

 周立

　　在進(jìn)行本文的討論之前，我們首先要確立一個(gè)認(rèn)識基礎(chǔ)：在農(nóng)村金融安排上不能因?yàn)檗r(nóng)村而犧牲金融，也不能因?yàn)榻鹑诙鵂奚r(nóng)村，而要找出農(nóng)村部門和金融部門的利益均衡點(diǎn)和合作機(jī)制。正如中國人民銀行行長周小川曾提出的，要“認(rèn)識到三農(nóng)發(fā)展和農(nóng)村金融發(fā)展是共生、共存關(guān)系，二者之間相互依存、相互促進(jìn)。如果將三農(nóng)比喻為人的機(jī)體，農(nóng)村金融則是機(jī)體中的重要器官，取之于機(jī)體又服務(wù)于機(jī)體，而不是一個(gè)體外的支持器械，可以只管用，不管養(yǎng)。”[②]既然是共生、共存關(guān)系，而三農(nóng)又是需要服務(wù)和支持的機(jī)體，那么，在新農(nóng)村建設(shè)中，強(qiáng)調(diào)金融支持，是理所當(dāng)然的。只是要把握好，這種強(qiáng)調(diào)不是以犧牲金融部門為基礎(chǔ)。

　　一、嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)：不是犧牲農(nóng)村，就是犧牲金融

　　但是，從中國實(shí)踐上看，情況卻遠(yuǎn)非如此簡單。實(shí)際上，90年代中期以來的金融改革，在防范金融風(fēng)險(xiǎn)的主旋律下，農(nóng)村成為金融改革的犧牲品。為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，確保金融安全，金融部門進(jìn)行了一場由農(nóng)村到城市的大撤退，與機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)收縮相伴隨的，是信貸收縮和各類金融服務(wù)的缺失，許多地方的農(nóng)村居民，甚至連存款、匯兌這樣最基本的金融服務(wù)，都變得遙不可及了。在城市沒有大本營的農(nóng)村信用社，雖然沒能如四大國有銀行一樣從農(nóng)村逃亡，但也理性地只是將從農(nóng)村吸取存款的很少一部分用于對農(nóng)村的貸款[③]。可見，在強(qiáng)調(diào)金融安全的政策環(huán)境下，對農(nóng)村的信貸緊縮，似乎成為理所當(dāng)然的事情。

　　近幾年來，情況又走向了另外一面，在三農(nóng)問題屢屢被強(qiáng)調(diào)為“重中之重”，以及新近的新農(nóng)村建設(shè)討論中，對農(nóng)村金融缺失的抱怨甚多，以至于金融支持成為一個(gè)核心的話題，許多主張帶有很強(qiáng)的指責(zé)金融部門的色彩，蘊(yùn)涵著犧牲金融業(yè)去支持農(nóng)村的體制思路。

　　由此可見，共生共存的立論前提，被無情的現(xiàn)實(shí)粉碎得支離破碎。

　　因此，我們需要從更深層的理論角度思考農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融運(yùn)行的規(guī)律，并尋求可能的利益均衡點(diǎn)，避免繼續(xù)走偏廢一方的老路。這要從歷史規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律、政策設(shè)計(jì)和政府目標(biāo)上加以認(rèn)識。

　　二、資金離農(nóng)之必然

　　從歷史規(guī)律看，在工業(yè)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的相對落后和衰敗是普遍現(xiàn)象，幾乎所有的發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家都經(jīng)歷過，或正在經(jīng)歷著這么一個(gè)過程。在相對落后和衰敗的條件下，讓配置資源的金融部門去“扶貧”，不僅不可能，而且，一廂情愿被政府設(shè)置在農(nóng)村的金融部門或推出的惠農(nóng)措施，最終都會(huì)被金融部門轉(zhuǎn)化為“只存不貸”和“集體扶富”手段，使得以中國特色的“上有政策、下有對策”的各種名目的“機(jī)構(gòu)不下鄉(xiāng)”、“資金不下鄉(xiāng)”，成為普遍事實(shí)。

　　從經(jīng)濟(jì)規(guī)律看，農(nóng)業(yè)有獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，主要是和自然相交換，存在著馬克思所說的自然的協(xié)作。自然條件的局限，使得農(nóng)業(yè)不可能像工業(yè)那樣在短時(shí)間之內(nèi)迅速地大規(guī)模擴(kuò)張，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量往往也會(huì)因?yàn)椴煌貐^(qū)、不同年份的自然條件不同，有豐產(chǎn)欠收的區(qū)別。不同地域的生產(chǎn)條件，更是千差萬別。所以，農(nóng)業(yè)不可能只聽命于市場規(guī)律，它首先要聽命于自然規(guī)律和自然條件。綠色革命以后，農(nóng)業(yè)部門，尤其是傳統(tǒng)的糧棉油生產(chǎn)部門，面對的是相對飽和的市場需求，使得增產(chǎn)不增收在全世界范圍內(nèi)成為普遍事實(shí)。再加上存在較大自然風(fēng)險(xiǎn)、季節(jié)轉(zhuǎn)換成本、市場風(fēng)險(xiǎn)、居住分散等風(fēng)險(xiǎn)較大、成本較高等問題，幾乎不可能和第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行利潤率的競爭，也就自然無法阻擋金融部門把資金配置在第二、第三產(chǎn)業(yè)的普遍趨勢。若從政策目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)而言，這存在明顯的“市場失靈”。

　　從政策設(shè)計(jì)而言，在發(fā)展戰(zhàn)略制定上，實(shí)現(xiàn)國家的工業(yè)化，推進(jìn)城市化，要比發(fā)展鄉(xiāng)村，重要得多。工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，需要大量的資本投入。這樣，設(shè)置在農(nóng)村的金融部門，往往被用來作為儲蓄動(dòng)員機(jī)器，為工業(yè)化和城市化的推進(jìn)積累資本。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，金融部門歷來是國家機(jī)器的代理人，而不是農(nóng)民的代理人。市場經(jīng)濟(jì)的推行和全球化競爭的需要，使得金融部門有了自身的基于市場化的利益，因此，名為“支農(nóng)”的機(jī)構(gòu)或資金，會(huì)因?yàn)樽陨砩婧桶l(fā)展的需要，傾向于離開農(nóng)村。所以，我們可以說，政府失靈和市場失靈往往會(huì)在農(nóng)村金融體系的發(fā)展中交織在一起，成為難以解決的頑癥。

　　從政府目標(biāo)而言，中央政府為了合法性、地方政府為了政績的需要，往往將經(jīng)濟(jì)增長作為發(fā)展的主要手段，甚至唯一指標(biāo)。“發(fā)展才是硬道理”往往演變?yōu)椤霸鲩L才是硬道理”。顯然，發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值與利潤增長空間，要比工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)部門小的多、慢的多。中國特色的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，使得所謂的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化幾乎無法實(shí)行。所以，忽視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，把農(nóng)村融資問題的解決往往只作為口號，而非實(shí)際行動(dòng)，是追求政績目標(biāo)的地方政府和追求合法性目標(biāo)的中央政府，做出的必然選擇。

　　三、市場金融解決不了農(nóng)村融資問題

　　由上可見，“農(nóng)村金融”問題不僅是“農(nóng)村”的問題、“金融”的問題，它更是基本歷史規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和政策設(shè)計(jì)和政府目標(biāo)問題。若僅從現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策和制度框架下考慮問題，我們可以看到一個(gè)清晰的市場邏輯的存在。

　　筆者在很多文章中論述了，農(nóng)村金融之所以存在，是因?yàn)樗鉀Q不同于城市工商金融的、特殊的農(nóng)村融資問題。嚴(yán)重的信息不對稱、抵押物缺乏、特質(zhì)性成本與風(fēng)險(xiǎn)、非生產(chǎn)性借貸為主這四個(gè)農(nóng)村金融市場基本問題，是設(shè)在農(nóng)村的各類正式金融機(jī)構(gòu)難以克服的。所以，如果要讓金融機(jī)構(gòu)自然選擇，它們會(huì)紛紛離農(nóng)而去，這就出現(xiàn)了本文開頭所言的“為金融而犧牲農(nóng)村”。而如果政府強(qiáng)令金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)，而農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)又別無選擇的話，則因無法克服上述四大問題帶來的成本和風(fēng)險(xiǎn)問題，會(huì)累積損失，最終變成“問題金融機(jī)構(gòu)”，又出現(xiàn)“為農(nóng)村而犧牲金融”的情況。

　　當(dāng)然，在現(xiàn)行體制下，我們可以找到改良性方案。比如，我們可以放寬利率浮動(dòng)范圍，讓設(shè)在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)可以獲得成本與風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償；我們還可以放寬市場準(zhǔn)入，在農(nóng)村出現(xiàn)多元化市場主體，通過競爭降低農(nóng)戶可獲得的資金價(jià)格（利率）；我們甚至如同世界銀行所強(qiáng)調(diào)的那樣，通過法律、信用、抵押、擔(dān)保等制度建設(shè)，建設(shè)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施，提升農(nóng)戶信用等級，降低農(nóng)村信用風(fēng)險(xiǎn)。筆者也在不少文章論述了非正式金融安排在解決農(nóng)村融資難題上的優(yōu)勢，并提出了兩部門垂直合作型金融安排的農(nóng)村金融體系發(fā)展模式。實(shí)際上，伴隨對農(nóng)村融資問題的調(diào)研和認(rèn)識的進(jìn)一步思考，筆者逐漸認(rèn)識到，上述做法，只是在市場邏輯內(nèi)行事。在資金離農(nóng)的基本條件沒有改變的情況下，無論我們?nèi)绾闻Γ仓荒苁求w制內(nèi)的零敲碎打。我們只是得到了一些短期的、局部的、技術(shù)含量比較強(qiáng)的改良方案，并不能解決農(nóng)村融資的根本難題。原因在于，我們一直沒能認(rèn)清農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基本特點(diǎn)，我們一直還天真的認(rèn)為市場能徹底解決農(nóng)村融資問題，就像相信市場化能解決農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，產(chǎn)業(yè)化能解決中國農(nóng)業(yè)組織化問題一樣。

　　市場金融，充其量只能滿足農(nóng)村有較大利潤空間，并有還貸保證的那一部分融資需求。這些融資需求，多來自富裕的農(nóng)村和富裕的農(nóng)戶。因此，它只是“草尖金融”，不能為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下的大部分農(nóng)戶所利用。這就是1996年以來農(nóng)信社市場化改革以后，我們看到的情況：富裕地區(qū)和富裕農(nóng)戶，信貸狀況有所好轉(zhuǎn)，而普通農(nóng)戶甚至有所惡化。這是市場發(fā)揮配置資源基礎(chǔ)性作用的必然結(jié)果，也是市場金融“嫌貧愛富”的必然結(jié)果。我們不能因此而指責(zé)市場，因?yàn)槭袌霰旧砭褪亲鰞?yōu)勝劣汰工作的。要指責(zé)的，是相信市場萬能論的制度設(shè)計(jì)者和他們做出的制度安排，是不顧農(nóng)村基本融資規(guī)律，空降一些制度讓農(nóng)村部門和金融部門執(zhí)行的機(jī)構(gòu)和人士。

　　四、如果欲支農(nóng)，功夫在農(nóng)外

　　認(rèn)識和利用市場邏輯，我們可以得到一些改良方案；認(rèn)識和突破市場邏輯，我們才有可能得到一些解決根源問題的方案。比如，我們要問一下：

　　1．工業(yè)化和城市化過程中，對農(nóng)村的金融抽取，以及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，對農(nóng)村的金融排斥，如何計(jì)算？如何解決？

　　2．農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)利潤率為什么那么低？能和二三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行利潤競爭嗎？即使要改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，有無可能使之成為不低于二三產(chǎn)業(yè)收益的部門？哪些部分可以改造，怎么改造？哪些部分屬于國家食物安全領(lǐng)域或戰(zhàn)略投資領(lǐng)域，不可改造？

　　3．為什么小農(nóng)的家庭式農(nóng)場有如此之強(qiáng)的生命力？這樣的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)能持續(xù)多久，或者近乎不可改變？在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該成長出怎樣的與之相適應(yīng)的金融安排？

　　4．如果要改變小農(nóng)分散經(jīng)營，建立能夠與有組織的市場和有組織的政府對接的農(nóng)戶組織，那么，如何賦予小農(nóng)建立組織的權(quán)利，在中國的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上提高其組織化程度，以降低風(fēng)險(xiǎn)和提高收益，同時(shí)也提高農(nóng)戶的信用基礎(chǔ)？

　　5．為什么一定要讓農(nóng)村金融市場成為一個(gè)競爭性市場？我們能否促進(jìn)農(nóng)村的正式和非正式部門由水平競爭，走向垂直合作，讓正式和非正式金融組織不是在農(nóng)村金融市場上你征我殺，而是形成合理的信貸分層，共擔(dān)融資責(zé)任，共享融資利潤？

　　6．為什么一定要讓農(nóng)村金融市場成為一個(gè)多元化市場？多元化能促進(jìn)競爭，但能改變農(nóng)村融資基本條件嗎？即使需要多元化，這個(gè)多元化如何組織，誰為主，誰為次？

　　上述問題，多數(shù)不是農(nóng)村部門，也不是金融部門造成的，更加不是靠它們自身所能解決的。當(dāng)對農(nóng)村的金融排斥一直存在、農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)利潤率一直低于二三產(chǎn)業(yè)、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)依然延續(xù)、小農(nóng)依然分散經(jīng)營、多元化競爭性市場并不能如愿建立的時(shí)候，靠農(nóng)村部門或金融部門自身去解決融資問題，都是無解的。即使是農(nóng)村部門和金融部門能心平氣和地坐在一起，不再互相指責(zé)，而是商量對策，也充其量只能做點(diǎn)兒體制內(nèi)的修修補(bǔ)補(bǔ)工作，并無法徹底改變農(nóng)村的融資條件，也無法改變金融部門的融資態(tài)度。

　　或許，我們要首先打破農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的神話。要認(rèn)識到中國農(nóng)村本質(zhì)上還不是市場經(jīng)濟(jì)，并且從延續(xù)五千年農(nóng)業(yè)文明所具有的慣性考慮，在可預(yù)見的將來不會(huì)成為市場經(jīng)濟(jì)。那么，我們就會(huì)認(rèn)識到，純粹的市場手段，無法解決農(nóng)村融資問題。當(dāng)我們看到農(nóng)民的自然經(jīng)濟(jì)的一面，看到農(nóng)戶的道義經(jīng)濟(jì)的一面，看到鮮活的農(nóng)民為生計(jì)而綜合使用各類策略的一面，我們就不會(huì)非要拿一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人，或舒爾茨所描述的“理性小農(nóng)”的面孔，去往他們的鮮活的臉上套了。如同舒爾茨的“理性小農(nóng)”假設(shè)只適合那些精于經(jīng)濟(jì)考慮的農(nóng)場主（farmer），而在中國農(nóng)村生活的只是七八億小農(nóng)（peasant）一樣，西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體創(chuàng)造出的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念與理論，在中國可能缺乏最起碼的概念和理論的適用對象。

　　實(shí)際上，在農(nóng)業(yè)利潤率仍然低下、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍相對落后的情況下，農(nóng)村金融市場的多元化競爭性就只能在政府繼續(xù)加強(qiáng)二元對立，強(qiáng)制割裂城鄉(xiāng)資金流動(dòng)的情況下，可能部分實(shí)現(xiàn)。但由于我們在理念上不能接受二元對立的加強(qiáng)，在技術(shù)上無法割裂城鄉(xiāng)資金流動(dòng)，那就難以避免正式金融部門、民間金融組織，甚至農(nóng)民們的自發(fā)將資金轉(zhuǎn)移到工商部門、城市部門的行為，就如同農(nóng)民們紛紛用腳投票，背著農(nóng)民身份，拋棄農(nóng)民職業(yè)，到城市或富裕地區(qū)打工一樣。作為主要生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力如此，更加逐利性的資本要素更加會(huì)如此。

　　五、需要突破市場邏輯

　　本文探討的結(jié)論可能是：在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化大潮涌涌，市場條件不能改變的情況下，認(rèn)識農(nóng)村金融市場邏輯，并利用這一市場邏輯設(shè)計(jì)合適的制度安排，可以有效緩解農(nóng)村的融資饑渴癥。但，這只是在市場邏輯范圍內(nèi)行事。實(shí)際上，如果不能跳出市場邏輯，不去改變農(nóng)村金融安排的市場條件，則無法從根本上消除對農(nóng)村的金融歧視。因此，各類對農(nóng)村金融安排的獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，只能是治標(biāo)之道。

　　面對強(qiáng)大的市場邏輯，需要政府介入，進(jìn)行反市場邏輯的操作，去改變農(nóng)村資金補(bǔ)貼城市的“以弱補(bǔ)強(qiáng)”格局。因此，治本之道，是不再僅僅就農(nóng)村融資難題的表象去談?wù)撧r(nóng)村金融改革，而是要深入到農(nóng)村金融成長的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中，去打破農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的神話，以一系列的制度變革適應(yīng)中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐。作為公共部門的政府，應(yīng)對農(nóng)村進(jìn)行一系列有益的制度安排[④]，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，改變農(nóng)村資金利用上的高風(fēng)險(xiǎn)、低利潤格局，使農(nóng)村獲得比城市更為優(yōu)越的信貸條件，使農(nóng)業(yè)投資收益不低于二、三產(chǎn)業(yè)，從而改變農(nóng)村融資條件，徹底改變資金流向，從根本上解決農(nóng)村融資難題。

　　作為結(jié)語，筆者認(rèn)為今后在探討農(nóng)村金融問題時(shí)，要跳出僅僅是“農(nóng)村”、“金融”兩大部門相互指責(zé)的談?wù)撃Ｊ健霓r(nóng)村金融成長的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境出發(fā)，去考慮“農(nóng)村金融”市場的改革和建設(shè)問題。至少，我們在推出一系列改良性方案的時(shí)候，應(yīng)該清楚地認(rèn)識到它只是改良性的，徹底的變革，遠(yuǎn)非農(nóng)村部門、金融部門內(nèi)部所能解決。在政策設(shè)計(jì)上，不從思維上突破市場邏輯，就無法從行動(dòng)上突破市場邏輯，也就會(huì)使我們的努力只是停留在修修補(bǔ)補(bǔ)的階段，聽任農(nóng)村融資難題繼續(xù)。在這種情況下，我們在十年、二十年后，還會(huì)看到農(nóng)村金融市場依然故我地存在同樣的問題，我們依然故我地坐在這里，或者那里，如同十年、二十年前一樣，表情嚴(yán)肅，但又于事無補(bǔ)地討論著同樣的問題。

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[①] 本文在2006年8月世界銀行“創(chuàng)建多元化和有競爭的農(nóng)村金融市場國際研討會(huì)”發(fā)言基礎(chǔ)上整理完成。感謝世界銀行王君、中央?yún)R金公司謝平、中國人民大學(xué)溫鐵軍等專家在會(huì)議中的啟發(fā)。

[②] 見周小川《關(guān)于農(nóng)村金融改革的幾點(diǎn)思路》，《新華文摘》2004年第21期。

[③] 數(shù)據(jù)顯示，自20世紀(jì)70年代開始，農(nóng)村信用社對農(nóng)村的貸款余額就持續(xù)小于農(nóng)村的存款余額（即貸/存比小于1）。80年代貸/存比在1/2左右，90年代在2/3左右。其中，1995年農(nóng)戶儲蓄僅有22％用于農(nóng)戶貸款。即農(nóng)民“自愿”地把資金讓渡出去，以至于農(nóng)村存貸差成為各家金融機(jī)構(gòu)爭奪的對象（根據(jù)中國人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司（1992）、中國農(nóng)村住戶調(diào)查（1996）整理計(jì)算）。在多次各家金融機(jī)構(gòu)出于成本收益考慮紛紛撤出農(nóng)村市場，而農(nóng)信社又被多次強(qiáng)調(diào)恢復(fù)合作制，被定位為“支農(nóng)主力軍”后，農(nóng)戶從農(nóng)信社獲得的貸款仍不足其向農(nóng)信社存款的1/3。其中2002年為27％，2003年為31％。即使按寬口徑的全部農(nóng)業(yè)貸款計(jì)算，占農(nóng)戶存款比例也不足四成。2002年為36％，2003年為39％（根據(jù)《中國金融年鑒》，2003）、2004整理計(jì)算）。

[④]可以考慮的反市場邏輯措施可能有：綜合性的農(nóng)業(yè)支持政策（含農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持、農(nóng)田規(guī)模經(jīng)營等）、綜合性農(nóng)村環(huán)境改造與發(fā)展政策、綜合性農(nóng)村生活質(zhì)量提升政策等，就農(nóng)村金融領(lǐng)域而言，涉農(nóng)金融補(bǔ)貼、優(yōu)惠利率、互聯(lián)合約、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等。有些政策可能涉及到反WTO的市場化浪潮。

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