來源：《中國社會科學院報》第36期 2009年2月19日

    近年來，國家連續出臺利農惠農政策，農民收入大幅度提升，種田積極性提高，但在一些地方，土地拋荒現象仍然存在?？购抵H，專家調研時發現除了種糧比較效益低之外，農田水利設施投入不足也是拋荒原因之一。

    土地拋荒或棄耕的現象在全國很多省份存在。拋荒的時間長短不一，多則數年，少則一季(如雙季水稻生產改為單季種植)。棄耕等于減少了耕地面積，或者是影響到土地利用的效率，導致糧食及其他農作物生產的數量及對市場供應的農產品數量的減少。

    土地拋荒、農業生產不穩依然存在

    對于土地拋荒，地方各級政府和村級組織都因地制宜地采取了一些辦法予以抑制，比如由縣（市）、鄉（鎮）、村，層層簽訂責任狀以控制拋荒的面積。近年來，中央鼓勵農民進行土地的依法、自愿、有償流轉對于防止棄耕起到了較大的作用。
    但是，土地拋荒的現象和農業生產不穩定的情況各地依然存在。一些農戶既不愿耕種自己的承包地，也不愿流轉承包地的經營權，致使一些土地荒蕪。在那些通過或多或少具有行政命令色彩的方式而被耕種起來的土地上，以及在流轉時間較短和沒有簽訂書面土地流轉協議而流轉的土地上，農業生產的穩定性依然難以保證。我們的調查表明，鄉(鎮)村干部為了完成考核目標，通過行政命令的方式對付拋荒和直接代替農戶耕種土地等做法都是應急之舉，不足以穩定生產；而短期流轉的土地雖然免于棄耕，但流得土地的農戶也沒有做長期經營的打算，從而不利于提高生產效率。從長遠看，零散、短期流轉土地，不利于穩定和發展農業生產。

    土地拋荒源于糧食生產比較效益低

    棄耕和短期流轉土地的原因比較復雜。表面上看，很多地方的土地拋荒與勞動力不足有關，但是基本的原因在于糧食生產的比較效益低下，抑制了農民的生產積極性。近幾年來，國家一直采取惠農政策，加大對農業生產的補貼力度；糧食收購價也有所提高，國家今年又將稻谷主產區的最低收購價上調了約16%，使得稻谷最低收購價達到了每百斤90多元。但是，糧價在總體上還是偏低，尤其是農資化肥價格的不斷上漲，使得種糧的收益實際呈下降趨勢，以致種一畝地一年的收入不如打工一個月所得的收入多。一些農民認為，糧價要達到每百斤200元左右，才能較好地調動種糧的積極性。比較效益的低下，成為抑制農民種糧積極性的主要原因。當然，農民寧愿拋荒而不愿把土地流轉出去，也有流轉收益低于預期的原因。但這一原因與上述種糧收益低下，屬同一個問題。

    農民種田義務規定不充分

    土地拋荒的另一個重要原因是法律對農民的種田義務規定得不夠充分和細致。相關的法律重在保護農民對承包地的權利，而對承包了土地的農民應承擔的耕種義務規定得不夠具體、細致和到位，致使農戶短期內棄耕承包地而不必承擔責任?！掇r村土地承包法》和《農業法》都沒有規定農民必須按時耕種土地的義務?！锻恋毓芾矸ā反_有一些規定，如第三十七條規定“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地”。但這一條顯然是首先針對征用土地搞非農業建設，但又不能及時開工致使土地閑置的情況而言。隨后，該法規定“承包經營耕地的單位或者個人連續兩年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地”。這一規定可以被理解為針對農民自身的拋荒行為，但顯然過于粗疏，不能適用于處置斷斷續續的或季節性的拋荒行為。
    的確，到處都或多或少地存在著農戶寧愿拋荒而不愿流轉土地的現象，對于如何抑制這種現象，鄉(鎮)村干部處在兩難的境地。他們一方面承擔著抓糧食生產和抑制拋荒的責任；另一方面，他們干預拋荒和在拋荒地上組織生產又缺乏法律依據。

    農田基礎設施長年失修

    灌溉和排澇設施等農田基礎設施長年失修或荒廢，使一些地塊耕種有困難，這也是棄耕的一個重要原因。當前農業的基礎設施，尤其是水利和排灌設施，大多是在20世紀五六十年代興修的。分田到戶以后，農業公共水利設施的建設和維護投入不足，致使原先的農田基礎設施經歷幾十年的失修以后開始荒廢。
    國家和地方政府多年來雖然一直重視較大型與較重要的水利灌溉工程的建設及維修，但仍解決不了分布在田間地頭的排灌系統的失修問題。當前發生在河南、山東、安徽等小麥主產區的嚴重旱情，也暴露了一些地區的農田水利設施和灌溉系統存在的問題。農田基礎設施的荒廢，增加了一些地方農業生產的困難，并增加了生產的成本，最終導致一部分土地被拋荒。

    完善法律及農田基礎設施抑制土地拋荒

    為了抑制土地拋荒或棄耕的現象，可以從糧價、法律、農田基礎設施等方面入手。
    大幅度地提高糧價不僅是要防止谷賤傷農，還要讓種糧有足夠的利益可圖，以調動農民的種糧積極性，保障農業經營收入穩定增長。應當在現有糧價的基礎上，結合市場變化，設計一個使糧價能夠穩步上漲的機制，爭取在最短的時期內使糧價達到可以調動農民種糧積極性的水平。
    修改和完善相關法律，使按時耕作成為承包了土地經營權的農民的法律義務。法律保障農民的土地承包經營權，但權利與義務應當匹配。農民應承擔種田的義務，至少應承擔不讓自己承包的土地荒蕪的義務。建議修改《農村土地承包法》和《農業法》，采用《土地管理法》規定的禁止拋荒的原則，并進行細化。法律應明確規定，因各種原因而不能或不愿親自耕種土地的農戶，有義務委托所在鄉（鎮）村組織，在不改變農戶對承包地經營權的前提下，組織勞動力及時代耕代種，避免土地荒蕪。農戶若愿意耕種，可適時收回承包地。法規的修改和完善可以解決既不愿耕種，又不愿流轉土地的農戶的拋荒問題。同時，鄉（鎮）、村干部在被拋荒的土地上組織生產也有了法律依據，而農戶的土地承包經營權依然處在法律的保護之下。
    國家重視病險水庫除險加固、大中型灌區配套改造等公益性建設，但地方政府對于分布于田間地頭的排灌設施的建設和維修投入不足。由于水利灌溉是一個系統工程，重大和重點水利灌溉項目如果沒有田間地頭的排灌系統相匹配，仍難以充分發揮在農業生產中的作用。建議加大對農田水利設施的建設及維修的投入，國家、地方政府和農村集體組織共同負責農田水利設施的建設及維修。其中，國家制定政策，由地方政府、鄉村組織和農戶三方投資建設當地的農田水利設施。

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