新農村建設面臨九大難題 必須堅持量力而行
 
                              作者：康永興   來源：中國新農村建設信息網  
 
    新農村建設一年之際，《瞭望》新聞周刊深入山東、河南、江西、陜西、吉林、內蒙古等地進行了專題調研。從各地實踐看，新農村建設取得了較大進展，但同時存在一些傾向性問題，其背后則是基層政府在認識、方法上的偏差以及工作作風的不切實際。及早發現和解決這些問題，方能真正取得新農村建設實績。

　　問題一：行政資源“壘大戶”，試點村難以“以點帶面”

　　調研中我們發現，不少基層干部在談論如何開展新農村建設時，不約而同想到的都是先建設“富村”。在有的鄉鎮，“后進村”的群眾常年喝不上一口干凈水，干部們卻在討論選擇一個“先進村”開展亮化、美化工程。

　　西部地區一位基層干部介紹了當地新農村建設示范點的三個選擇標準：一是有特色產業支撐，二是村集體有較強實力，三是大多數村民有較多的經濟收入；在河南省，一位鄉黨委書記告訴我們，他們正準備選擇一個群眾生活比較富裕、建設規劃較好的村莊，集中全鄉之力搞好試點，做到“以點帶面”。然而具體到如何利用“點”來帶動“面”，這位鄉黨委書記卻茫然不知所言。

　　建設新農村，很多方面需要規劃先行、試點起步、穩步推進。但是，如果只抓“試點”，不做好“面”上的基礎工作，急于樹“形象”出“政績”，缺乏科學發展觀，對新農村建設的艱巨性、復雜性和長期性缺乏深刻認識，則往往會走偏，以至于出現用行政力量“壘大戶”，把有限的資源過分集中在少數試點上，從而造就一批“好是好，就是學不了”的典型，甚至人為地造成農村內部的“二元分化”，這就背離了新農村建設的初衷。

　　問題二：部分地區舉債搞建設，農民負擔反彈

　　中央明確要求，新農村建設要堅持量力而行，不能舉債搞建設。但我們發現，在新農村建設試點工作中，一些鄉村干部和農民正負新債搞建設，部分地區的鄉鎮政府和干部隨意向農民集資攤派，農民負擔出現反彈。

　　許多新農村建設試點村搶抓這一機遇，啟動了村道水泥化工程，鄉鎮和村級組織籌資整修路基，上級補助資金鋪水泥路面。然而，由于山區整修路基花費很大，群眾集資無力完成，許多新農村建設試點村欠下了新債。

　　以修路為名攤派集資現象也開始出現，不少農民反映，鄉政府和村組干部在修路過程中向他們收取修路款。如陜西省西安市長安區張海坡村二組農民反映，村里去年開始修筑出村路和村內街道，二組農民要承擔38萬元修路款，人均1000多元。

　　修路負擔重，走路的負擔也重。公路上的亂收費、亂罰款嚴重干擾農產品銷售秩序和農民增收環境。如312國道陜西咸陽段不足200公里的道路上，縣縣設卡，交警、路政、運政違規日夜上路罰款，對過往車輛“雁過拔毛”。渭南市大荔縣盛產西瓜，今年每公斤西瓜價格跌至不足0.3元，當地瓜農損失很重。他們反映，道路亂罰款是西瓜滯銷的主要原因之一。一車西瓜運到蘭州，沿途的各種罰款不下1000元。

　　與此同時，隨著近年農民稅負減免、收入提高，加上今年以來新農村建設的政策引導，各地農民建房數量大增，由此拉動磚、水泥、工價大幅上漲，許多建房農戶不堪重負。

　　漢陰縣澗池鎮三星村22戶村民今年實施移民搬遷建起了新房。正在粉刷新房的移民搬遷戶李世清說：“蓋3間房至少要花5萬元，如果放在去年，要少花1萬多元。家里沒有積蓄，扶貧補助也沒發下來，材料價格又這么高，房蓋起來了，自己也成了欠債大戶。”

　　問題三：基層政府缺少發展農村經濟的切實辦法

　　談到新農村建設，縣鄉干部往往熱衷于村莊整治、改廚改廁，或是忙于招商引資，而對于如何發展農村經濟，則有畏難情緒。發展農村經濟，面臨行政推動不靈、工作沒抓手等難題。

　　這些年，在發展農村經濟上，政府的行政推動力度不可謂不大，為何效果不好，關鍵是如何用市場的辦法引導群眾發展經濟這道難題沒解開。由于硬辦法不行，新辦法不明，一些縣鄉干部對鄉鎮發展農村經濟的職能產生懷疑。

　　河南省商丘市一位鄉鎮黨委書記說：“在發展農村經濟上，鄉鎮政府作用不大，反作用倒不小。從我們鄉的實際看，無論結構調整也好，農民致富也好，有多少是鄉里扶持的？這些年，鄉里搞了好多示范區，成功率連10%都不到。”

　　與發展農村經濟“冷”形成反差的是，一些鄉鎮對招商引資越來越熱。“一切圍繞項目轉”、“人人頭上有指標”的現象較為普遍。一些鄉鎮干部為了引資，長年在外奔波。

　　在漯河市大劉鎮政府，我們看到了掛在墻上的“招商引資任務表”，上面詳細列出了每個鎮領導班子成員年度招商引資任務。

　　據分析，當前鄉鎮興起的招商引資熱驅動力來源于兩個方面：首先是市縣下達硬指標，層層分解到各個鄉鎮，最終形成了干部“全體招商”的局面；其次是農業稅取消后，鄉鎮政府陷入財政困局，為了維持自身運轉，迫切需要尋找新的稅源。

　　問題四：基層干部作用難以有效發揮

　　農村富不富，關鍵在干部，建設社會主義新農村離不開強有力的基層班子。新農村建設需要規劃、布局、調整、發展，必然會產生一些新矛盾、新問題，這都需要基層干部來組織和協調解決。目前基層干部在諸多方面處于窘迫的地位，如何調動他們的工作積極性是很現實的問題。

　　在新農村建設中，相當部分鄉村干部感到苦惱。一是為經費短缺苦惱。他們認為，搞建設需要錢，可目前不少鄉鎮政府正常運轉都難以維持，沒有實力進行投資建設，上面下達任務，執行起來卻苦于沒有資金，對上對下都難以交待。

　　二是為管理力不從心苦惱。一些鄉鎮干部反映，“從管理的角度來講，鄉鎮這一級政府不出臺政策，只負責貫徹和落實，對上級來說，省、市、縣都可以指揮鄉鎮，可鄉鎮能指揮村嗎？”村委會主任是民選出來的，如果不聽鄉鎮的，鄉鎮也拿他沒辦法。同樣，鄉鎮政府對“七站八所”能指揮得動的也沒有幾個，因為以前的“塊塊管理”已改為“條條管理”，都讓縣里的職能部門把管理權限收上去了。取消農業稅后，鄉村干部對農民缺乏約束能力，一部分農民只講索取，不講奉獻、不盡義務，而鄉村干部拿這部分農民沒有辦法。

　　問題五：新農村建設規劃存在五種不良傾向

　　在制定新農村建設規劃中，一些地方出現五種不良傾向：一是以村容規劃代替新農村建設規劃，在內容上忽視發展生產；二是以城市住宅小區規劃代替農家群落規劃，忽視了庭院經濟和民族風俗特點；三是以新產業開發規劃代替當前主導產業發展，忽視糧食生產；四是以政府官員的意圖代替村民自愿，忽視農戶的家庭支出能力；五是關注宅基地整理后的土地開發，忽視原有宅基地和承包地農戶的產權和承包經營權。

　　這些傾向集中反映出規劃者農村基本經濟政策觀念的淡薄。新農村建設規劃是一種社會經濟發展的綜合規劃，其基礎是農村土地的集體所有和家庭承包經營，以及農民家庭、家族生產的自然條件和生活習慣。搬用城市規劃的方法和程序搞農村建設規劃，搬用城市居民小區的圖紙搞農村民宅建設，顯然脫離實際。

　　這里還有一個規劃的法律依據問題，目前國家只有城鎮規劃方面的法規，沒有農村建設規劃的法規，在制定新農村建設規劃中只能依據當前的農村基本經濟政策，依據農村生產、農民生活的需要探索編制。

　　問題六：“項目式”建設受惠村很少

　　目前各級政府支農建設以項目為主，爭取不到的地方公共設施長期落后。

　　一些鄉村干部認為，以往有的支農項目是上級對下級的“釣魚項目”，誰有關系、誰跑得勤，項目就給誰，這樣很不公平。在新農村建設中，如果還要通過“跑項目”來進行，基層干部壓力很大。希望新農村建設有一個公開、公平的政策環境，免除村干部“跑項目”之苦。

　　陜西省人大常委會組織的調研發現，全省建設資金投入未能形成有效的融資機制，啟動和補貼資金不落實，各級財政投資嚴重不足。陜西省共有行政村3.1萬個，省級財政每年投入農村和建制鎮建設的補助資金僅有200萬元，而全省縣以下建制鎮就有822個，這筆補助資金大部分投到了鄉鎮建設上，能投入到農村建設的資金寥寥無幾。

　　問題七：“撤鄉并村”中不要忽視自然村

　　近年來，為了方便管理，減少財政供養人口，許多地方進行了撤鄉并村活動。在新農村建設中，撤鄉并村的遺留問題已經凸顯出來。例如，進村的路修到哪里？新農村建設的村確定在哪里?

　　調查發現，撤鄉并村只是行政區劃的調整變更，并不是農村集體經濟組織的合并，也不是農戶住宅的遷移。所謂撤并，只是鎮政府、村委會管轄區域的變化，并不代表農戶與以原生產隊為基礎的承包關系的變化。在大多數地方，還是原生產隊的農戶承包原生產隊的地。這就是說，并村以后，政府法定名單上原有的村名沒有了，但是原有的農戶居住群落并沒有變，原有集體經濟組織與原有成員之間的承包關系沒有變。

　　新農村建設要落到實處，就是要改變和提升農民居住群落的生產、生活水平。我們在江漢平原上看到一種情況，一個行政村由原來三個村（生產大隊）合并而來，在并村過程中原來三個村的農戶沒有發生任何遷移，原來的生產隊（自然村）也沒有發生變化，只是政府認可的村名發生了變化，村干部的管轄范圍變大。但在當地鄉村道路建設中，國家只對鄉政府到新村村委會一段路進行補貼，原來三個村的道路修建任務變成了一個村的修建任務，國家節省了資金，但留下的仍是農民行路難。在教育、醫療等問題上也有類似情況。

　　新農村建設本來是基層的社會經濟建設，如果僅僅是按照撤來并去的行政區劃，把工作做到“行政村”村委會，新農村的許多事可能架空。

　　問題八：農村人才出現“斷層”現象

　　由于很多村年輕農民多數外出打工，在家留守者以婦女和老年人居多，導致農村人才“斷層”現象突出。

　　吉林省榆樹市農業局副局長李恒說，榆樹市20歲～40歲的年輕農民多數出去打工了，懂科技會經營的新型農民非常少，而且后勁不足。

　　許多基層干部擔憂由于年輕人大量離鄉，后備干部選拔、黨員發展都面臨年齡段、知識結構“斷層”問題。目前農村黨員干部老齡化、整體素質偏低。現在要在農村選一個年輕干部、有文化的干部太難，不少地方農村黨員隊伍嚴重老化，出現了青黃不接的現象。

　　問題九：出現違規調整土地承包經營行為

　　調研中一些鄉鎮干部認為，隨著村辦企業的大量倒閉，村組“機動地”基本取消，農村集體經濟變成了“空殼”，原有“統分結合”的雙層經營體制已“名存實亡”，在家庭聯產承包責任制基礎上的經營體系如何構建，是發展農村經濟的又一道難題。

　　調研發現，許多鄉鎮干部把雙層經營體制的重建理解為擴大土地經營規模或占地辦工業，實現“園區加農戶”或“工廠加農戶”。在這種觀念影響下，不少地方提出重新調整土地承包關系，出現違規調整土地承包經營行為。

　　河南省鄧州市十林鎮黨委書記劉建科說：“為了發展集體經濟，我們對辦企業村實行政策優惠，產生的稅收鄉村按三七比例分成。但辦企業用地難協調，目前，土地的聯產承包責任制已阻礙了農村現行生產力的發展。”

　　為了發展當地經濟，鄢陵縣陳化店鎮政府與許昌永達公司非法簽訂土地租賃協議，一次性租賃西明義等村1035畝耕地，建設溫泉度假區。被占地群眾反映，他們每年每畝獲得500多元的“租金”，許多人覺得不劃算，不如自己種地。

　　鄧州市委書記劉朝瑞表示，“統分結合”的雙層經營體制，“分”解決了，“統”怎么辦？長期以來，我們把“統”的功能放在村、組層面上，現在看來，這條路基本上走不通。“公司加農戶”是一種好形式，但問題是公司強農戶弱，利益不均等。現在這個“統”字，只剩下土地所有權了，但這個“權”不能動。因為“承包地”是個最好的社會“穩壓器”，盲目推進土地規模經營，將留下社會發展隱患。

　　結論：新農村建設必須堅持量力而行

　　農民負擔反彈的重要原因來自于新農村建設的“政績沖動”。不論是修公路，還是讓農民建新房，貪新求洋不可取，必須從實際出發，有多大力量辦多大事，盡量多辦事。要通過廣泛宣傳，并在政策制定中考慮農民的“配套資金”的承受能力。

　　在新農村建設過程中，各地政府應當根據各地的自然資源和經濟發展水平，以當地農民的特殊需求為導向，因地制宜地推進新農村建設工作，要在不同地區探索符合當地情況的新農村建設路徑與做法。

　　農民負擔出現反彈，另一重要原因就是稅費減免以后鄉鎮機關的運轉經費捉襟見肘，根本無法保障運轉，一些鄉村干部便向農民“伸手”。解決這個難題的根本出路是盡快推進鄉鎮機構改革，讓鄉鎮“瘦身”的同時轉變職能。

　　與此同時，推進新農村建設還要謹防垂管部門向農民“隱性伸手”。基層干部認為，鄉鎮、村組加重農民負擔容易看到、容易制止，而公路、通訊、電力等部門利益給農民增強的負擔“戴著市場經濟的帽子”，比較隱蔽，需要國家從宏觀政策的角度進行綜合治理。 （作者系：新華社經濟分析師)

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