新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村發(fā)展觀轉(zhuǎn)變

姚洋

對于新農(nóng)村建設(shè)的解讀，學術(shù)界和政策界各有不同。本文目的在于闡明，新農(nóng)村建設(shè)的核心是農(nóng)村發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變。這個轉(zhuǎn)變包括三個方面含義。其一，農(nóng)村不再等于單純的農(nóng)業(yè)，不再是僅僅向城市提供農(nóng)產(chǎn)品的地方，而是具備多樣化的生產(chǎn)方式。其二，農(nóng)村不再是可以任其消亡的窮鄉(xiāng)僻壤，而是可以體面地生活的地方。其三，農(nóng)村將在自我管理的基礎(chǔ)上重建組織和文化秩序。本文闡述上述轉(zhuǎn)變含義，并提出“低度發(fā)展、高度和諧”的新型農(nóng)村發(fā)展觀。

一、從單純農(nóng)業(yè)向安居之所的轉(zhuǎn)變

長期以來，農(nóng)村被國家定格為向城市提供廉價農(nóng)產(chǎn)品的地方。在計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)村居民被束縛在土地上，成為從事單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“農(nóng)民”。在1952－1978的26年間，中國農(nóng)業(yè)增長率并不低，如糧食產(chǎn)量由16390萬噸增加到30475萬噸，年均增長率為3.3%，不比世界平均水平低。因此從產(chǎn)出的角度來看，說人民公社完全是一個失敗是不客觀的。人民公社的失敗是政治和社會的失敗。人民公社幾乎完全禁止農(nóng)村的兼業(yè)化，農(nóng)村因此變成地地道道的“農(nóng)業(yè)”，農(nóng)村居民變成地地道道的“農(nóng)民”。這種單面化的結(jié)果不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的低下，產(chǎn)量的提高完全依賴于人力投入的增加，而且破壞了農(nóng)村社會的自組織能力，使之完全依賴于國家的調(diào)度和掌握。在人民公社時期，當國家常駐農(nóng)村的時候，農(nóng)村還能因為國家的介入而保持一定的活力；但是，在人民公社解體、國家大舉退出農(nóng)村之后，農(nóng)村的自組織能力卻不可能立即恢復起來，從而導致農(nóng)村社會凋敝。

從1980年代初至今的二十多年間，農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)村早已不僅僅是農(nóng)業(yè)的代名詞。就全國而言，農(nóng)村非農(nóng)收入已經(jīng)占到全部收入的55％。但是“農(nóng)村＝農(nóng)業(yè)”這個觀念是如此地深入人心，在政策層面上，這種觀念也極其牢固。在1980年代，中央連續(xù)八個一號文件都是關(guān)于農(nóng)業(yè)，而不是農(nóng)村的。2004年，中央一號文件重新關(guān)注農(nóng)村。此次文件的一大亮點是不僅講了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且還講了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和進城農(nóng)民的待遇問題。這首次超出了狹義農(nóng)業(yè)的范圍，學術(shù)界因此為之一振。但是，2005年的一號文件卻又重回八十年代的老路，只談農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入，不談農(nóng)村問題。說到底，這里仍然有“農(nóng)村＝農(nóng)業(yè)”、“農(nóng)民收入＝農(nóng)業(yè)收入”這樣傳統(tǒng)思維定式的影響。

新農(nóng)村建設(shè)要改變政府農(nóng)村發(fā)展觀，徹底拋棄“農(nóng)村＝農(nóng)業(yè)”觀念，還農(nóng)村居民完整的、能動的“人”的地位。居住在農(nóng)村的人不等于就是農(nóng)民，他們有權(quán)選擇務農(nóng)、做工、做小買賣、或者進城打工。這樣一種狀態(tài)也許是一種低度發(fā)展狀態(tài)，但卻是一種和諧狀態(tài)；拋棄為農(nóng)業(yè)而農(nóng)業(yè)的束縛，農(nóng)村就可能生發(fā)出有活力、有彈性的新型社會生活空間，變成安居之所，而不僅僅是生產(chǎn)糧食的田野。

二、建設(shè)體面的鄉(xiāng)村

以目前中國農(nóng)村的中等收入水平而言，一個體面的農(nóng)村生活應該包括五個方面的內(nèi)容，即衛(wèi)生的環(huán)境、合理的村莊布局、基本的醫(yī)療保障、有序的社會生活和民主的政治過程。后兩項內(nèi)容尤其重要，將在下一節(jié)專門討論。本節(jié)著重討論前三項內(nèi)容。

衛(wèi)生的環(huán)境

衛(wèi)生的環(huán)境不是定綠化指標，更不是要把農(nóng)村建設(shè)成人人向往的花園，而僅僅是讓環(huán)境達到不損害人的健康這個最低標準。具體包括潔凈的飲水、衛(wèi)生的廁所、下水系統(tǒng)、適當?shù)纳箫曫B(yǎng)方式等內(nèi)容。中國幅員遼闊，地理和氣候條件差異極大，在許多地方，要實現(xiàn)為農(nóng)村居民提供潔凈飲水目標并非易事。在華北地區(qū)，地下水位持續(xù)下降，農(nóng)村生產(chǎn)和生活用水都日益困難；在西北地區(qū)，水源稀少，要達到潔凈飲水的目標更是不易；即使是在水源豐富的南方地區(qū)，由于工業(yè)污染擴散，以及來自地表滲透的生物污染，一些地方群眾的用水也出現(xiàn)問題。廁所潔凈與否是一個國家文明程度的重要標志之一。長期以來，國人形成了不重廁所的習慣，要改造農(nóng)村廁所，首先要改變?nèi)藗兊挠^念。樸正熙當年在韓國推行新村運動的時候，目標之一是改造韓國的國民性。我們的新農(nóng)村建設(shè)，也不可避免地要涉及人的改造問題。在人民公社時代，這種改造是通過宣傳和強制實現(xiàn)的；今天強制已經(jīng)行不通，但宣傳和示范卻是必要和可行的。村莊的排水系統(tǒng)應該至少達到三個標準，即封閉、防滲以及生產(chǎn)、生活用水分離。血吸蟲病在南方十七省市重新抬頭，和南方農(nóng)村生物污染的加劇關(guān)系極大。

合理的村莊布局

    在收入上升較快的農(nóng)村地區(qū)，重新規(guī)劃村莊布局是一個急迫的問題。農(nóng)村的老房屋往往不適應今天的生活要求，再加上農(nóng)村居民傳統(tǒng)的建房沖動，只要積蓄允許，蓋新房就是不可避免的事情。但這里存在幾個問題，新農(nóng)村建設(shè)有必要予以解決。一個是土地占用的問題。在多數(shù)農(nóng)村，農(nóng)民蓋新房時不是把舊房子拆了重建，而是另辟新址建造新房。這樣做一方面多占了寶貴的耕地，另一方面又浪費了原先的宅基地。第二個問題是新村的規(guī)劃。在沿海村莊里，新村基本上是沒有章法地胡亂展開的。有辦法的人家把新房建在大路兩側(cè)，沒有辦法的人家就只能在后面見縫插針。第三個問題是房屋的建筑風格。目前農(nóng)村最流行的建筑風格是貼白瓷磚，搞得到處像廁所一樣。改變目前農(nóng)村建筑流俗風格的一個辦法，是為農(nóng)村居民提供造價合理和多樣性的設(shè)計圖紙，并建造一些示范村。地方干部往往把新農(nóng)村建設(shè)理解為新村建設(shè)，并試圖通過政府力量，強行進行新村規(guī)劃，從而招致學術(shù)界和政府高層的批評。但是，目睹村莊布局的零亂化和農(nóng)村建筑美學的消失，我能理解地方干部的初衷。問題在于如何進行新村規(guī)劃。已有經(jīng)驗表明，無視村民的財力和生活習慣搞的新村規(guī)劃，最終都會失敗。在這里，村民的民主參與是非常重要的，下一節(jié)將重點討論這個問題。

基本醫(yī)療保障

    如果說農(nóng)村養(yǎng)老尚可依賴子女的話，那么農(nóng)村醫(yī)療保障則完全是一片空白。人民公社時代，合作醫(yī)療體系尚可解決村民的基本醫(yī)療，而現(xiàn)在，全國擁有某種形式的醫(yī)療保險的村民沒有超過20％。最近，中央政府增加了對新型合作醫(yī)療的投入，把原先每人15元的保險補貼提高到了每人20元，地方政府的貢獻也相應提高。這是一個值得稱贊的舉措。當前，新型合作醫(yī)療要重點解決的兩個問題是保險的范圍和參保率。在目前的農(nóng)村，大病對村民的影響程度大大高于小病，原因有二。其一，目前幾乎村村都有了私人或者公辦醫(yī)生，他們的收費很低，村民的小病可以由他們處理。其二，大病對村民的影響巨大。一般農(nóng)村家庭的支付能力有限，要想醫(yī)治大病，就必須借款，由此背上長期的負擔。這個負擔不僅影響農(nóng)戶的消費，而且影響它的生產(chǎn)能力。為了支付醫(yī)藥費和還債，農(nóng)戶勢必減少在生產(chǎn)資料、包括子女教育方面的支出，從而降低它的長期收入能力。

如何提高參保率，是新型合作醫(yī)療正在面對的一個難題。按照中央的精神，村民參保，要以自愿為基礎(chǔ)。但是，自愿參保會造成嚴重的逆向選擇問題，即只有已經(jīng)生病或者預期自己會生病的人才會有積極性參保，而年青力壯的人不會參保。由此產(chǎn)生的后果是合作醫(yī)療的負擔過重，要么難以為續(xù)，要么就退化到僅僅報銷政府資助的幾十元錢的地步。由于過去村民對地方政府亂收費非常反感，政府要求合作醫(yī)療以自愿參保為基礎(chǔ)符合政治邏輯。但是，這個要求違背了經(jīng)濟規(guī)律，要想保證農(nóng)村合作醫(yī)療的長期性，政府必須放棄這個要求，轉(zhuǎn)而實行強制性參保。事實上，政府已經(jīng)喪失了一次絕佳的強制參保的時機，這就是取消農(nóng)業(yè)稅的時候。一個彌補的辦法是，將中央給各地的農(nóng)業(yè)稅補貼全部用于農(nóng)村醫(yī)療，盡快建立可以運轉(zhuǎn)的大病保險體系。但是，要達到長期可持續(xù)的運作，某種形式的稅收（如房產(chǎn)稅）仍然是必要的。同時，在有條件的地方，可以進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以期達到以城補鄉(xiāng)的目的。

三、重建鄉(xiāng)村社會

在中國學術(shù)界，沒有多少人會否認，中國鄉(xiāng)村社會已經(jīng)到了瓦解邊緣。尤其是在中西部地區(qū)，正式組織基本癱瘓，農(nóng)村政治蛻變?yōu)闊o政府狀態(tài)，一些村莊更是被惡霸所把持。保守的自由主義者把責任歸咎于社會主義革命和國家對基層社會的粗暴干涉，而左派人士恰恰相反，認為國家的退出以及市場化才是農(nóng)村社會瓦解的根源。他們都只說對了一半。在左派的心目中，人民公社時代的農(nóng)村是欣欣向榮的，農(nóng)民通過公社而組織在一起，因此獲得了更大的能力。的確，中國在人民公社時代取得了其他發(fā)展中國家難以望其項背的成績，如農(nóng)村醫(yī)療的建立、識字率的提高和灌溉的普及等等。但是，取得這些成就也讓我們付出了巨大的代價，就是前面已經(jīng)指出的，“農(nóng)村”變成了單純的“農(nóng)業(yè)”，“農(nóng)村居民”變成了單純的“農(nóng)民”。在這一點上，自由主義者對國家的批判是正確的。在人民公社時代，國家通過蠻力把原有的維系農(nóng)村社會的組織和人力纖維完全割斷了，從而使得農(nóng)村社會走向碎片化。但是，國家退出就一定能重建鄉(xiāng)村社會嗎？不能，因為農(nóng)村社會已經(jīng)失去了自我重建的基礎(chǔ)。

在歷史的縱深層次上，無論是保守的自由主義還是左派人士，都存在著對歷史的誤讀。二十世紀是中國歷史上變化最劇烈的百年，在它看似雜亂無章的表象之下，是一場持之以恒的社會革命。無論是辛亥革命，還是五四運動和社會主義革命，在宏大的歷史尺度上，它們的使命都是相同的，即完成由封建君主統(tǒng)治到市民共和國的轉(zhuǎn)變。但是1956到1978年間我們走了彎路，以至于1978年之后不得不予以矯正。保守的自由主義者否定任何形式的革命，是患上了歷史色盲癥的表現(xiàn)，而左派人士贊揚人民公社，是患上了歷史近視癥的表現(xiàn)。

國家已經(jīng)成為鄉(xiāng)村不可避免的現(xiàn)實存在，鄉(xiāng)村社會的重建，因此只能在國家與鄉(xiāng)村的接合處展開，其載體就是村民自治。村民自治是當今村莊治理唯一具備政治合法性的形式。傳統(tǒng)的載體－如宗族－已經(jīng)失去了道義上的合理性，同時，在中國大部分鄉(xiāng)村，它們的影響也極其弱小。同樣，國家的壟斷也失去了道義基礎(chǔ)；對于從國家陰影下走出來的村民來說，國家、特別是國家在基層的代表－基層政府－并不是治理鄉(xiāng)村的最佳選擇。因此，彭真委員長當年提出村民自治是非常有遠見的主張。經(jīng)過二十年的實踐，以村民選舉為核心的村民自治已經(jīng)取得了巨大的成就，不僅加強了對村干部的監(jiān)督，而且也改善了村莊內(nèi)部的收入分配狀況。更為重要的是，村民對自己的民主權(quán)利有了深入的認識，開始利用法律手段維護自己的權(quán)益。村民自治為中國基層社會學習民主和實踐民主提供了舞臺，為更大范圍內(nèi)的民主進程準備了條件。

村民選舉遇到的一個問題是，不發(fā)達地區(qū)的村民參選的積極性不高，這主要是因為不發(fā)達地區(qū)的村集體經(jīng)濟較弱，村里沒有什么公共資源可供分配，參選與否和村民的關(guān)系不大。新農(nóng)村建設(shè)可以成為提高村民參選積極性的一個契機。根據(jù)十一五規(guī)劃的安排，未來五年內(nèi)政府每年的支農(nóng)資金將達到2700億元，平均每個縣超過1億元。即使這2700億元不全部用作新農(nóng)村建設(shè)，每個縣得到的資金數(shù)目也將很可觀。要合理地使用這些資金，就必須尊重村民自己的選擇，因為只有他們知道哪些地方最需要資金支持。這樣做的一個好處是，村民會因此而動員起來，參與村莊的公共決策過程，村民自治由此可以借機走上正軌。

四、低度發(fā)展、高度和諧的新農(nóng)村

過去近三十年間我國城市化率每年提高一個百分點。以常住人口口徑計算，目前城市化率為42％。如果算上未登記的進城移民，城市化率會提高一些，但不會超過50％。從現(xiàn)在到2030年，中國人口將增加到15億人，其間城市化率如果每年保持提高1個百分點的話，2030年的城市化率最高可以達到74％，即仍然有多于四分之一或近四億人生活在農(nóng)村。以世界標準來看，這仍然是一個巨大的數(shù)字。因此，新農(nóng)村建設(shè)不是權(quán)宜之計，而是國家長期整體發(fā)展的需要。

農(nóng)村的低度發(fā)展意味著放棄農(nóng)村GDP崇拜，放棄遍地開花的工業(yè)化道路；通過逐步提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高糧食產(chǎn)量，通過人口向大城市地區(qū)的集中把農(nóng)村居民變成城市居民，從而提高進城和留在農(nóng)村的人的收入水平。在此，我們必須改變過去二十年占主導地位的以發(fā)展小城鎮(zhèn)為核心的城市化道路，代之以發(fā)展城市化地區(qū)的新型城市化道路。一個城市化地區(qū)可以包括幾個大城市、許多中型城市和更多的小城市，長江三角洲、珠江三角洲和京津唐地區(qū)就是這樣的城市化地區(qū)。工業(yè)和人口向這些地區(qū)的集中不僅帶來集聚的規(guī)模經(jīng)濟，而且有利于環(huán)境污染的治理。

農(nóng)村的高度和諧意味著保留農(nóng)村的多樣性，建立必要的社會保障體系，保護鄉(xiāng)村的自然環(huán)境，重建鄉(xiāng)村組織和良序的鄉(xiāng)村社會生活。在這里，保護鄉(xiāng)村的自然環(huán)境是和我們的城市化道路有直接關(guān)系的；遍地開花的城市化和工業(yè)化道路不利于污染的治理。必須注意的是，即使是在美國和日本，城鄉(xiāng)收入差距也接近一倍。當農(nóng)村實現(xiàn)低度發(fā)展和高度和諧的時候，中國可能會走出一條新的城市化道路，即當農(nóng)村還有很多人的時候，城市化就停止了。這是因為，人們會在忍受城市化地區(qū)的擁擠和享受農(nóng)村安寧之間做出權(quán)衡，以中國幅員之遼闊，農(nóng)村將承載較大比例的人口。

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