臺灣民主政治困境，還是自由民主的困境？

王紹光

香港中文大學政治與公共行政系教授
清華大學公共管理學院長江講座教授

2006年11月25日在臺灣大學研討會的發言

《臺灣社會研究季刊》2007年3月號（第65期）249-256頁

　　臺灣我來了大約有十次左右，以前來都是作為一個外來訪客，隨美國人、香港人、大陸人的參訪團來這里參加交流活動。今天雖然我也是外來的人，但這是與本地學者一起討論現在臺灣的問題，我想會比較有趣一點。
　　
　　有關民主問題，我自己開過相關的課，當然也比較留意與民主相關的文獻。在此過程中，我留意到一個比較有趣的變化。從七十年代末開始的所謂第三波民主化，一直持續到九十年代。在這十幾年間，很多國家和地區都經歷了政權轉型，當時很多學者關心的是民主化，還是不民主化？能不能走上這條道路？九十年代初中期，又有人開始談論民主是否穩固、如何能穩定？但是到了最近幾年，出現了一個新的變化，即越來越多的學者開始關心民主的質量問題。按照“自由之家” (Freedom House)的標準，2006年全球有123個國家和地區可以稱為民主，或更準確地說，選舉式民主(electoral democracy)，但就民主的質量而言，這其中的大多數國家和地區實在令人不敢恭維。正是在這種背景下，不少人開始在研究民主的質量問題。在2004年，曾有一份學術雜志展開專題討論，談「有缺陷的民主」。我想這樣的思路演進可能還有下一波，就是要對西方主流的民主制度也要開始反思。
　　
    如果用西方各種對民主質量的排序來看，臺灣其實是比較高的，不管是用‘自由之家’的排序（第61），還是《經濟學人》的排序（第32），還是德國的BTI（不包括所謂“成熟民主國家）的排序（第4），臺灣都是排得比較高的，大概是前幾十名。今天我們為什么要在這里對臺灣的民主進行反思呢？顯然，不滿意才開這個會。一方面，按照主流意識形態的標準，臺灣的民主看似不錯；另一方面，我們都清楚，臺灣民主體制的運作存在嚴重問題。這就促使我們思考，西方的各種排序把臺灣排的那么高，究竟依據的是什么樣的民主概念？這也讓我想到另外一個問題，有一位哲學家前幾年曾提出，資產階級在17、18、19世紀是非常反對民主的，這種情況一直持續到20世紀初，但是為什么他們現在接受民主？這跟民主本身發生的變化有沒有關系呢？今天我們談的民主，還是從前那個民主的概念嗎？

    所以我認為談臺灣的問題，必須把它放在一個更長遠、更寬廣的時空里來考察。我想先回答這個問題：為什么資產階級會從反對民主轉向到支持民主？我自己看法是，因為民主的精隨已經在過去幾個世紀里面被一次一次的閹割，經歷了好幾次對民主的限制，資產階級才接受那些加上了一系列形容詞的民主。我指的是哪幾種轉型呢，哪些限制呢？第一個，就是從隨機挑選，變成選舉制度，就是從直接民主變成代議制。民主本來的涵義是政治上的平等，但是現在的這種民主只是種形式上的平等。講到早期雅典的民主，他們是沒有選舉的，采用隨機挑選，跟賭博一樣，抽簽，而且亞里斯多德講的非常清楚，只有抽簽產生的機構才是民主的，凡是由選票選出來的，便是寡頭政治了，他對此已經做了區分。我們今天全是用選票選出代理者，按照亞里斯多德的定義，它就是寡頭政治，不是什么民主。在抽簽的體制下，每個人當選的機會平等，不管是什么人，受過多少教育、長的好不好看、口才如何、有多少資產，所有人的機會是完全均等的。但是一但有了間接民主，選舉式的民主，平等性就失去了，很多人認為這是因為我們現在的政體規模擴大了。他們說，雅典民主涉及幾萬人，可以實行直接民主；現在政體那么大，動輒幾百萬、幾千萬、甚至幾億人，仍然實行直接民主就不太現實了。但是實際上，問題可能遠遠比這個理由復雜。如在美國政治史里被認為是平民代表的潘恩就說過，既使在小型政體里，代議政治也比簡單民主，也就是所謂直接民主，要好的多。所以，這是一個有意識的選擇，而不是只是因為政體規模的擴大，這是第一層轉型，從抽簽制變成選舉制。

　　第二種轉型是好的，是投票權的普及。實行選舉投票以后，資產階級開始時一直極力限制投票權。在西歐和北美的國家，真正實現成年公民的普選，是到20世紀的七十年代才大致完成的，經歷了至少一百五十多年，甚至更長，才形成普選。普選之所以能出現，也是因為當時有階級戰爭的壓力，至少我認為這是主因。
　　
　　第三種轉型是限制民主的決策范圍。現在在‘民主’二字前往往加上一些形容詞，比方說‘自由民主’、‘憲政民主’。這些形容詞之所以必要，就是要對民主的范圍加以限制。回顧西方的文獻可以看的很清楚，談到‘自由’最重要的基礎就是自由產權，‘自由民主’最強調的就是要保證公民私有產權。那么‘憲政’也是一樣，用憲法來約束國家或人民行使權利的范圍，不管這個權利是由封建的帝王來行使，還是由民主政府來行使。事實上，在跟大多數人的福祉相關的領域（如經濟與社會生活），現在基本上都不適用于民主原則的。最近，我所在的香港中文大學正在展開一場討論。我們每個學院的院長現在是選舉產生的，但是校方現在要求所有選舉產生的院長改由任命的，其的理由很簡單：在歐美國家的主要大學里，院長都是任命的，不是選舉產生的。所以我們看到，在教育機構，公司、企業、家庭、或者很多社團組織里面，其實是沒有太多民主的實施，這就使民主適用的范圍大大縮小了。

    第四個轉換是涉及熊彼得，他在1942年出版了其名著《資本主義、社會主義與民主》。在這本書里面，他有一整章在批評當時被廣泛接受的民主概念不切實際。他認為民主應該被理解成經過競爭性的選舉來產生統治者的一個過程。熊彼特轉換正中資產階級的下懷，很快被統治階級接受。之后，民主不再是關于人民當家做主的問題，而是把民眾的參與儀式化。所以，現在主流的民主體制，按我的解釋，應該叫「選主」，而不是民主。

    這些都是轉換，而轉換帶來了相當多的問題。從理論上講，代議制的民主在一個條件下是不存在問題的，就是所有的資源在社會各階層之間均衡分布，因為在這種情況下，最后出現的結果可能跟抽簽或直接民主所產生的結果沒有太大的差別。但是在資本主義的體制里，資源分布極度不均，而且近幾十年變得來越來越不均，于是帶來一系列的問題，這也是為什么羅伯特道爾要寫《經濟民主的序言》一書的原因。現在談論民主的人對道爾《民主理論的序言》（1956年）都耳熟能詳，但是很多人忘了他后來又寫了一本《經濟民主的序言》（1985年）。我以前跟他在同一個系里面，他雖然退休了，我經常向他請教，他跟我講，「在某個意義上，我就是社會主義者」，他理念上接收了某些社會主義的原則，他認為必須將民主的原則延伸到經濟領域，延伸至工作場所（公司、企業）。沒有這樣的經濟基礎的話，真正的民主是不可能實現的。這也解釋了為什么他把現存的所謂‘民主’體制稱之為‘多頭政治’（polyarchy）,而把嚴格意義上的‘民主’保留給真正對人民負責的政治體制。在現在主流的民主體制下，民主被簡約為選舉，選舉被簡約為競選，競選被簡約為推銷，一系列推銷手段便應運而生。在這種體制下，策略的運用變得非常重要，公民變成選舉文化的消費者，選舉或競選不是為了提供信息，反而更多的是為了誤導民眾，騙取他們的選票。這樣選出來的人往往不是最好的候選人，而是最能推銷自己的候選人。這些問題在臺灣或者其它地區都相當普遍。

    現在的競選就是靠拼資源，拼形象、拼口才、拼演技。我經常開玩笑說，現在的政治已經跟演藝事業沒有太大的差異。在現在的所謂民主體制下，不管是西方的國家或是其它地方，占有資源的經濟和知識菁英，就可以大顯身手；而窮人，或被認為是較笨的人，常常就被排斥在主流的參與之外。選舉還有一個壞處就是，金錢的介入，誰的錢多誰的影響就大。這從美國的例子可以看的很清楚。美國今年的中期選舉剛結束，已經有人算出花了多少錢（28億美元），總之是大大高于以往的記錄。而且不管總統選舉還是中期選舉，選舉花費的成長率一直比經濟成長率要高（2006年中期選舉的花費比2002年中期選舉的花費高27%），這決不是偶然的，而是有其內在的邏輯運作。

    選舉還有一個壞處。我以前的一位老師Benjamin Ginsberg寫過一本書叫The Consequences of Consent，他提到選舉的一個壞處很可能是造成一種參與的假像。現在很多臺灣人在期待2008，覺得2008換人執政可能一切會好轉，但這很可能是一種想象，就跟以前很多人期待過2004、2000是一樣的，這種虛幻的期待本身可能使得應該參與的壓力減少了。

    那么在這種主流的代議體制下，產生一種惡性循環，就是資源分布的不平等，導致參與的不平等，參與的不平等導致代表性不平等，代表性的不平等導致對決策影響的不平等，而對決策影響的不平等又反過來影響資源不平等，這些都有數據證明，每一個之間都有連帶關系。也正因為如此，雖然西方國家在對外的時候，大力宣傳民主，甚至要強行推銷民主，但是在所有的西方主流國家，其實現在很多人在討論‘民主的赤字’（Democratic deficits）。民主的赤字表現在很多方面，最主要的可能是投票率的下降。美國中期選舉投票率一般在30%左右，地方選舉可能25%左右，總統選舉也不過是50%，這是第一個表現。第二個是政黨的衰落，有人講英國各政黨的黨員數量加在一起滿打滿算一共占人口的百分之二，但是英國的議會里面百分之九十九的議員是黨的代表。再次，民主的赤字還表現在民眾對各種政治機構和政治人物的信任度下降，這在相當多國家都可以看到。也許正是因為存在民主的赤字，民主才變成可以被資本主義社會里面統治階級接受。所以，我認為臺灣出現的很多問題不是臺灣僅有的，而是再其它民主主流國家一樣會面臨到的情況。

　　另外還有一些問題可能在臺灣討論的比較多，例如選舉方式以及議會與行政的關系等。同為代議制，有些類型的代議民主可能比另一些代議制民主要好一些。如選舉的比例代表制要比贏者通吃的選舉方式更符合民主原則。最近臺灣決定在將來的選舉中采取單選區兩票制，我想這是考慮到以前的選舉出現的一系列問題。另外，在臺灣以前的選舉體制下，對于謀略的使用顯得非常關鍵，之所以出現兩顆子彈就是一種謀略的使用，對選舉的結果影響非常大。我們可以看到只要拿到比別人多的選票就當選的規則下，會出現很多不符合民主真實原意的情形，這在2000年的選舉中表現得最充分：連戰與宋楚瑜的選票加起來絕對超過陳水扁，如果選舉體制規定有第二輪投票的話，結果一定不一樣。所以這種選舉體制的設計，本身就有問題。
　　
　　關于立法和行政的關系，這方面臺灣的專家很多和討論得相當深入，我想很多學者都同意，議會的體制比總統制好得多，但是由于美國實行總統制，而且政客都想當總統，所以在新興民主國家里大量的采取總統制，或者從議會制轉成了總統制。這方面我看到陳濁水辭職的時候[00:22:06.93]，他也有講到要把總統制慢慢改成議會制。
　　
　　總之，我自己的感覺是，臺灣民主中反映出來的問題，不僅僅是臺灣體制本身的問題，而是現在世界主流民主體制的問題，只是臺灣的本土/外來之分將這些問題進一步激化，使得它們顯現得更加突出。但是如果看其它新興民主體制的問題，很多地方比臺灣還要嚴重十倍。

    因此，我們現在要反思的，不僅僅是臺灣本身的選舉制度是否有個別人士或黨派的操縱，而是更大的問題，就是主流的西方民主國家的體制和理念有什么樣問題？我們是否應該拓展想象的空間，改造現有的‘選主’，把它們變為真正的‘民主’？現在很多人懶于思考，仿佛歷史真的終結了，人類社會的運作只有一種放之四海而皆準的方式。這是絕對不應該的。我們要敢于想象，在民主化中不要輕易接受現有的模式。尤其是在今天這個互聯網的時代，很多直接性的參與都更加方便，成為可能。我們完全可以超越‘自由民主’、‘憲政民主’、‘代議民主’、‘選舉民主’這些形式。就實質而言，我們應該更關切如何擴大民主決策的范圍，包括經濟的、社會的體制里面，融入民主元素。就民主實現的形式而言，我們也應加入更多直接民主的因素。在這方面，我想抽簽制其實不是一個壞的體制，很多人可能對此也許有懷疑，但請想一下，很多國家的司法體系里有陪審團，其成員由抽簽挑選，使公民應盡的義務。既然法院里的陪審員這種性命攸關的重要工作都可以由抽簽決定的，用抽簽的方式搞代議制體制為什么不能試行？事實上，最近一些西方的國家也在探索用抽簽制來彌補選舉制的方式，像是共識會議， 公民團 (citizen jury)等，其成員也是抽簽產生的，這些試驗也許可以部分彌補間接民主產生的問題。只有這樣不斷以開放的心態來探索實現民主的新途徑，才能使臺灣民主的質量得到提升，使全世界，包括今后中國大陸的民主，變成真正意義上的民主。

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