《物權法》未能解決“公共利益”侵犯“公民利益”的問題

王煉利

1982年制訂的憲法第十條第三款規定“ 國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。” 2004年，此款修正為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”；并且，2004年的憲法修正案在第十三條中增加了第三款“ 國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”

2005年 ，《物權法〔草案〕》出臺。此法（草案） 第四十九條規定：“為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序，可以征收、征用單位、個人的不動產或者動產，但應當按照國家規定給予補償；沒有國家規定的，應當給予合理補償。” 2007年正式通過的《物權法》修改為“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”（第四十二條）；而征用，則限制于“因搶險、救災等緊急需要” ，并且“被征用的不動產或者動產使用后，應當返還被征用人。單位、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償”（第四十四條）。應當肯定，這是一個進步。

然而，從1982年以來，從《憲法》到《物權法（草案）》到如今正式公布的《物權法》，法律一直在強調“公共利益”的特權，那么，誰有權利以“公共利益”名義征收征用私產呢？憲法認為是“國家”；《物權法（草案）》將“國家”概念細化，明確指是 “縣級以上人民政府”的國家權力執行機構；正式通過的《物權法》則干脆略去了主語，這是否意味著征收權的擴大化？

對個人私產的征收征用，隨著鄉鎮農村“城市化”、城市“櫥窗化”，早已成了地方政府部門的常規職能。2004年憲法繼1999年修改后再作修改時特別加上“ 國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”這一條款，的確“與時俱進”地反映了1999年以后的有著中國特色的國情。然而由此必然產生的因果關系“國家補償”“合理補償”則在很多地方僅停留在紙面上。

按理，既然是“公共利益”需要征收公民的私產，那“補償”當然應該由國家機構的執行部門——政府負責。但事實上，“補償”糾紛比比皆是。

這就又牽涉到對“公共利益”的定義、“公共利益”與“私人利益”的界限如何區分等等老問題，法律界為此爭論多年，至今無定論。而借“公共利益”征收征用個人私產卻從未因“公共利益”沒有定論而停止，相反還變本加厲。

拿不出定論是必然的。因為現今憲法原本的制訂時間是在24年前的1982年，那時“國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟。國家通過經濟計劃的綜合平衡和市場調節的輔助作用，保證國民經濟按比例地協調發展。”（82年憲法第15條第一款）公有制基礎上的計劃經濟必然是政府掌控國家一切資源，在此前提下由“國家”來負責謀取和擴大“公共利益”以利國民，本身就是當時的所有制形式下人民賦予政府的權利。而到2004年，是“國家實行社會主義市場經濟”了（2004年憲法修正案第15條第一款），市場經濟就是利益經濟，而政府并不超脫于利益——政府親自參與了土地交易，參與了最大宗的利益交易，如果硬是不承認這種交易的利益關系，那就只能解釋從九十年代中后期起的中國土地都不是在市場交易的，顯然，這是非常荒謬的。但是，若承認政府參與了利益交易，那么，政府再要以“公共利益”名義來征收征用私產，理由就很不充分了——因為你政府現在也成了利益關系中的一分子，我憑什么相信你謀取的都是“公共利益”？而“國家補償”“合理補償”的難以兌現，更使人們認定“公共利益”已經變成政府官員手中一張張隨心所欲的牌，百姓的私產和產權不過是牌局上的賭注。

憲法、物權法都面對著“公共利益”沒有個合理解釋的尷尬。

但是，在公法私法涇渭分明的羅馬-日耳曼法系中，從不會遭遇這種尷尬。

1804年公布的法國民法典至今施行于法國。該法典第545條規定“任何人不得被強制出讓其所有權；但因公用，且受公正并事前的補償時，不在此限。”（《拿破侖法典》商務1997年版）這說明，因“公用”需要“強制”個人出讓私人所有權的現象，二百年前的法國也發生；但法國的“強制出讓”強調的是“必然要達到的目的”，其出讓的程序卻并非巧取豪奪乃至強搶強奪，并且還以法律條文命令，對因“公用”造成的“出讓”必須以 “公正”、“事前”的補償作為對等交換。

1896年公布的《德國民法典》亦如此（1998年又作了修改）。其第903條（屬第三編《物權法》第三章“所有權”章節）是對 “所有權人的權限”的規定，“在不違反法律和第三人利益的范圍內，物的所有權人可以隨意處分其物，并排除他人的任何干涉。”緊接著的第904條是規定在什么情況下，物權人“無權禁止排除干涉”：“如果他人的干涉是為防止當前的危險所必要，而且其所面臨的緊急損害遠較因干涉對所有權人造成的損害為大時，物的所有權人無權禁止他人對物進行干涉。”同時，“物的所有權人可以要求對其所造成的損害進行賠償。”

與法國民法典有所不同，在德國民法典中規定只有在“緊急狀態”下，并且“緊急”的程度非常嚴重，物的所有權人方才“無權禁止”他人對其私產的干涉。而不是象法國，以“公用”的名義可以干涉其私產。但是，對干涉私產、強制出讓私產都必須賠償補償的法律認定是一致的，并且，無論在法國還是德國，都是必須得到執行的。（《德國民法典》條文引自中國法律翻譯網）當然，隨著城市發展建設的需要，德國也需要進行城市再開發，也需要收用土地，為此，德國在1986年頒布了《建設法典》，用法律形式把土地收用的目的和收用時應當具備的條件進行嚴格規定，以防止收用權的濫用。為了公正制定土地補償價格，由權威機構土地鑒定委員會負責鑒定土地價格，被收用土地者如果對土地收用命令不服，按德國法律允許上訴（趙尚樸：《城市土地使用制度研究》中國城市出版社1996）。

屬普通法系的美國在1791年國會通過的憲法修正案第五條規定：“不給予公平賠償，私有財產不得充作公用”（譯文來自中國法律翻譯網）。原文是“nor shall private property be taken for public use, without just compensation. ”請注意是“public use”（公用），不是“the public interests”（公共利益）、不是“Social benefits ”（社會利益）、也不是“the interests of society as a whole”（全社會的公共利益），而法國民法典唯一允許國家強制私產出讓的條件，也就指“公用”。
   咬文嚼字止此，說明無論普通法系還是民法系國家，在涉及對私產的“出讓”、“干涉”上，都以“公用”“緊急狀態”為限，并且用法律形式來保障補償、事前補償和賠償等行為的切實執行。

這些法律條文不使用“公共利益”、“社會利益”、“全社會的公共利益”這樣響亮的用詞——并非他們的語言中沒有這樣的詞語。

他們不用這樣的詞語，因為法律需要嚴謹，“公用”還可以度量——“公用”能落實到具體使用的“物”上——為修路架橋甚至造公共廁所讓路都是為“公用”讓路，是否 “公用”又是在納稅人眼皮底下——可是“公共利益”怎么度量？正因為難以度量，人家不會在嚴謹的法律條文中選擇這樣的用詞，使法律無所適從。不僅如此，他們還認為“公共利益”并不比私人利益高尚神圣，“每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越”（羅爾斯：《正義論》）。

只有中國的法學工作者才會在社會主義市場經濟環境下，比計劃經濟時還要更加強調“公共利益”對私產“征收征用”的正當合理性，而這“公共利益”又是以法律為職業的專家自己都無法定義無法界定的模糊詞性！

是的，公共利益得不到界定或無法界定，“征收、征用單位、個人的不動產或者動產” 就會在“公共利益”幌子下，蛻變為對私產的無止境無約束的侵犯，在這種侵犯下，即使“補償”也決無公平合理可言——在我國的憲法和物權法中，也只提“合理補償”，不談“公平補償”；雖說物權法強調了“依法給予拆遷補償”，可眾所周知我國并沒有相應的動遷法、征地法，被征收人的權益又依什么法律來維護？最新通過的《物權法》加了如下條文：“保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”然而，這個“合法權益”又怎樣界定？“保障被征地農民的生活”，是保障最低生活水平？還是保障不低于原有的生活水平？同樣，“保障被征收人的居住條件”，是保障最低居住條件，還是保障不低于原有居住條件？再說，“居住條件”是面積、朝向、樓層、地段等綜合起來的因素，在市場經濟環境中是需要給予量化折算的——因為根據費雪的理論，凡導致收入的都可以看成資產，然而特大城市搞拆遷搞了十幾年，看樣子還要持續不斷拆遷下去的中國卻至今沒有出臺一部實用的在程序上保障被征收人利益的《動遷法》和《征地法》，既然無法可依，權利又如何保障？所以，只要含義模糊的“公共利益”還存在于憲法條文中，《物權法》出臺也是難以保護無權無勢的底層社會成員財產權利的。

對《憲法》和《物權法》的法律用語提出疑問，是因為“法就是權利”。對20世紀法學產生了重大影響的十九世紀偉大的法學家耶林曾一針見血指出：“目的是全部法律的制造者。每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種實際的動機。”2004年憲法修正案在第十三條增加了第三款，也是有目的有動機的，除了“好動機”“好目的”，難道就沒有為了讓地方政府能有更多的土地可以參與交易、為了讓掌握著土地并掌控著土地交易主動權的官員牟取更多利益的動機和目的嗎？其實憲法第十三條第三款與時俱進的出臺，在客觀上就是為早已發生的各地政府官員層出不窮的侵犯私產的行徑撐起一把合法的保護傘，這把保護傘上書有四個醒目大字“公共利益”。就是因為法律不能對“公共利益”作出定義和界定，執行法律的政府就得到了隨意指認 “公共利益”的便利和權利；就是因為政府有了隨意指認“公共利益”的便利和權利，而這份權利又得到了法律的保護，以“公共利益”名義“征收征用”的那部分公民利益就失去了法律的保護——這樣，政府因為新的法律規則出現就多出了一塊權利，公民則因為新的法律規則的出現反而被剝奪了一塊權利。

有幾千年封建政治法律文化傳統的中國，出現這種現象是不奇怪的。幾千年來，是社稷為重，民輕之。社稷為重，其實是官員為重；誰官大，誰就是重中之重。這就與商品法律文化根本不同，商品經濟發達社會的公民只服膺于價值規律，而不是服膺于權貴。因此，當同樣敘述“官方需得民之私產”這樣一個事實時，法國民法用的詞是 “轉讓”（體現官與民之平等關系）、美國憲法修正案用的是 “被公用”（亦是平等關系），德國民法用的是 “干涉”（表明官方是主動攻擊者）、而中國的憲法用語最不平等：“征用”、“征收”，字里行間居高臨下的姿態躍然。

這就應了一百多年前恩格斯所說：“如果說民法準則只是以法的形式表現了社會的經濟生活條件，那么這種準則就可以依情況的不同而把這些條件有時表現得好，有時表現得壞。”恩格斯這樣舉例：同樣以羅馬法為基礎，卻使英國產生了“簡單地通過審判的實踐貶低羅馬法”、適合“小資產階級的和半封建社會的利益的”普通法，在德國“加工”成了“即使從法學觀點看來也是不好的”但適應德國社會狀況的普魯士邦法，只有在法國，才誕生了 “典型的資產階級社會的法典”法蘭西民法典（恩格斯：《路得維希·費爾巴哈和德國古典哲學的終結》）。

馬克思說得很為深刻 “民主制獨有的特點，就是國家制度無論如何只是人民存在的環節，。。。。。”“在君主制中是國家制度的人民；在民主制中則是人民的國家制度”（《黑格爾法哲學批判》），中國雖然經歷了幾千年封建制度，但畢竟走上了市場經濟之路，這將為中國走向真正的民主制度奠定經濟基礎，因為“國家的……存在和發展歸根到底都應該從社會的經濟生活條件中得到解釋”（恩格斯：《路得維希·費爾巴哈和德國古典哲學的終結》），人民既然是國家的主人，那么人民就不應該只是國家制度（包括法律制度）存在的一個環節，倒是國家制度（包括法律制度）只不過是人民存在的一個個環節。除了尊人民利益為最高利益，除了為人民服務，國家、國家制度、法律制度這些區區環節又有什么了不起呢？又有什么大不了的理由要讓人民為之畏懼、為之頂禮膜拜呢？

是法律制度必須得為人民服務，而不是人民要為法律制度服務——否則這種制度在人民的國家里就沒有存在的理由。這才是馬克思主義的觀點，這才是真正的馬克思主義！

因此，停止“公共利益”對公民利益的侵犯是必要的、必須的。

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