［摘要］對外人道主義援助是中國對外援助的重要組成部分。1949－1965年，中國對外人道主義援助呈現出對第三世界援助范圍逐漸擴大、規模波動上升的特點，為發展與第三世界國家關系的外交戰略服務。在決策過程中，這種戰略是通過在援助形式和規模上遵循平衡原則和以援助體現親疏遠近原則的方式體現的。與此同時，新中國成立初期對外人道主義援助還承擔著多重政治功能，如塑造中國相對于蘇聯和美國的道義優勢、促進與受援國雙邊關系發展等。

    近年來，中國對外援助問題受到學者的關注，但是對中國對外人道主義援助的研究較少，特別是對新中國成立初期對外人道主義援助的探討還基本處于空白。國內對中國對外援助的研究主要集中在經濟技術援助上。石林主編的《當代中國的對外經濟合作》比較系統地介紹了1949－1985年中國對外經濟技術援助的發展歷程，相關學術論文主要探討了新中國成立以來對外援助的具體案例以及改革開放后中國對外經濟技術援助的政策、成就和發展趨勢。以援越抗美為代表的中國對外軍事援助則是冷戰史學界重要的研究課題。在人道主義援助方面，雖有一些媒體對近年援助案例的評論，相關學術研究卻未展開。在研究方法上，涉及改革開放前中國對外援助問題的論著大多采取以論帶史的方法，如探討中國對外經濟技術援助發展的歷史分期等。由于問題敏感及難以獲得一手材料，史實類論著多以對外援助工作參與者的回憶錄為主，從史料出發的學術性著作則較少，特別是解密檔案資料未得到足夠重視。本文利用外交部解密檔案研究1949－1965年中國對外人道主義援助，試圖探討其與外交戰略和政策的聯系。

    一、新中國成立初期人道主義援助的概況及其與外交戰略的關系

    筆者收集到的1949－1965年有關中國對外人道主義援助的外交部解密檔案共89份，涉及76次對33個國家的人道主義援助。檔案內容包括：駐外使館的災情報告和援助建議；外交部、紅十字會或其他人民團體的援助請示；決策層的批復；國內機關和機構與使館的往來文電；相關總結和調研報告等。
    （一）援助對象
    周邊民族主義國家是這一時期中國對外人道主義援助的主要對象，在76次援助中有33次，占43％；對社會主義國家的人道主義援助共18次，占29％。此外，援助對象還包括西方資本主義國家。1953年，中國人民救濟總會等人民團體募捐救濟英國和荷蘭水災。1955年中國紅十字會針對希臘地震向希紅會捐款援助。1952年、1953年和1959年，有關人民團體三次向日本提供救濟。20世紀50年代，中國對外人道主義援助共36次，對西方國家援助只占其中的1／6。進入60年代，中國對非洲和拉美國家的援助顯著增加，不再援助西方資本主義國家。在1960－1965年的40次對外人道主義援助中，對非洲和拉美國家的援助有14次，占35％。
    （二）援助形式與規模
    中國對外人道主義援助的形式可以分為政府名義、紅十字會或人民團體名義、駐外使館名義三類，也有政府名義與非政府名義相結合的情況。其中，單獨以紅十字會或人民團體名義捐助的比例最高，共55次，占案例總數的72％。以政府名義援助（包括同時以紅十字會名義捐助）的國家有：越南、錫蘭、摩洛哥、蒙古、索馬里、尼泊爾、古巴、印度尼西亞、肯尼亞。
    在援助規模方面，1949－1965年中國人道主義援助的年捐助額呈現波動增長趨勢。20世紀50年代，年援助額大體保持在40余萬元人民幣；50年代末至60年代初援助數額波動較大，1959年約為12萬元人民幣，1960年為70余萬元人民幣，1961年降為40余萬元人民幣，1962年回落至25萬余元人民幣；此后，中國對外人道主義援助的次數和數額顯著增加：1963年因救濟古巴風災，年捐助額超過200萬元人民幣，1964年捐助額達到130余萬元人民幣，1965年捐助額亦近100萬元人民幣。盡管包括紅十字會在內的援助主體皆有對外捐助的年度預算，但實際捐助額在相當程度上仍取決于援助對象、災難嚴重程度以及捐助形式。
    （三）對外人道主義援助與外交戰略的聯系
    中國提供人道主義援助的對象、形式和規模從一個側面體現出從新中國成立到20世紀60年代初中國外交戰略的發展軌跡：首先，50年代中國對外人道主義援助對象類型較為廣泛，體現了中國期待與西方國家改善關系。第二，第三世界國家始終是中國提供人道主義援助的主要對象，體現出“中國將對第三世界的關系放在其對外關系‘基本立足點’或‘出發點’的位置，并始終向這些國家提供支持”。出于擺脫外交孤立和體現國際主義的需要，中國始終關注第三世界國家發生的自然災害，并及時施以援助。第三，在強調第三世界國家重要性的同時，中國的外交戰略也進行了調整，影響了對第三世界國家的外交和對外人道主義援助。消除新獨立民族主義國家對社會主義中國的疑慮是新中國成立后中國對外關系的重要內容之一。1955年以前，中國提供人道主義援助的第三世界國家全部為鄰國。在與亞非拉國家關系初步穩定之后，中國的政策由強調與它們的共性轉變為共同反對美帝國主義戰爭政策，把第三世界國家看做是反對美帝國主義的前沿。由于這種戰略變化，中國的人道主義援助擴大至非鄰近的第三世界國家。60年代以后，中蘇分歧的加深使中國在對美蘇政策上呈現“兩面開弓”的態勢，亞非拉國家成為中國反對美帝國主義和蘇聯霸權主義的依靠力量。在人道主義援助上，中國的援助范圍進一步擴大到非洲和拉丁美洲國家，對非洲國家的援助力度顯著增加。

    二、外交戰略對人道主義援助決策過程的影響

    重視發展與第三世界國家關系這一戰略不僅影響著中國人道主義援助對象國的選擇和總體援助規模，也影響了援助數額和形式的選擇。
    中國人道主義援助的決策參與者包括：駐外使館、外交部、紅十字會、中共中央國際活動指導委員會（以下簡稱指委會）、高層決策者等。援助建議主要來自駐外使館或中國紅十字會。捐助名義、數額的確定涉及若干環節：駐外使館提出建議，紅十字會與外交部會商后請示指委會，外交部將草擬的救濟意見上報國務院外事辦公室（以下簡稱外辦）。在這一過程中，外交部起著重要作用，周恩來在1956年指出，“對外國救濟事又要注意，又要謹慎。外交部應負責把守從政策上考慮的第一關?！敝醒霌碛袑υ问胶蛿殿~的最終決定權，一般要經過周恩來的批示。毛澤東直接修改捐款數額的案例有一次。1953年8月印度發生水災，指委會建議以中國人民救濟總會和中國紅十字會名義捐助人民幣10.5億元，由于得知蘇聯捐贈25萬盧布（約合人民幣17億元），毛澤東批示“款數似應增加至十五億或廿億人民幣”，有關部門最后將援助數額定為15億元人民幣。因此，盡管存在以紅十字會或其他人民團體名義的非政府形式援助，但政府擁有對援助與否、援助數額與形式的決定權，這使得人道主義援助可以更好地服務于外交戰略。
    中國對第三世界國家的重視在援助決策過程中突出體現為平衡原則與體現親疏遠近原則。
    （一）平衡原則
    由于提供人道主義援助意在向受災國表示同情和友好，因此要在幾個受援國之間和更迭的政府間保持適當的平衡，以免使受援國和外界產生厚此薄彼之感，這也體現出中國在維護與第三世界國家關系方面的努力。
    中國在人道主義援助決策過程中十分注意在社會主義國家和民族主義國家之間的平衡。1955年10月，越南民主共和國遭受風災，紅十字會考慮捐贈20萬元人民幣，認為“九月初我曾捐十萬元人民幣救濟印度水災，越南此次風災甚嚴重，并在其國家恢復建設初期，似應多捐一些，但另一方面又因對資本主義國家捐款短期內不可能太多，因此，以紅十字會名義對越亦不應過多，不致顯得過分厚此薄彼”。最后，中國以紅十字會名義向越南紅十字會捐贈價值20萬元人民幣的布匹、藥品等物資。不在對外援助中明顯傾向于社會主義國家有利于消除新興民族主義國家對中國的疑慮，也可以向其發出中國重視與新興民族主義國家關系的信號。
    平衡原則還體現在對同一國家兩個連續的政府之間，以保持與一國友好關系的穩定。以對索馬里的兩次援助為例，1961年11月索馬里遭水災，中索兩國于1960年剛剛建交，加上舍馬克政府對中國較為友好，中國以政府名義向索馬里提供了15萬元人民幣救濟款以及相當于15萬元人民幣的國產藥品，并以周恩來名義向舍馬克總理致電慰問。1964年末，索馬里發生饑荒，親美的侯賽因政府在接受國外救援上“有意宣揚美國的友誼而將中蘇的軍”，但中國駐索馬里使館建議為“避免侯對我有厚舍（‘舍’指索馬里前總理舍馬克－－筆者注）薄彼之感，可給予一批糧食、藥品和現款，其總值不低于1961年對索水災的救濟”。最終，中國仍以政府名義向索馬里援助了價值50萬人民幣的糧食和藥品，超過1961年對索馬里30萬元的援助額，并以周恩來名義向侯賽因總理致電慰問。
    （二）以援助體現親疏遠近
    如果與兩個受援國關系緊密程度不同，就有必要在救濟數額和名義上進行區別。例如，中國對新興民族主義國家和其他資本主義國家的援助進行了區別。1955年5月，希臘發生地震，中國紅十字會請示指委會捐款3萬元人民幣。由于當時兩國尚未建交，外交部國際司認為“鑒于我們與希臘關系，特別是與印度捐款相形之下，捐款數三萬似太大”。最后，決定以2萬瑞士法郎現款（約合人民幣12000元）作為救濟。
    中國對第三世界國家的人道主義援助以是否建交作為援助數額差異的根據。1965年8－9月，中國對已建交的馬里發生的水災捐款人民幣10萬元。對尚未建立正式外交關系的智利發生的水災進行救濟時，外交部建議“以不多于對馬里的捐助（人民幣十萬），也不少于1960年對智利的捐助（七萬一千人民幣）”為宜。最后確定由全國總工會捐贈2000美元，另由紅十字會捐助7萬元人民幣。在這些案例中，與中國雙邊關系的發展程度和在中國外交戰略中的地位是中國確定對其援助規模的重要參考。

    三、新中國成立初期對外人道主義援助發揮的政治功能

    在新中國面臨資本主義國家外交孤立的情況下，人道主義援助在發展與第三世界國家關系的同時還發揮了政治功能，其中包括體現相對道義優勢、打開外交局面等。
    （一）體現相對道義優勢
    人道主義援助作為對受害國表示同情與支持的行動，有助于塑造援助國的良好形象和道義優勢。中國在塑造自身相對道義優勢的過程中，經常以蘇聯作為比較和參考對象。往來電文顯示，中國在超過40%的自然災害援助決策中參考了蘇聯的援助數額。
    在中蘇關系比較友好的20世紀50年代，中國一般采取略高于或略低于蘇聯援助額的方式體現道義優勢。如上文提到的1953年對印度的援助，毛澤東得知蘇聯援助情況后提高了原計劃的援助額。1956年南斯拉夫遭遇雪災和水災，考慮到蘇聯捐款45000盧布，紅十字會建議捐款15000－20000盧布，但由于中南建交不久，關系友好，陳毅批示將款額增至30000元人民幣，略高于蘇聯的捐助額。1955年，中國和蘇聯兩次援助印度水災，中國的救濟總額為15萬元人民幣，超過了蘇聯約合人民幣10萬元的援助額。值得注意的是，對有重大戰略意義或與中國關系密切的受援國，中國的援助不囿于與蘇聯保持大體平衡。1955年，越南民主共和國遭遇風災，中國援助了價值20萬元人民幣的布匹和藥品等，超過了蘇聯10萬盧布的救濟額。而對于與蘇聯關系更加密切的東歐國家，外交部或指委會則明確要求駐外使館先了解蘇聯捐款數額并以之作為捐款上限。在對1957年保加利亞水災的救濟決策中，指委會提出援助“應以少于蘇聯，且最高額不超過5萬元為原則”。
    1959年后，中蘇政治和意識形態分歧逐漸公開化，蘇聯因素對中國對外人道主義援助決策的影響也發生了變化：第一，中國在決策過程中參考蘇聯案例的比例從此前的將近一半下降到不到1/3；第二，許多情況下，中國不是以蘇聯捐助方式和數額為參考，而是在社會主義陣營中首先行動；第三，使館報告中詳細介紹美國捐助的案例增加。
    以1963年救濟古巴風災為標志，中國開始在人道主義援助中與蘇聯競爭。1962年古巴導彈危機后中國和古巴迅速接近。1963年10月古巴遭受風災，中蘇皆宣布援助。中國駐古巴使館認為，“蘇發表援古消息后，古內外修正主義利用此事大肆進行宣傳……替蘇修在10月危機（指古巴導彈危機——筆者注）時的投降擦粉。”外辦關于援助古巴的通報認為，“卡斯特羅和古巴政府表現得很好……嚴正拒絕了美帝國主義偽善的援助誘餌，現修國家則乘人之危，對古巴施加強大壓力?！被谶@種認識，中國以政府名義向古巴捐助了糧食、布匹、建材和生活用品等物資，以紅十字會名義捐贈了50萬元人民幣和價值50萬元的醫藥物資，部分駐外使館也向古巴駐當地使館捐款，民間亦出現自發捐款（對群眾捐款最后都做退回處理），據外電稱總額達100萬美元。蘇聯起先援助古巴11萬盧布（約合9萬美元），得知中國援助額后又有所增加。中國駐古使館向外交部報告：“據外電評論，蘇聯并不是真愿意大力援助古巴，而是想同我國的援助‘競爭’?！?964年蒙古遭遇雪災，中國駐蒙古大使館在給外交部的函電中批評“蘇聯雖已宣布給予支援，但急需物資不多，看來不大頂事”。
    除與蘇聯比較外，中國亦強調與美國的道義優勢相比較。在一些有關援助的電文中，中國承認難以與美國的援助力度比肩，但強調中國的善意與無產階級國際主義精神，認為受援國能夠認可。
    （二）打開外交局面
    新中國建立后一度面臨外交孤立：世界上與中國建交的國家有限，經濟上面臨西方國家的封鎖，周邊一些建交的國家對于社會主義中國也存在顧慮。這限制了中國與許多國家官方途徑的交往，也使許多問題十分敏感，不易處理。因此，中國需要通過非官方途徑（如災害援助）打開外交局面。
    以1949 - 1965年間遭受水旱災害頻繁、中國向其提供援助次數最多的印度（7次）和巴基斯坦（8次）為例。新中國成立初期，中國的南亞政策圍繞印度展開，1949 - 1965年間的中印關系可以劃分為三個時期：1949 - 1953年為初步交往時期，1954 - 1958年為“蜜月”時期和1958年之后為沖突對抗時期。中國對印度自然災害援助力度最大的時期是兩國初交階段，1952年中國兩次向印度提供自然災害援助。由于當時印度對中國的疑慮沒有消除，中國紅十字會希望通過印度紅十字會向印度共產黨實力最強大的安德拉省提供水災救濟，引起印度政府的拒絕，經過權衡中國同意由印度紅十字會自主決定向有需要的地區代為發放捐款。此后，中國的援助決策更加謹慎。
    巴基斯坦在中國南亞戰略中的地位是逐漸上升的。20世紀50年代，兩國政治關系冷淡，直至1962年之前，中國只對巴基斯坦進行過三次小規模人道主義援助。由于巴基斯坦在美國外交戰略中地位下降、中印摩擦、中蘇關系出現裂痕后，中巴兩國關系開始緊密。1962年10月兩國開始進行第一輪邊界談判，1963年簽訂了貿易協定。1964年2月，周恩來訪問巴基斯坦時表示“中巴兩國友好關系不是權宜之計，而是出自我們兩國的需要”。在此期間，中國積極向巴基斯坦提供人道主義援助。首先，援助次數顯著增加，1963 - 1965年每年都有援助，其中1964年和1965年每年提供兩次救濟。第二，決策過程中較少參考他國表態而是力圖早作表示。如1965年5月東巴基斯坦遭受風災，中國駐巴使館認為盡管“災情規模、深度如何尚未弄清，其他國家態度如何尚未見報道，但從當前中巴關系考慮，我似需爭取主動早作表示為好”。第三，中央批示的援助額常常大于請示援助額。如1964年6月海德拉巴發生水災，外交部建議“此次災情不嚴重但發生在卡拉奇附近，影響較大，并鑒于目前中巴友好關系”，以使館名義捐款3萬盧比。經批示，捐款額增加至4萬盧比，紅十字會亦捐款2萬元人民幣。1965年5月對東巴基斯坦風災的援助額從使館建議的10萬盧比增加至20萬盧比。
    以人道主義援助打開外交局面還體現在促進建交方面。以對西方國家援助為例，1953年3－4月，中國若干人民團體針對英國和荷蘭的水災進行了籌款捐助。英國和荷蘭是較早承認新中國的國家。中國與英荷的建交談判分別于1950年3月和4月開始；1954年日內瓦會議后，中英和中荷分別于6月和11月建立了代辦級外交關系，對英國和荷蘭的援助體現出中國期待與其進一步發展關系。人道主義援助也是配合與第三世界國家建交活動的重要方式。以中國與智利建交前的接觸為例，由于智利地處“美國后院”，中國與其建交經歷了長期醞釀，其中1965年在智利設立商務代表處是重要突破。在考慮對1965年8月智利發生的水災進行救濟時，外辦認為“我駐智商務代表處系今年新設；我總工會代表團正在赴智利途中；我經濟貿易代表團和民族歌舞團也將于近期訪智。為擴大我國政治影響，有助于我商務代表處和代表團的活動，并促使智利離美傾向的繼續發展，我對智利災民似應發電慰問和捐助”。因此，中國兩次援助智利應對自然災害，中國與智利最終于1970年12月正式建交。中國以人道主義援助配合具體外交活動，體現了中國外交靈活、注重實效的特點。
    除此之外，中國對外人道主義援助目的還包括：通過援助表達對受災國政府的支持，防止災害嚴重引發政局動蕩，使政府內部右翼勢力上升進而放棄中立政策倒向美國；對受援國以往對中國的幫助與支持給予感謝與“獎勵”并對兩國未來的良好關系給予某種承諾；以及通過援助對內進行國際主義精神宣傳，突出中國在國際共產主義運動中的地位等。

    四、結論

    1949－1965年間，中國針對國外發生的自然災害，以政府、紅十字會或人民團體、駐外使館名義進行了總額超過900萬元人民幣的現金和物資援助，是中國對外援助的重要組成部分，與整體外援工作一樣服務于外交戰略。特別是在與第三世界國家關系方面，出于同屬第三世界國家的認識，中國認為廣大第三世界國家與自身有相同的利益，把自己的敵人當做發展中國家的敵人，并以此為標準觀察這些國家國內政局的變化，給友好國家以幫助，同時期望它們在國際上支持中國。因此，在對外人道主義援助決策的過程中，希望通過援助數額上的平衡與傾斜向受援國和外界表達對第三世界國家的重視。
    同時，新中國成立初期的對外人道主義援助還承擔著多重政治功能，如體現對美蘇的相對道義優勢、配合具體外交活動以打開外交局面、維護受援國政治穩定等。這一方面是由于新中國面臨來自西方的政治和外交孤立，缺乏與其他國家接觸的途徑，因而需要借助包括民間團體在內的多重渠道推進實現外交目標。另一方面，當時中國外交“革命性”的特點也突出了人道主義援助的政治功能。進入20世紀60年代后，中國對周邊國家的人道主義援助可以看出中國強調支援世界各國人民革命的內容，同時也能觀察到中國爭取創造有利的國際環境的初衷。“革命性”的另一種表現是，盡管經濟實力落后于發達國家，中國始終以一個大國的心態主動參與到在人道主義援助方面與美蘇的間接競爭中，積極向不發達國家提供人道主義援助。
    由于國家實力的限制，1949－1965年中國對外自然災害援助的方式比較單一，以捐款和物資援助為主。同時，與受援國雙邊關系的發展程度對中國援助行為影響明顯，類似2010年對尚無外交關系的海地提供大規模救濟的情況沒有出現。