——對中國改革開放以來“三次圈地”相關問題的實證分析

關鍵詞：經濟周期；財稅體制；土地資本；制度變遷

        *本 文的研究和寫作受到國家社會科學基金重大項目"完善社會管理與維護社會穩定機制研究--農村對抗性沖突的原因及其化解機制研究"（項目編號07ZD三期項 目"中國農村發展哲學社會科學創新基地"的支持。本文是溫鐵軍教授為紀念新中國60年組織研究生參與研究形成的學術論文，主要依據溫鐵軍2008年11月 在天津濱海新區與國土資源部聯合召開的"征地制度改革研討會"上做的大會開幕式發言和2004年以來在研究生課堂上講授的內容精煉而成。第一作者承擔記錄 稿整理成文和修改中的資料索引和訂正；第二作者對觀點和論述邏輯負責。溫鐵軍的在讀博士生和碩士生參與了觀點討論，一并致謝。

        一、問題與框架

        中 國改革開放30年的發展歷程中，出現了3次大的宏觀經濟波動；相應的，在各個經濟周期內財稅體制也發生3次大的變遷，分別是：80年代的"分灶吃飯"、 90年代的"分稅制"改革及世紀之交金融從財政真正獨立出去①；而與每次經濟周期及其引發的財稅體制變革同步，也發生了3次土地大規模征占。（圖1）

        本文擬對三者之間的相關性和內在機制做出分析。

        以 往對土地大規模征占成因的研究，很多都意識到地方財政的決定性影響，大多數地方政府的"土地財政"已經成為常識：蔣省三等通過對10個省（直轄市）的調查 發現土地出讓金在東部沿海一些縣市預算外收入中所占的比重高達60%以上；國務發展研究中心的資料也顯示近幾年土地收入約占地方財政收入的60%，一些二 三線城市的這一比例更高達70%（蔣省三、劉守英等，2007）。而這種財政模式又直接影響了經濟增長方式：世界銀行城市化與土地制度改革課題組考察了 2002年以來地方財政增收的動機促使其形成土地開發、基礎設施投資和擴大地方建設規模以帶動城市化的模式（世界銀行城市化與土地制度改革課題 組，2005）；蔣省三、劉守英等的研究指出了地方政府以土地撬動銀行資金、推進工業化與城市化發展的機制（蔣省三、劉守英等，2007）。這些研究初步 指出了分稅制改革以來地方財政、征地及經濟增長之間的相互關系，即：地方在財政約束下大規模征占土地，土地資源資本化的過程又帶動了經濟的增長。

        本文則進一步將這種分析延伸至改革開放之初；并考察這30年內經濟的周期性波動、財稅體制的連續變遷與土地征占之間長期動態的相互作用關系。

        為此，本文需要建立一個描述這種動態變遷過程的分析框架。

        諾 思在其新作中曾試圖利用制度變遷的路徑依賴的生成或傳遞機制來描述歷史變遷的動態過程，指出路徑依賴產生的核心在于制度變遷存在著報酬遞增和自我強化機 制，這將衍生出一些維系現存制度約束的組織或利益集團，根據其自身利益來影響制度的變革（諾思，2008）。因此，制度變遷的路徑依賴產生的深層次原因， 其實主要是利益因素。

        溫鐵軍在考察制度變遷中"制度收益與制度成本的分配"時指出："藉由一定的制度安排，某些主體可能更多地占有制度變 遷的收益，其他主體卻更多地承擔了制度變遷的成本"，而"如果一個制度框架下制度收益與成本是對稱的，那么不同經濟主體的收益率應向社會平均收益率收斂； 反之，則是制度收益與成本的分布存在著不對稱，或曰存在著制度收益朝向某些主體集中而制度成本向反方向的'轉嫁'"（溫鐵軍，2009）。從某種意義上可 以說，制度變遷過程便是制度框架內利益主體博弈及利益結構調整的過程。

        在此基礎上，再結合"發展的實質是資源資本化的過程"這個認識。本 文提出的分析框架為：在一個經濟體內當宏觀經濟環境發生改變時，占主導地位的一方推動著制度朝有利于自身的方向發生變革；原制度框架內的各其他主體會相應 調整自己的經濟行為模式，從而形成新的資源資本化機制；進而又影響宏觀經濟環境新的改變。宏觀經濟波動、制度變遷及資源資本化的長期相互作用便構成了經濟 發展演變的主要內容。

        基于此，我們對改革開放以來經濟發展和改革中的相關問題做初步探討。

        二、改革開放以來經濟波動、財稅體制變遷與土地資本化過程

        （一）財政"分灶吃飯"階段的"以地興企"

        1.20 世紀70 年代末的經濟危機后統收統支體制難以為繼

        新中國成立后， 應國家工業化資本積累的需求，執政黨實行了高度集中的計劃體制，財稅體制實行"全國財政一本帳、統收統支"，并且財政金融"不分家"。在這種體制下，幾乎所有可以汲取到的剩余都可以通過財政預算被配置到國家最需要的部門和建設項目之中。

        到20 世紀70 年代， 中國進入了1950 年以來第二次對外引進的高潮， 并迅即在70 年代后期遭遇赤字與債務同步形成的宏觀經濟危機。隨之，中國經濟進入類似50 年代式的高漲；到1978 年基本建設支出和經濟建設費分別比上年增長50.20%和45.62%；相應地，承擔基建開支并以其為主要內容的國家財政支出也達到1122.09 億元， 比上年增長了1/3； 并隨即出現與50 年代末期類似的嚴重赤字：1979 年赤字高峰達135.41 億元，1980 年宏觀緊縮后赤字仍達68.90 億元， 兩年赤字累積超過200億元， 相當于1980 年的財政收入1159.93 億元的17.61%。

        圖2 數據表明，在當年財政金融不分家的體制下，財政這個"左口袋"長期赤字，金融這個"右口袋"也早被財政透支，倒干凈。到20 世紀70 年代末，銀行的存貸逆差已突破700 億元。

        以 往發生的3 次經濟危機中，集中體制的政府應對辦法無外乎是對內轉嫁： 財政投資能力下降、城市就業不足， 政府1960、1968、1974 年3 次通過知青"上山下鄉"的方式轉移了大部分城市過剩勞動力的就業壓力及維持其生存的社保開支，同時也減少財政的社會性開支。而1979~1980 年的此次危機發生時，這種曾經"有效"地轉移資本原始積累期間宏觀波動代價的方式因政治層面的改變而再難實行；再加上1979 年以后第二、三批回城大齡知青的就業壓力， 遂使國家經濟和城市社會遇到的挑戰因礙難轉嫁而空前嚴峻（董筱丹、溫鐵軍，2008）。中央政府不得不采用休養生息、財政"甩包袱"、城市各單位"子女頂 替"和"辦三產"等帶來一系列重要后續變化的應急措施來應對集中爆發在城市的危機。

        2.財政包干使地方政府成為新一輪工業化的投資主體

        20 世紀80 年代初期為應對城市經濟危機、緩解財政赤字和就業壓力而采取的應急辦法都被稱為改革；歸納此類改革措施，其核心可以概括為"放權讓利"。其中的一項最為重要內容就是"財政分級承包"---將財政收支的權力下放給地方、同時甩掉承擔其開支的包袱②。

        1980 年2 月1 日，國務院下達《實行"劃分收支，分級包干"財政管理體制的暫行規定》明確劃分了中央與地方的收支范圍，核定地方財政收支包干基數。到1985 年，中央又將與地方政府"分灶吃飯"的體制進一步修訂為"劃分稅種，核定收支，分級包干"。1988 年，進一步推行了財政承包制的新模式：根據各地的不同情況分別實行了六種不同的包干方式。

        20 世紀80 年代財稅體制改革， 既改變了中央與地方的支出結構，扭轉了中央財政在"統支"體制下赤字年年攀升的局面；也擴大了地方政府在支出上的自主權，使得地方政府有條件成為新一輪地方工業化的投資主體。

        在改革開放之前，中國只大致完成了國家一級的工業資本原始積累， 地縣以下工業基礎普遍薄弱。財政分級承包使得地方政府大部分成為自主收支的利益主體；于是，全國數千個市、縣，乃至數萬個鄉鎮（公社）的政府就都有了完成本地資本原始積累的利益需求（溫鐵軍，1996）。

        同 時，隨著1984~1986 年全國范圍"撤社建鄉，撤隊建村"的農村行政體制改革的完成，鄉鎮及以下構建了中國歷史上人員數量最龐大的基層政府；但國家并沒有提供維持其運轉的財政資 源，反而要求鄉鎮政府自行"統籌"。這也使得地方政府迫切需要獲得收益。于是20 世紀80 年代發生了"以地興企"為特征的第一次"圈地運動"。

        3.地方主導"以地興企"完成工業化原始積累

        中國地方政府在啟動地方工業化時所面臨的資本高度稀缺的窘境，與建國后中央政府啟動國家工業化時的情形相似。

        不 同的是：當時的中央政府在20 世紀50 年代末期中蘇交惡投資中輟的情況下可以繼續利用農業集體化轉制為多種經營的人民公社及其組織資源，一方面得以成規模地投入勞動力以替代稀缺程度為0 的資本，一方面利用統購統銷中的工農產品"剪刀差"占有農業剩余，最終，艱難地完成了國家工業化的原始積累（溫鐵軍，2008）。而地方政府在80 年代初啟動工業化時， 雖然有旺盛的市場需求，但總體上已經不可能具有中央政府那種成規模地集中投入勞動力替代資本和利用工農產品"價格剪刀差"直接剝奪農業剩余的條件。

        這使得地方政府放任基層鄉村利用本地的剩余勞動力和幾乎零成本的土地資源（或其他在地自然資源）開辦企業，并利用"鄉土中國"非正式制度約束條件下的內部交易費用低的優勢，以及"小農理性"特性被放大到社區理性范圍后可以不計辛苦的勞動投入和內部化自我剝奪。

        期 間， 地方政府順勢充當理性的投資主體，是為"地方政府公司主義（Local State Corporatism）"，沿用的是中央政府主導的"政府公司主義"工業化特殊路徑③。在地方政府的主導下，農地轉為工商業用地的增值收益、勞動者的工 資及福利都可以因內部化而零成本地、無條件地直接轉入鄉村集體企業的積累；可見，在以輕、小型工業為主的地方工業化進程中， 這些鄉土中國特色的"制度創新"事實上成為替代稀缺資本要素而進行原始積累的"比較優勢"。

        1979~1983 年， 社隊工業總產值年均增長14.5%； 到1983 年， 社隊企業總產值增長到1017 億元，僅占全國社會總產值的9.1%，其中工業產值增長到757 億元，占全國工業產值的11.7%；但1984~1988 年， 全國鄉鎮工業總產值年均增長43％，3

        于以往增速，農村工業占全國工 業的產值比重達到24.3%（周叔蓮，2000）。沿海的地方工業化在鄉鎮企業的高速發展中初步完成了原始積累。同時，在地方自主工業化原始積累期間，中 央財政收入與地方政府財政收入的差距越來越大。中央地方關系中的利益結構差異越來越發生重要影響。

        4.宏觀經濟的高漲與第一輪"圈地"

伴 隨著地方政府主導的輕小型工業的發展，大量土地被近乎零成本的征用來開辦低端制造業企業。到1984～1986 年宏觀經濟高漲時，因地方政府"以地興企"而出現了第一輪土地征占高峰（圖1），1985 年占地達到32.4 萬公頃的峰值；同時，城市基本建設投入增長也進一步加劇了土地的征占。

        在1984 年經濟轉入高漲之后，能源、原材料、運力和外匯的供應極度緊張， 財政赤字也大幅增加， 于是中央在1985 年開始緊急壓縮基本建設④。從1986 年開始，土地征占逐漸回落，但仍維持較高規模；直到1988 年發生高通脹經濟危機、中央控制銀根竭力壓減基本建設以后⑤，才于1989 年降到附近年份的最低值（圖1）。

        在20 世紀80 年代的這一輪"圈地"運動中，各級地方政府及農村基層組織都是土地資源資本化的主導者。在社區內部依靠對土地的無償占有和對勞動力的自我剝奪完成原始積累 的企業，與本地社區資源"自我資本化"有著天然的聯系。所以，"以地興企"雖然征占了大量的土地，但企業同時還承擔了地方的福利、行政及支援農業的義務， 也解決了大量農業剩余勞動力的就業問題。所以，既沒有導致大規模社會沖突，也沒有發生三農問題；反而是農民收入連年大幅度增長⑥、內需迅速擴大、城鄉差距 顯著縮小，使得中國經濟在20 世紀80 年代出現"和諧社會"條件下內需拉動型的"黃金增長"。

        （二）20 世紀90 年代的經濟波動及分稅制后的"以地生財"

        1.20 世紀80 年代末的滯脹型經濟危機及其影響

        20 世紀80 年代宏觀經濟復蘇和高漲階段形成了投資和消費雙重膨脹壓力下的供需矛盾⑦； 同期財政赤字增加到每年大約100 億元。于是，赤字轉化的貨幣超發與供需矛盾奠定了嚴重通貨膨脹的基礎。此時，中央試圖用行政手段強行壓減投資消費雙膨脹的措施還未奏效，又于1988 年夏季試圖推動物價改革"闖關"；消息尚未傳出就導致"官倒公司"囤積居奇、一經傳出立即在各大中城市引發了搶購風潮，同時出現公眾大規模擠兌銀行存款， 通脹危機全面爆發。

        為了保住存款，政府在沒有提高貸款利率的情況下倉促間調高了存款利率，高達十幾個百分點的"深度負利率"導致官倒們從 攫取緊缺物資轉而"倒賣"緊缺資金以坐地生財，而銀行卻在1988 年虧損460 多億元。在財政銀行不分家的體制下，這些虧損直接變成財政赤字。政府不得不隨即調高貸款利率，企業貸款立即變得困難，導致了"三角債"大范圍發生---從 商業企業、引發至制造業企業、再波及至上游原材料企業的連鎖負債；進而出現生產停滯。造成了中國20 世紀80 年代末期出現因非典型制度變遷原因造成典型的"滯脹型經濟危機"。

        國 家從1988 年第四季度開始進行了3 年治理整頓：極力壓縮固定資產投資規模，嚴格控制信貸、連續提高存款利率，以及限制地區間貸款等急剎車措施。在隨即必然發生的蕭條階段，國家不得不優先照 顧大中型國有企業， 而對前10 年自主發展起來的大多數一般加工業的地方企業，則進行抑制和調整⑧， 對作為地方工業貸款來源的縣一級銀行也加大了調控限制措施。地方工業一度面臨"銀行不貸款，原材料實行專營，電力嚴重不足，煤炭價格飛漲還難以買到"的艱 難處境。

        同時，國家取消了農產品購銷補貼，加之農產品需求下降賣難、農民收入增速隨調控連續3 年下降；而導致占有基本生活消費品60％以上市場份額的農村消費陡然疲軟，也對許多以一般制造業為主的地方工業產生了影響。

        1988 年，鄉鎮企業產值增速急劇下滑；1989 年更是下降了2.92 個百分點；蕭條階段爆發的企業高負債矛盾，旋即轉化為地方政府公司主義體制內的財政困境。

        2.20 世紀90 年代初的"開發區熱"與"房地產熱"及宏觀經濟高漲

        3 年的緊縮期過后，恰逢"鄧南巡"。政府采取措施刺激經濟增長。城鄉二元結構體制下的中國城市的宏觀環境也已發生了巨大變化。

        一 是資金供給相對充裕。市場需求結構已發生根本改變。20 世紀80 年代城市居民家庭就已經逐漸轉向以彩電、冰箱和洗衣機為代表的第二代家庭耐用消費品，并在1988 年出現了帶有保值性質的搶購。但經過3 年治理以后就出現了市場的長期疲軟而逐漸向住房、汽車等更高級別第三代耐用消費品的過渡（王建，1993）。此時，一方面，在更高級別消費品生產暫時不足 的情況下， 城鎮居民的儲蓄傾向大大增加，使得資金環境相對寬松；另一方面，危機期間"先高后低"的利率又使得銀行不愿持有先前以高息吸收的大量存款， 在危機過后政府初步放開資本市場以后⑨，貨幣持有者便勢所必然地紛紛將手中的貨幣投向收益較高的房市、股市、期市等投機市場。

        二是勞動力 成為自由流動的要素。由于20 世紀80 年代末危機爆發連帶農產品賣難、鄉鎮企業不景氣， 農民非農就業和現金收入的增速同步下降； 加之1992 年政府為減少財政對農產品庫存補貼而取消糧油的票證供應制度后，農民進城務工無需再自帶口糧，遂使大規模的農業剩余勞動力開始流向沿海和城市。1993 年大約有4600 萬人從農村流出，1994 年就達到了6000 萬。

        三是土地資源資本化的機制發生了根本改變。由于第一輪耕地亂占濫 用干擾了國家建設的總體思路⑩，同時土地"農轉非"的增值收益主要歸鄉村集體，政府幾乎不能分享卻必須承擔"糧食安全"責任。于是，20 世紀80 年代后期，中央開始嚴格控制耕地轉為非耕地， 逐步明確了將耕地轉為工商業用地的權力收歸國家所有的政策取向輥輯訛，并在1988 年設立國家土地管理局行使對土地非農用途管制的全權。

        在農村集體對土地的非農使用權力被上收到更具有市場意識的公司主義的政府手中的幾乎 同時，土地的商品屬性也逐漸確立輥輰訛，這就從根本上改變了土地資源資本化的機制---此前，土地可以直接被鄉（鎮）村集體轉變為工商企業資產并且直接將 占有的級差收益轉入企業資本積累；此后，則變成地方政府才有權決定土地用途轉換并占有大部分變現收益；這使得土地變現成為地方最快捷的生財門路。到 1992 年房地產價格逐步放開，便催生了房地產市場的一時繁榮：1992 年全國房地產完成投資增長117.42%， 實現利潤增長140.39%；1993 年的這兩個指標分別為164.98％，145.47％。地方政府及房地產開發相關主體都從這場經濟繁榮的盛宴中分享了大量的利益輥輱訛。1992 年、1993 年兩年的房地產開發經營收入分別達到：528.6 億元、1135.9 億元，分別比上年增長：86.1%、114.9%；提供建設用地的收入分別達到：42.7 億元、83.9 億元，分別比上年增長177.9%、96.4%。

        在20 世紀80 年代靠倒賣或依附計劃物資分配權利撈取了第一桶金的"官倒"紛紛進入新興房地產業、迅速獲取了第二桶金---依附型的民間資本原始積累也由此加速進行。

        隨著資金、勞動力和土地這三要素供給環境的重大改變，"開發區熱"便應運而生。自國務院1992年批準設立溫州、營口、威海、福清融僑4 個國家級開發區以后輥輲訛，各地方政府策動的各式開發區也紛紛上馬。據國家土地管理局的統計，截至1992 年底，各省、地（市）和縣、鄉自辦的開發區已有2000 個左右。到1993 年政府再次開始調控時才有所降溫。

        眾 所周知，中國在20 世紀90 年代初期剛一確立市場經濟新體制，便在"股票期貨熱"和"開發區房地產熱"中凸顯制度變遷收益，客觀上發生了著名的"南巡"與經濟高漲同步---1992 年、1993 年的GDP 增長率分別達到14.2%和13.5%； 接著，陡然出現的高增長便與大規模增發的基礎貨幣及本幣一次性大幅度貶值同步作用， 催生了1994 年高達24.1%的通脹危機。

        3.分稅制改革及地方的"以地生財"

        20 世紀80 年代的財政分權刺激了地方發展經濟的積極性從而帶來經濟的高增長，同時也帶來了財政體系的兩個比例下降，即：財政收入占GDP 的比重下降和中央財政收入占財政總收入的比重下降。這種格局使得中央政府的經濟調控和行政管理能力被嚴重削弱。在80 年代末的經濟危機中，中央政府已明顯地表現出對經濟運行調節的乏力。

從另一個角度看，中央政府因要擴大投資刺激經濟，產生了大量的赤字； 而地方財政收入則在地方工業的發展中迅速地拉大了與中央財政收入的差距。1993 年，地方比中央財政收入多出2433.93 億元（中央當年收入957.51 億元）。可以說，在經濟發展的這一系列過程中， 中央與地方各自的"支出與收入"是嚴重不對稱的。

        集中 體制下的中央政府事實上對各地債務承擔最終責任，因此，這樣的上下不對稱自然不能長久存在，于是，就有1994 年的分稅制。分稅制改變了80年代以來地方財政收入占大的結構。1994 年當年，中央財政收入達到2906.5 億元， 超過了地方的2311.6 億元。同時，由于地方相應的事權并未減少，支出的剛性使得中央與地方財政的赤字規模也急劇逆轉（圖5）。

        在新的稅收體制內， 地方的可控收入來源主要有兩個：一是土地變現時的增值收益；二是通過招商引資和城市擴張來增加包括所得稅、建筑業和房地產業營業稅等由地方享有的稅收的規 模（蔣省三、劉守英等，2007）。這樣，在赤字的壓力下，土地就成為地方最便捷也是最主要的收入來源，"以地生財"成為分稅制后地方政府的剛性需求。

        4.第二輪"圈地"與20 世紀90 年代的宏觀調控

        20 世紀90 年代初期的開發區熱和房地產熱帶來了第二次征地高峰。1992 年建設占地面積陡然上升（圖1），到1993 年達到峰值27.1 萬公頃。1992 年、1993 年房地產開發土地面積分別比上年增長了174.96%，96.61%。這第二輪"圈地運動"因主導力量發生改變而與第一輪大不相同；并且持續時間更長。

        1992 年到分稅制以前，是中央發起、地方蜂擁跟進的階段。而分稅制以后，則是地方"以地生財"、中央欲禁難止的階段。

        1992 年的開發區熱雖是中央開始興辦的，但截至1992 年底的2000 多個開發區中， 國務院批辦的國家級開發區只有4 個。1992 年底各省、地（市）和縣、鄉自辦的開發區面積就達19 萬公頃。

        為 抑制快速膨脹的泡沫經濟， 中央政府從1993 年下半年開始提出宏觀緊縮。1994 年，在中央急劇壓縮投資規模和征收高額房地產增值稅（稅率高達30%~60％）的雙重作用下（1994 年1~9 月份固定資產投資回落22.5 個百分點），建設占用耕地面積開始下降；此后到1998 年，幾乎每年都有為遏制亂占濫用耕地的政策、文件甚至法規出臺；并且中央政府為實現經濟的"軟著陸"也嚴格控制投資規模。但在地方政府"以地生財"的剛性 需求下，耕地征占雖在逐年遞減，卻仍高居不下。即使在已經發生經濟危機的1998 年， 耕地減少面積也有17.6萬公頃。分稅制后的1994～1998 年，在經濟增長速度逐年下降和中央竭力遏制的背景下，平均每年耕地減少規模仍達到21.5 萬公頃。

        在第二輪"圈地運動"中，由于土地資本化的機制及主導土地資本化的主體均發生了改變，"農地轉非"的增值收益分配也相應發生了改變。

        其一，農村集體已經不是土地資本化的主導力量，農地"轉非"以后也不是轉入與本地成員有關聯的集體積累，而是在一次性的征地補償后就使農民脫離了與自己土地的聯系。

        一 方面地方政府代行國家對"農地轉非"的壟斷權力時獲得了土地增值中的壟斷性收益。在征地中， 由于集體經濟作為產權主體已經名存實亡，政府得以通過直接控制農村黨政組織這個村級載體，極大地降低了獲得土地的交易費用。根據溫鐵軍、朱守銀 （1996）的調查，當時"如果以成本價為100，則農民只得5%～10％， 村集體經濟組織得25%～30％，60～70％為政府及各部門所得"，而"村集體經濟所得的25％～30％往往也由村干部掌控"。

        另一方 面，1992 年開始的"政企分開"及20 世紀90 年代中后期的鄉鎮企業產權改革風潮， 事實上已經將80 年代積累起來的承載著集體福利及實現社區就業最大化的農村企業逐步轉變為以利潤最大化為導向的產業實體；而因招商引資進入各種園區并逐漸結構化的產業資 本，也未建立與本地福利的直接聯系。

        其二，不僅征地的一次性補償收益被層層擠壓，對發展收益的分享也極不均衡。

        相比較而言：20 世紀80 年代"以地興企"時期土地資本化收益較多地留在農村內部、用于社區福利及支農支出， 同期帶動了農民非農就業的增加；而20 世紀90 年代的"以地生財"收益卻主要為地方政府及結構化的產業資本所分享。

        長 期看， 占人口大多數的農民收入和消費的增長由此而較大幅度地低于20 世紀80 年代、逐步導致內需嚴重不足而主要靠外需， 這雖然不符合中國產業資本進入擴張階段的戰略需求；但是，政府公司主義制度與在地化產業資本共生的短視，都"摸象"般地順應著經濟規律進入了下一個更具制 度風險的階段。

        （三）金融資本異化于產業資本以后的"以地套現"

        1.20 世紀90 年代末的經濟蕭條及金融過剩

        1993 年下半年提出調控至1997 年實現了經濟的"軟著陸"， 卻又遭遇了亞洲金融危機、外需萎縮。至1999 年，中國經濟已經連續7 年下滑，順應規律地形成了20 世紀90 年代末以通貨緊縮為特征的經濟蕭條。

        與 改革以來的前兩次通脹型危機不同， 此次通縮型危機，是在城鄉收入差距拉大、長期的緊縮政策及金融危機背景下的消費、投資及出口需求不足等多方面因素造成的。于是，從1998 年下半年開始，中央政府開始采取積極的財政措施，增發國債進行投資，同期，財政赤字開始迅速上升。

        此次危機與前兩次不同的還有： 在財政赤字攀升的同時，通貨緊縮中長期的消費需求和投資需求不足，導致金融系統連年出現存差。1997 年的存差有7476億元，1998 年9173 億元， 到1999 年已達到15044 億元；但另一方面，在1997 年末，四大行總體資本充足率僅約為3.5％，低于8％的最低要求。1997 年亞洲金融危機來臨之際，銀行大量存差和不良貸款的同步存在，使得中國的金融體系在亞洲金融危機爆發時面臨著極大的風險和壓力。

        2.金融資本的"獨立"及對地方產業資本的影響

        為了應對亞洲金融危機的影響，降低金融風險，中央力促金融領域的市場化改革。

        在 國家工業化原始積累時代，財政金融不分家。改革之初，二者雖然在財政危機的背景下從形式上分開，但始終保留著財政金融是政府兩個口袋的特性：一方面，中央 財政赤字、國營企業虧損以及地方政府的剛性支出都會直接或變相地向銀行透支；另一方面，銀行系統的貸差也都是直接用中央財政來填補。

        而在20 世紀80 年代財政體制改革為中央與地方"分灶吃飯"以后，公司化的地方政府也在財政金融的配合使用中來主導地方經濟的發展。銀行及其擁有的資本只是用于推動資源資本化運動的一個工具， 被地方政府用來不斷追加投資，形成本地產業資本結構。

        在 此情形下，一方面地方銀行投入于地方產業資本原始積累造成的壞賬呆賬只能在壟斷性金融體系內日積月累，且受制于政府公司化體制約束而無法異化于地方產業資 本。另一方面，隨著中國經濟貨幣化程度的提高，以及20 世紀90年代中期以來金融系統存差的大幅度增多，銀行能控制的資源越來越大，并逐漸成為代表中央政府分配資源的最重要部門之一（劉海英，2003）。中央 政府自然不能再坐視銀行在壞賬、虧損的泥沼里無法自拔。金融改革便呼之欲出。

        1995 年，《商業銀行法》出臺，將國有專業銀行正式命名為國有獨資商業銀行，為銀行商業化提供了法律依據。1998 年以亞洲金融危機發生為契機促成了金融改革全面鋪開。一方面，對城市信用社、農村合作基金會、信托投資公司進行了嚴格的清理整頓，切斷了這些地方性機構對 國有金融體系的牽絆；另一方面，中央財政給四大行注資2700 億元以補充其資本金， 并通過成立四大資產公司為四大行（另有國開行）剝離了1.3 萬億元的不良資產， 最終用中央財政將其從壞賬虧損的泥沼中拉出來并"沖洗"干凈。中央名下的金融資本順勢異化于地方產業資本的壟斷性資本。

        金融資本的"獨立"，對公司主義的地方政府的行為產生了深遠的影響。

        3."以地套現"及"高負債＋高投資＝高增長"模式的形成

        為 應對1997 年亞洲金融危機，中國1998 年開始增發國債保增長、帶動基礎設施大規模投資，加快了城市化擴張；5 年后的2002 年地方營業稅比重迅速上升，已經成為地方政府的第一大稅種。2006 年時營業稅在地方稅收中所占比重已經達到43.3%（排第二的企業所得稅比重為18.1%）。而營業稅主要是對建筑業和第三產業征收的稅種，這就使得加快 城市擴張以擴大建筑業、房地產業營業稅的規模成為地方增收的當務之急。世界銀行的研究指出：在增加財政收入動機的驅動下，地方政府2002 年以后對于土地開發、基礎設施投資和擴大地方建設規模的熱情空前高漲（世界銀行城市化與土地制度改革課題組，2005）。

        加快城市化一方 面需要大量資金，另一方面此時的地方政府已經是赤字纏身（圖7）；同時，由于金融資本已經"獨立"，地方政府再難依靠銀行投資；唯有土地資源資本化還可以 被其以國家之名來支配。于是，政府利用其權力以極低的價格從農民手中征收土地，然后再通過土地儲備中心、各種城投公司及開發區管理委員會等融資主體，以土 地作抵押套取銀行貸款投入基礎設施建設。據蔣省三、劉守英等的研究：在東南沿海的縣市，基礎設施投資高達數百億元，其中財政投入僅約占10％，土地出讓金 約占30％左右，60％靠土地融資；而在西部，銀行貸款占城市基礎設施建設投資的份額更高達70％～80％（蔣省三、劉守英等，2007）。

        地方政府"以地套現"加快了城市擴張，首先帶動的就是房地產業的暴利，其已經"成為政府償還城市基礎設施投資巨額貸款和實現土地出讓收入的通道"，也成為過剩資本爭先恐后涌入的安樂窩。

        繼 而，在基本建設和房地產的帶動下，相關的產業投資也如火如荼，蒸蒸日上。加之，自20 世紀90 年代以來因分配差距不斷拉大導致消費嚴重不足（王建，2007），經濟增長主要來自于投資和出口，自2002 年以來投資在新增需求中始終占60％的份額（王建，2006）。這樣，以地方政府"以地套現"為肇端，便逐漸形成了新世紀以來"高負債＋高投資＝高增長" 的發展模式（2002 年開始地方財政赤字急速增大,見圖7）；再加之，中央層面的過剩金融資本在投機市場上推動繁榮，便帶來了中國經濟新世紀的紅火。

        4.第三輪"圈地"及影響

        為抵御亞洲金融危機帶來的負面影響，中央從1998 年開始實施積極財政政策； 在1999 年就相應出現了建設占用耕地陡然增多的情況（參見圖1）；隨即，GDP 增速連續7 年下滑的局面于2000 年開始扭轉并逐年回升。第三輪"圈地運動"驟然興起。

        據 國土資源部的相關數據，1998～2003 年間全國耕地年均凈減少110.37 萬公頃。1998～2005 年，也是中國城市化最快的階段。我國城市建成區面積由2.14 萬平方公里增加到3.25 萬平方公里， 年均增張6.18％。而到2005 年時， 各類開發區達6866個、規劃用地面積就達3.86 萬平方公里；經過整頓以后還有1568 個，規劃面積1.02 萬平方公里。

        而且， 由于土地資源低價的從農村流出，浪費嚴重。1998～2002 年全國660 個城市建成區面積年均增長5％，而同期人口年均僅增長1.3%；到2005年，城鎮居民人均用地已達133 平方米，比國家規定的城市規劃建設用地最高限額高出33 平方米，遠高于一些發達國家人均城市用地82.4 平方米的水平；我國的城市容積率僅為0.33，而國外一些城市達到了2.0 的水平（蔣省三、劉守英等，2007）。

        在此期間，中國的糧食生產總體上也呈現出下滑態勢， 總產量從1998 年的51230 萬噸劇減到2003 年的43070 萬噸。

        面 對如此嚴峻的形式， 中央從2003 年開始采取緊急措施以加強對耕地征占的監管。國土資源部連續出臺文件。但也未能遏住地方的投資熱，以致于在2004 年， 建設占用耕地面積還攀升到29.3 萬公頃的高峰（參見圖1）。直到2004 年夏季國務院提出宏觀調控，進一步強調"各級政府要切實落實最嚴格的耕地保護制度"，2005 年建設占用耕地面積才有所下降。

        本輪的"圈地"與第二輪有著某些相似之處：同樣是因中央增加投資刺激經濟而起，又同樣是因財政約束下的地方投資需求剛性而難以回落；同樣是與過剩的資本相逢而催生了投機市場的經濟泡沫，更同樣是留下了過剩的產能（第三輪圈地之后形成的產能過剩仍在進一步擴大）。

        此 外，在這一輪由地方政府和金融資本聯合推動的征地高潮中， 土地增值收益的分配更加不均衡，也直接引起了更多問題。土地增值部分的收益分配，只有20％~30％留在鄉以下，其中農民的補償款占到5％~10％； 地方政府拿走土地增值的20％~30％；開發商拿走了土地增值收益的大頭，占40％~50％（李軍杰，2007）。而且往往由于暗箱操作、征地補償分配混 亂，鄉鎮、村、組、農民之間缺乏可操作的分配方法，導致了大量的上訪、對抗事件（劉田，2002）。近幾年來，全國1/3 以上的群眾上訪事件是因為土地問題，其中由征用農民土地而引起的高達60％以上。國土資源部數字顯示，僅2002 年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地等問題的，占信訪接待部門受理總量的73％，其中40％的上訪訴的是征地糾紛，這其中87％是征地補償與被征地農民安 置問題（鄔麗萍、楊克斯，2005）。截止到2005 年，我國失地或部分失地農民的數量在4000~5000 萬人左右，且這一數字在以每年200~300 萬的速度遞增（王鶴齡，2005）。照此速度，在未來20~30 年的時間里，我國失地農民將會增至1 億人以上。

        三、小結

        本 文考察了改革開放以來的宏觀經濟波動、財稅體制變遷與土地征占之間的動態關系：在經濟的周期性波動中，中央政府在財政赤字（20世紀80年代）、調控乏力 （20世紀90年代）和降低金融風險（世紀之交）的壓力下，分別推動發生了3次大的財稅體制變遷；而地方政府在財政約束下，主導了土地的3次大規模征占； 這又與其他外部變量一同影響著經濟的增長和波動；在三者長期的相互作用下，加之土地征用制度的變化，中國經濟的發展模式及發展收益的分配格局都發生了重大 的改變。這也帶來當前中國經濟運行及社會發展的雙重風險：征地中的債務鏈條長期積累后具有在某一時點上斷裂的高度風險；而增值收益分配不合理帶來的社會問 題長期積累后也具有了在某一時點上爆發的高度風險。

        既然3次圈地的原因和作用機制與宏觀經濟周期導致的財政金融體制變化乃至中央地方關系的變化高度相關，那么，治理圈地運動的對策也就不能"就地論地"、一般化地強調加強管理監督。

        首 先需要考慮的是真正有現實意義的政治體制改革--如何排除意識形態化地討論政治問題的干擾，自上而下地推進黨政分開、把執政黨各級組織先從"政府公司主 義"體制中剝離出去，才可能有效地提高執政能力，才能由執政黨對政府必然與在地化的產業資本直接結合的行為予以監督和調控。

        其次才是執政黨為長治久安而可能推動的財稅體制的進一步調整--在財政收支占GDP 的比重已經明顯上升的條件下理順中央地方關系，使陽光下的財稅制度與集中統一的政治制度相配合。

        其三則是修改《土地管理法》的相關內容，改變收益分配不合理的土地征收制度--明確城鄉不同主體的所有權與使用權"同權同利"的基本原則，以降低征地中大量的沖突、上訪及群體性事件帶來的巨大社會成本。

（作者單位：中國人民大學）

注釋

① 注：中國20 世紀80 年代、90 年代和世紀之交的3 次財稅體制變遷都與當時的經濟危機及其引發的應對措施高度相關；雖然90 年代的分稅制出臺時宏觀經濟已經過了蕭條而進入高漲期，但客觀上仍然是1993 年財政金融雙赤字及國家外匯儲備不足以應付還本付息壓力的應對政策。

② 根據杜潤生先生的自述，1980 年4 月中央召開編制長期規劃會議前的征求意見會上， 杜潤生向時任副總理兼國家計委主任姚依林提出若干建議后，姚依林到鄧小平那里匯報時提出"工、農業甩包袱"。參見杜潤生（2005），第114~115 頁，人民出版社，2005 年8 月。

③這一概念由現任美國斯坦福大學的戴慕珍Jean Oi 教授在考察了蘇南模式的鄉鎮企業之后，在其著作《中國農村經濟的起飛：經濟改革的制度基礎》中提出。參見Jean C Oi（戴慕貞）,1992。

④ 1985 年8 月13 日至22 日， 全國財政工作會議在北京召開。會議決定：為消除本年的財政赤字，從現在起，中央和地方都不再追加支出； 基本建設投資規模一定要控制在國家下達的指標之內； 行政經費和社會集團購買力支出一定要按國務院的要求進行壓縮。資料轉引自：《中國共產黨80 年大事記》，人民網，http://www.people.com.cn。

⑤1988 年9 月24 日，國務院發出《國務院關于清理固定資產投資在建項目、壓縮投資規模、調整投資結構的通知》。《通知》指出：為了抑制通貨膨脹，為價格、工資改革創造條 件，也為國民經濟的發展保持必要的后勁......全面清理在建項目， 做到大幅度壓縮投資規模，進一步調整投資結構。這次清理對象包括全社會固定資產投資項目。資料轉引自：《中國共產黨80 年大事記》，人民網，http://www.people.com.cn。

⑥1978 年，中國農村居民人均純收入只有133.6 元；到1989年達到601.5 元，增長了4.5

，年均增長14.7%。而1978~2007年間年均增長為12.6%。資料來源：歷年《中國統計年鑒》，及《中經網統計數據庫》。

⑦" 利改稅"之后實際造成了國有資產的"單位所有"。由于國家壟斷金融的低利率政策和政府財政投資的無償， 相對于較高的物價水平而言， 任何單位獲得投資本身即是意味著吃進利差；又由于單位內部"利益同構"，固定資產投資總額中一般有40%~50%會以各種渠道轉化為消費基金。因此,自 1983 年以后,非生產性建設投資也大幅度增加， 最終形成了投資和消費雙重膨脹。具體分析見：溫鐵軍（1996）。

⑧1989 年3 月10 日、14 日，國務院第三十八次常務會議討論并通過《國務院關于當前產業政策要點的決定》。指出：集中力量發展農業、能源、交通和原材料等基礎產業，加強能夠增加有 效供給的產業，增強經濟發展的后勁；同時控制一般加工工業的發展，使它們同基礎產業的發展相協調。

⑨1990 年11 月26，經國務院授權、中國人民銀行批準，中華人民共和國成立以來在內地開業的第一家證券交易所---上海證券交易所正式成立。

⑩1986 年3 月21 日中共中央、國務院下發的《關于加強土地管理，制止亂占耕地的通知》中明確指出：鄉鎮企業和農村建房亂占耕地、濫用土地的現象極為突出......這種情況如果繼續下去將會給國家建設和人民生活造成嚴重惡果，貽害子孫后代。

1986 年，中共中央、國務院下發的《關于加強土地管理，制止亂占耕地的通知》要求全面清查非法濫用的耕地，"各級政府不得擅自下放審批權限"；1986 年又以出臺《土地管理法》的形式將國家對土地農轉非的權力加以確定。

1988 年，《中華人民共和國憲法》（修正案）規定：土地的使用權可以依照法律的規定轉讓， 正式開啟了我國的土地有償使用制度；1990 年5 月19 日，國務院頒布實施了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押等問題做出了明確規定。使土地實際上已經具有商品的 屬性。

作者注：國家壟斷銀行部門的巨額貨幣資本，在1992 年后正是通過房地產開發這一媒介---對國有土地所有權或使用權的有價轉讓，而導致資本性地租及級差地租的形成；在金融業提供過剩資本的媒介下， 這種地租以房地產投資的高額回報形態實現，并迅速轉入開發商手中。通過農村土地的非國有化運動（批租熱的實質），導致房地產投資熱。然而，又正是房地產開 發業所產生的這種高利潤（實質是地租），刺激了1993~1995 年中國經濟的繁榮。

1993 年4～5 月，國務院又先后批準興辦哈爾濱等12 個國家級經濟開發區；1994 年又批準建立北京、烏魯木齊2 個國家級經濟開發區。

轉引自楊繼瑞（1994）。

"中央財政不但需要靠地方財政的收入上解才能維持平衡，而且還在80 年代兩次通過設立'基金'（分別是'能源交通基金' 和' 預算調節基金'） 向地方政府' 借錢'"。轉引自周飛舟（2006）。

數據來源：《中國房地產市場年鑒1996》。

由于1996 年耕地征占的數據缺失， 這里計算的1994、1995、1997、1998 年4 年的平均值。

改 革開放以來， 中國逐漸形成了多層次銀行體系及金融機構。中央和地方"分灶吃飯"的財政體制確立后，在地方政府控制資金沖動的驅使下，各種地方性的銀行和金融機構蓬勃興 起。例如，成立招商銀行、深圳發展銀行、廣東發展銀行、福建興業銀行和海南發展銀行是為了鼓勵沿海省和特區經濟發展， 成立上海浦東發展銀行是為推動浦東經濟發展， 而華夏銀行是首鋼綜合改革試點的結果； 而各種信托公司也成為地方獲取資金的渠道，通過它們，地方和部門通常能達到避免國有銀行干預，繞開信貸規模控制的目的。經濟學家樊綱說："地方政府控制金 融資源即資金的沖動和行動， 結果造成了地方金融機構對地方政府的實際隸屬"。政府權力正是通過這一渠道達到與市場的結合。引自劉海英（2003）。

1997 年亞洲金融危機使中國政府深刻認識到銀行大量不良貸款的巨大隱患。是年7 月的全國金融工作會議要求，力爭用3 年左右的時間，大體建立與社會主義市場經濟發展相適應的金融機構體系、金融市場體系和金融調控監管體系。

如 果算上央行和財政部對國有銀行股改提供的財務支持，1998 年以來國家為國有銀行改革投入累計達2.9 萬億元。總體計算，1998~2005 年，為了達到金融穩定，國家累計投入了大約3.24 萬億元的資金來支持金融企業的改革和化解金融風險。而2004 年中國的財政收入僅為2.63 萬億元。此后，對于四大行上市，還有更多的后續投入。數據來源：中國人民銀行金融穩定分析小組：《中國金融穩定報告》，中國金融出版社，2005 年。

國土資源部2003 年7 月30 日頒布了《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》、8 月21 日頒布了《關于嚴禁非農業建設違法占用基本農田的通知》、11 月17 日又頒布了《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度的通知》。

2004 年投資增長過快某種程度上也受到政治周期的影響。2003 年換屆甫定，各地都想有所作為，急需提高GDP 來突出政績。在2004 年第一季度的全社會總投資中，地方項目投資增速超過了60％，成為固定資產投資增速過猛、規模偏大的主要拉動力量。

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