電力管理體制的沿革

李其道

（1996年12月）

為了加強和促進包括水電事業(yè)在內(nèi)的電力事業(yè)的發(fā)展，新中國成立以來，國家電力管理部門，有過許多次的變化。1949年10月，在中央人民政府領導下，設立燃料工業(yè)部，管理全國煤炭、電力和石油工業(yè)。1955年7月，第一屆全國人民代表大會第二次會議通過決議，撤銷燃料工業(yè)部，設立煤炭工業(yè)部、電力工業(yè)部和石油工業(yè)部。1958年2月，第一屆全國人民代表大會第五次會議通過調(diào)整國務院所屬組織機構(gòu)的決定，將水利部和電力工業(yè)部合并組成為水利電力部。1979年2月，經(jīng)國務院批準撤銷水利電力部，分別成立電力工業(yè)部和水利部。1982年3月國務院決定將水利部和電力工業(yè)部合并成立水利電力部。1988年4月，國務院決定銷水利電力部，保留水利部，新組建由電力、煤炭、石油、核電組成的能源部。1993年3月，第八屆全國人民代表大會第一次會議批準國務院機構(gòu)改革方案，撤銷能源部，組建電力工業(yè)部。經(jīng)國務院批準，我國電力工業(yè)管理體制將實行重大改革，將電力工業(yè)部改組為不具有政府職能的經(jīng)濟實體，原政府職能移交國務院電力管理部門。

新中國成立以來特別是改革開放以來，國家電力管理部門之所以多次變化，一在如何正確處理水利和電力的關(guān)系；二在如何從根本上打破政企不分的高度壟斷的電力管理體制。就水利和電力而言，兩者關(guān)系密切，中央水利、電力兩部幾合幾分，根源都在水電，分則水利和水電人為割裂，矛盾重重，合則重電輕水，削弱水利。水電是水利和電力的結(jié)合部，既是電力工業(yè)的重要組成部分，又是水利事業(yè)不可分割的重要內(nèi)容，關(guān)系到農(nóng)業(yè)、水利、能源三個戰(zhàn)略重點。我國是水資源相對短缺和水旱災害頻繁的國家，水庫在防洪體系中具有舉足輕重的作用，水電站的水庫調(diào)度不僅涉及電力企業(yè)利益，更關(guān)系到保障社會及人民生命財產(chǎn)安全。總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓，從有利于水資源統(tǒng)一管理和江河綜合開發(fā)治理，有利于防訊抗旱統(tǒng)一調(diào)度、除害興利緊密結(jié)合，有利于促進水利和水電事業(yè)更好更快發(fā)展出發(fā)，同時考慮水利部現(xiàn)已具有的職能和機構(gòu)配置基礎，可以相信，隨著電力工業(yè)管理體制改革到位，水電與水利的關(guān)系可以得到正確、妥善的處理。就當前來講，雖然中央水利和電力兩部幾合幾分，但作為政府職能部門的水利部，經(jīng)國務院“三定”方案授權(quán)，監(jiān)督管理綜合利用水電站和以中小水電為主體的地方電力及農(nóng)村水電電氣化的體制一直沒有變。此外，全國有10幾個省（自治區(qū)、直轄市）和許多市縣的水利和水電都一直保持著統(tǒng)一管理的體制，其主管部門一直為水利電力廳（局）、或水利水電廳（局），水利(水電)部門對以中小水電為主體的地方電力等的管理，長期實行的是行業(yè)管理，而非部門管理，符合政企分開的要求。

（摘自《中華人民共和國電力法實用講話》1996年12月版）

國家和地方管電體系

李其道

（1996年12月）

新中國成立以來，特別是改革開放以來，在黨中央和國務院的親切關(guān)懷和正確領導下，電力工業(yè)得到快速發(fā)展。現(xiàn)在，全國發(fā)電裝機已經(jīng)達到2．1億千瓦，年發(fā)電量達到1萬億千瓦時，全國電力企業(yè)資產(chǎn)總量超過4100億元；電力工業(yè)已發(fā)展成為具有相當規(guī)模的完整體系，并成為我國國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的重要組成部分。其中屬于水利系統(tǒng)負責建設和管理的電力裝機已經(jīng)達到2264萬千瓦，年發(fā)電量達到731億千瓦時，累計形成企業(yè)資產(chǎn)690億元；已發(fā)展成為一個以中小水電為主體，既包括發(fā)電，又包括供電和用電的具有一定規(guī)模、布局基本合理、建設與管理統(tǒng)一的地方電業(yè)管理體系；全國近一半國土面積、近800個縣、約3億人口主要靠地方電業(yè)供電。

長期以來，我國就存在著國家電力、地方電力和其他電力三種電力形式和國家電網(wǎng)、地方電網(wǎng)兩種管電體系。這種“大小電網(wǎng)并舉，兩種管電體系共存，合理區(qū)劃，各有側(cè)重，互補互惠，共同發(fā)展”的電力工業(yè)格局，在可預見的期間內(nèi)不會改變。這是因為：

  (1)我國幅員遼闊，經(jīng)濟和自然條件差別大，電力生產(chǎn)力發(fā)展水平既低又不平衡，全國長期缺電，少數(shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)和廣大農(nóng)村缺電更嚴重。城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村用電負荷點多、面廣、分散，要求不同，而水力資源遍布全國各地，特別是無電、缺電的廣大山區(qū)、貧困地區(qū)可開發(fā)量十分豐富。客觀實際決定我們必須堅持兩條腿走路，實行多渠道、多層次、多模式集資辦電的方針和政策，在積極發(fā)展國家電力的同時，大力發(fā)展以中小水電為主體的地方電力，以及其他電力，以適應和滿足不同地域、不同層面、不同特點的用電需要。在社會生產(chǎn)力還不高度發(fā)達的現(xiàn)階段，發(fā)展電力生產(chǎn)力的多層次，決定著電力生產(chǎn)關(guān)系的多層次，國家、地方分級辦電必然帶來國家、地方分級管電。

  (2)電力是一種直接影響社會經(jīng)濟發(fā)展的重要商品，從一定意義上講，各級行政單元組織經(jīng)濟生活、社會生活很主要的一個方面就是組織電；在建設社會主義現(xiàn)代化的過程中，一個地方行政單元可以沒有這樣或那樣商品，唯獨不能沒有電。在電力生產(chǎn)力發(fā)展水平低表現(xiàn)為嚴重缺電的現(xiàn)階段，地方辦電主要不是為了上網(wǎng)賣電，而是為了取得辦電、管電、用電的自主權(quán)，從而能夠更好地組織工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和提高城鄉(xiāng)人民生活水平，取得更大的經(jīng)濟效益和社會效益。地方辦電的主要目標，決定了他們辦電必須管電，管電必須管網(wǎng)，決定了他們必須走建、管統(tǒng)一和發(fā)、供、用電統(tǒng)一的路子。這也是地方電業(yè)實現(xiàn)投入產(chǎn)出良性循環(huán)，直接面向市場，更好地為當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展服務的客觀需要。

  (3)在大小電網(wǎng)靠近、交叉和聯(lián)網(wǎng)地區(qū)，用戶對電力商品的選擇產(chǎn)生了大小電網(wǎng)之間的市場競爭。由于電力生產(chǎn)力發(fā)展水平低和電力具有區(qū)域壟斷性及公益服務性的特點，在特定的電力市場空間中一般不受建立在“完全市場競爭規(guī)律”基礎上的市場法則的約束，也不允許以盈利目標取消社會公益目標，因此必須充分尊重和維護大小電網(wǎng)并舉共存的格局。對于其相互之間的競爭，要進行必要的行政干預和政策調(diào)節(jié)，盡可能限制在競、賽鞭策、互助協(xié)作和有序競爭的范圍內(nèi)，對小電網(wǎng)予以必要的保護。這種保護不是保護落后，而是保護地方辦電、管電的積極性，保護電力生產(chǎn)力，從而促進整個電力生產(chǎn)力的進一步解放和發(fā)展。

  (4)我國以中小水電為主體的地方電力，是在治水辦電全面規(guī)劃、綜合治理下，依靠水利(水電)部門大辦水電發(fā)展起來的。水電和水利是血肉關(guān)系，離開水利開發(fā)水電幾乎是不可能的。地方電力主要為農(nóng)業(yè)、地方工業(yè)和城鄉(xiāng)人民生活用電服務，為農(nóng)村電氣化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化服務；與水利一樣，都關(guān)系到農(nóng)業(yè)的基礎地位和農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。水利與電力的關(guān)系，很大程度上體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)與工業(yè)的關(guān)系、地方與中央的關(guān)系。因此地方電力歸口水利(水電)部門，實施行政領導和行業(yè)管理，既是建國以來的歷史事實，也是可預見期間內(nèi)發(fā)展的必然要求。

    (5)目前國家電力工業(yè)管理體制正圍繞“加重地方和各行各業(yè)開發(fā)基礎工業(yè)和基礎設施責任”的要求和“政企分開”的方向進行深層次改革。如何因地、因網(wǎng)制宜，真正變“千家萬戶用電，一家辦電、管電”和“多家辦電，統(tǒng)一管網(wǎng)、管電”為“國家辦電國家管，地方辦電地方管”和“多家辦電，分層次管網(wǎng)、管電”；以及“大小電網(wǎng)發(fā)展要統(tǒng)一規(guī)劃，但統(tǒng)一規(guī)劃的單位應是政府綜合部門；大小電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)應統(tǒng)一調(diào)度，但這種統(tǒng)一調(diào)度應是建立在合理分配權(quán)益基礎上的聯(lián)合統(tǒng)一調(diào)度或協(xié)議統(tǒng)一調(diào)度”，等等，已是一種既遵循電網(wǎng)固有規(guī)律，又同經(jīng)濟體制改革相適應的客觀要求。

    此外，世界上跨國、跨行政區(qū)劃電網(wǎng)的實踐，表明其聯(lián)合組織形式，大都不是“托拉斯”，而是“卡特爾”，共同接受協(xié)議的約束，各自保持生產(chǎn)上、商業(yè)上、法律上的獨立地位以及自身的市場。借鑒國外的經(jīng)驗，并結(jié)合中國的實際，現(xiàn)階段大小電網(wǎng)之間的關(guān)系，在多數(shù)地方應是協(xié)議調(diào)度、電力電量交換關(guān)系，并主要采取躉購、躉售電(不直接對用戶)的方式實現(xiàn)。

    綜上所述，國家電業(yè)、地方電業(yè)兩種管電體系并舉共存的格局，是由我國自然地理條件和社會經(jīng)濟環(huán)境形成的，是由我國社會主義初級階段的國情決定的。這是一個生產(chǎn)關(guān)系問題。總結(jié)我國47年建設和17年改革的經(jīng)驗，社會主義生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和完善，必須適應于生產(chǎn)力的狀況，既不能落后于也不能超越于生產(chǎn)力發(fā)展水平。

（摘自《中華人民共和國電力法實用講話》1996年12月版）

http://blog.sina.com.cn/s/blog_5d55fe3e0102dy9p.html