海派經濟學南京研究所第14次研討會論文之十

國有經濟路在何方

李濟廣

摘要：關于經濟體制改革方向的誤導性觀點流傳廣泛。堅持正確的經濟體制改革的方向，必須澄清與深化以所有制為核心的一系列重大問題的認識。本文就有關國有經濟改革的幾個重要問題和熱點問題進行探討，認為：國有經濟不能僅僅對國民經濟起主導作用，也應當起到主體作用，而目前國有經濟比重比很多統計數據顯示的要小得多；反壟斷完全可以在國有制的范圍內依靠經營競爭和政府管理制度轉換而不是依靠所有權轉換來解決；產權多元化不能依賴私有產權，而可實施公有產權多元化。

    關鍵詞：社會主義；公有制；國企改革；反壟斷；產權多元化

    中國改革事業不斷發生改革方向的分歧，而近幾年的分歧越來越具有實質性。報刊上一些學界知名人士誤導性的觀點愈益激烈，影響面也非常之大，且重復千遍似已成為真理，一些地方和部門的領導言辭與這些觀點不謀而合。觀點的分歧以所有制為核心。由于改革方向事關國家的根本前途和民眾的長遠命運，非常需要不斷地研究與澄清。本文就有關國有經濟改革這一具有決定意義的改革事業的幾個重要問題和熱點問題進行探討。

一、國有經濟：主導作用還是主體作用，要數量還是要質量

在無法明確拒絕公有制為主體且無法否認國有制和集體制是公有制主要形式的情況下，“深化對公有制為主體的認識”、降低公有經濟比重尤其是國有經濟比重就成為資化派使公有制主體地位名存實亡的一個手段。

有些人說，深化對公有制為主體的認識，就是不必考慮公有制的數量和比重。這顯然不是科學的態度，因為數量和比例是客觀存在的，根據辯證唯物主義原理，質是由量決定的，社會主義社會的性質是由公有制的數量和比重決定的。在公有經濟中，國有經濟需要控制國民經濟命脈，對經濟發展起主導作用，而沒有相當的數量和比例，這種主導作用就難以發揮；與此同時，也需存在相當數量的集體經濟。還有一種“探索”，認為公有制為主體不等于數量上占多數。但“主體”一詞本身就是個數量概念，也就是一大半的意思。黨的十五大報告明確說過，公有資產占優勢，要有量的優勢。報告雖然提出注重國有資產質的提高，但這不等于不要量的優勢。目前，仍有不少文章和地方政策主張“國有資本從一般競爭性產業和非行業骨干企業退出”，“遏制某些政府產業的壟斷擴張趨勢”，甚至國資委領導都認為國有經濟應“從市場成熟的領域退出”、“國企將從一般競爭性領域逐步、穩妥地退出”（李榮融）；一位原副委員長也把中央戰略解釋為國企從競爭領域退出（成思危）；暫時維持目前所有制格局被解釋為民營企業治理水平尚不適宜接管中央企業（邵寧），這些提法與公有制為主體的國家基本經濟制度漸行漸遠。

既然公有制經濟由國有經濟和集體經濟所組成，公有制的主體地位的歷史使命就要由國有經濟和集體經濟共同承擔，如果其中的一種經濟比重比較小，另一種經濟就得保持較大的份額。如果集體經濟比重比較小，國有經濟就應當成為保證公有制主體地位的主力軍。所以，我們應有的一個認識是，起主導作用的國有經濟不能僅僅對國民經濟起主導作用，也應當起到主體作用。“主導”作用和戰略作用在量上彈性很大，在強調這一作用的同時如果不能明確國有經濟加集體經濟必須在數量上占優勢，必然會壓縮國有經濟發展的空間，使公有制不能占據主體地位。事實上，國有經濟為主導正是在集體經濟比重比較大的時期提出來的。至于像一些人那樣認為國有企業只能在特殊領域起戰略作用，或只應用于彌補市場缺陷，或只起提供公共產品的作用，必然把國有企業的規模限制在有限的程度上，連主導作用也不能保。由此，我們還應當認識到，貫徹國有經濟的主導地位，不能僅像《企業國有資產法》說的，國家采取措施，推動國有資本向關系國民經濟命脈和國家安全的重要行業和關鍵領域集中；這也不一定能夠維持國家基本經濟制度。因為關系國民經濟命脈和國家安全的重要行業和關鍵領域可以解釋得比較窄。在進一步，我們還可以得出第三個認識：我們要但不限于要毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，還要毫不動搖地鞏固和發展公有制的主體地位。如果公和私都只限于毫不動搖地發展，而沒有公有制經濟為主體的前提條件，則最終結果就是公有制比重日漸縮小（筆者另有論述）。在今天，至少在理論上，在工業、房地產業、交通運輸業、金融業乃至重要商業服務業中，國有經濟都應當是經濟的主體。正因為國有經濟不僅僅是主導，也是社會主義經濟制度的基礎和主體組成部分，江澤民同志才會指出：“不加區分不加限制地把國有資產大量量化到個人，并最終集中到了少數人手中，那樣我們的國有資產就有被掏空的危險，我們的社會主義制度就會失去經濟基礎。那時，中國將會是一個什么樣的局面？我們靠什么堅持社會主義，靠什么鞏固人民的政權，靠什么實現全體人民的共同富裕？所以，正確地認識和堅持以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，正確認識和處理公有制經濟同非公有制經濟的關系，既是一個重大經濟問題，也是關系黨和國家前途命運的重大政治問題。^[1]

堅持公有制占主體必須清醒認識公有制經濟的數量比重。一些與所有者結構有關的統計數據和理論研究都存在統計口徑不全面，與所有權結構不對應的問題。目前統計口徑全面且與所有權結構對應的研究似乎只有李成瑞的估算。他的估算結果是，2006年GDP的比重私有制占63%，公有制占37%，就業人員二、三產業公私經濟所占比重分別為32%與68%，而且私有制的比重還在進一步提高。^[2] 但應指出，根據非公經濟比重反推出來的公有GDP包含著占GDP9%的教文衛和公共管理部門增加值，公有就業比重同樣包括非經濟部門。在這種情況下我們仍然面臨私有準入擴大、國有戰線收縮的氛圍。

國有資產包括經營性、資源性和行政事業性資產。郭飛論證，用以比較的資產概念,從廣義來看包括經營性凈資產和資源性資產,從狹義來看僅指經營性凈資產。核心應指經營性凈資產。^[3] 統計所有制結構應注意以下幾個問題。

1．很多人認為國有資源存量是個大數目，實則不然。（1）各國領海、領空、領土包含的潛在資源都不少，但沒有進入經濟領域或尚未成為可采儲量就不是經濟中的現實資產和資本，不能計入所有制比較的資本總額。（2）進入企業的國有土地，其使用權價值量已經計入企業的資產負債表作為“無形資產”統計為經營性國有資產，有些國有土地使用權已計入行政事業單位國有資產總額；有些轉讓給購買住宅的居民，從經濟上講亦非國有；國家所得轉讓費會不斷作為財政開支花費掉。（3）基礎設施，包括鐵路、公路、機場、港口、通訊、水利水電、城市供排水供氣供電設施等，絕大部分也都已經計入了相關企業的經營性資產。（4）投入使用的礦山可賣價格比較大，但計算礦山所體現的國有非經營性資本價值是不能用資源可賣價格計量的：國家沒有使用權轉讓費的靜態存在，企業取得礦產開采權支付的成本已計入經營性“無形資產”，這部分資產和企業其他資產一起對應企業的平均利潤；目前能體現國家非經營性所有者權利的地租主要是資源稅。從資產評估方法來說，土地（經濟學指自然資源）的價格公式相當于財務上所說的“永續年金現值計算”，亦即地租的資本化，一般用利息率對地租折現，但筆者認為將資源折合為經營性資本應以平均利潤率折現。即：土地價格＝年租金/平均利潤率。2009年資源稅338.24億元，假設這些礦山永遠可使用，按10%的平均利潤率計算，則僅相當于3382億元的國有經營性資本；按4%的利息率加一個百分點的風險溢價計算，也只等于6664億元的借貸性資本。另外，能體現礦山資源作用還有某些礦山的超額利潤。在超額利潤方面，多數采掘業的利潤相當于或稍高于社會平均利潤率，只有石油和天然氣開采行業利潤很高，2007年至2009年年均3134億元，按2007年底該行業凈資本5908億元計算，扣除10%的平均利潤591億元，剩余2543億元超額利潤可認為是資源帶來的。可耗竭性資源或土地使用權，理論評估價格相當于財務上的“普通年金現值”，即一定期限內為在每期期末取得相等金額的款項，現在需要投入的資金數量。我國天然氣比重小,利潤率低，按石油算，以目前石油探明儲量可采年限11年、年超額利潤2543億元、平均利潤率10%，用公式（略）計算，可得超額利潤體現的資源價值僅16517億元。

2．少數人認為國有資產還應包括行政事業性資產，其實，就算可以向這種觀點讓步，可以計入公有制范圍的行政事業性資產也沒有統計的那么多。行政單位和具有行政職能的事業單位所掌握的資產包括軍事資產屬于政權范圍的問題，與經濟上的所有制毫無關系。學校醫院有大量的負債，《2007年中國教育藍皮書》披露，2006年底高校貸款約5000億元，中小學負債也數量龐大，山東省2006年醫療衛生機構平均資產負債率達到34.67％。2008年末，“其他第三產業”中的行政事業單位和其他非企業法人單位固定資產原價8.4萬億元，去掉行政性資產和事業單位負債，把事業性凈資產這種帶有消費性的非核心資本計入國有資產總額，也改變不了社會整體的所有制結構。（這還沒有考慮大量國債和7.2萬億元地方政府負債）。

3．個人非直接投資性或非經營性資產數量巨大。樊綱和姚枝仲研究過我國的資產性財富結構，結果是早在2000年底，國有資本占26%，集體占9%，國有、集體共計占35%，國內居民個人占57%，港澳臺和外資占8%。^[4] 目前，具有借貸資本性質的居民儲蓄2009年越過25萬億元；債券市值2010年1月達 18萬億元，最終所有者多為個人；證券市場保證金至少2萬億元以上，多數為私人所有；外逃資金2005年有估計是當時居民儲蓄額的34%。以上按3：1的比例折合為直接經營性資本，也遠超過2009年全部國有和含非國有股的國有控股非金融企業所有者權益總額的14.5萬億元，是資源性和事業性凈國有資產的許多倍。此外，在國民經濟核算中被計入資本項目、具有提供虛擬租金和增值功能的住宅房產總價值，根據2008-2009年統計數據推算高達91萬億元！個人黃金持有量超萬億元。

4．統計經營性資本還要根據公有資本的公有性程度進行計量。恰如王中保所說，從私有制企業到公有制企業,企業的公有性就表現為一個連續的光譜,也是一個量變到質變的過程,私有制企業的公有性低,公有制企業的公有性高。公有性可以計量。^[5] 公有性由公有制的內涵決定。公有制要求所有權主體即自主聯合勞動者在共同擁有財產的前提下實現經濟平等，包括分工平等、控制權平等以及最終要求按勞或按需分配的平等。因此，公有性由勞動者對財產的占有權、控制權特別是分配權行使的范圍和程度所決定。（1）現有國有企業所有者全民絕大多數不能與國有生產資料相結合，對國有經濟的控制權極為有限，也不可能參加國有企業的按勞分配，分享企業利潤的數量更是微乎其微，在企業內部，與生產資料結合的勞動者的支配權、分配權與經營者相比相差懸殊，股份制使勞動聯合和按勞分配受到抑制，大多數國有企業只是在解決企業組成人員的就業和收入問題。因此，現行公有資本或國有資本包含著的不同性質所有制的因素，計算公有資本的數量時應當進行分解，舉例，現行國有資本的性質 = 0.6（60%）的集體所有制＋0.2的國家所有制＋0.1的經營層所有制＋0.1的全民所有制。集體資本公有化程度低，公有性也不是100%。高稅收高福利國家私營經濟也有一定公有成分，其數可以根據公益單位國有凈資產加財政對個人直接支付的福利保障補貼來計量。（2）就像銀行計算風險資產的數量，要根據不同資產的風險程度分別給予一個從零到1之間的一個權數，計算公有資本的數量，應當對不同性質的所有制因素所具有的不同公有性給予一個權數。舉例，資本的公有性程度：集體所有制的公有性程度 = 0.5，國家所有制的公有性程度 = 0.8，經營層所有制的公有性程度 = 0.1，全民所有制的公有性程度 = 1.0。以上兩類權數對應相乘再加總 = 0.57，即按公有性計量的公有資本數量（如0.57）將比統計數字（單位1）小得多。

二、反壟斷：變換所有權轉換還是變換經營體制和管理制度

近年來，“反國企壟斷”成為影響國有經濟命運的另一焦點。關于反國企壟斷的主要理由——國有企業壟斷和腐敗是貧富分配差距過大的主要原因——已有許多有力反駁。關于反國有企業壟斷的內容，即某些知名人士所說的，“國家壟斷基本經濟資源的市場化配置”、“突出解決政府對要素市場的壟斷專權”、“生產要素市場的改革”、解決“舊體制的國有壟斷問題”、以及 “遏制‘國進民退’的趨勢，從政策上要放開國有壟斷行業”等說法，不少論者也已指明，他們所說的反對國家對經濟資源和要素的壟斷就是反對國家對生產資料和資本的所有權。學界關于壟斷概念的澄清也有一些分析。但對于如何在相關行業堅持國有經濟為主體的情況下反壟斷，還需進一步研究。

一是在國有制的框架內能否以及如何打破壟斷。第一，國有經濟需要控制的行業和領域，當然要實行所有制的壟斷。將“政府和國有企業仍然是稀缺經濟資源的主要支配者”描述為“權貴資本主義”的原因之一而加以反對是混淆概念，找錯了原因。權貴資本主義是權資結合、借權謀資，而私營企業向權力尋租的方便性是國有企業無法比擬的，“國退民進”只能使權資結合、借權謀資現象更為擴大；遏制“權貴資本主義”要靠權力運用中制約機制和民主監督機制的確立，改變個人化和純行政化權力運作方式。第二，行政性壟斷，是指行政機關或其授權的組織濫用行政權力、限制競爭的行為，主要表現為地區行政性市場壟斷、行政強制交易、行政部門干涉企業經營行為、行政性公司濫用優勢等，是違法行為，不是所有制問題。第三，西方經濟學所講的“壟斷競爭”中的壟斷指的是產品差異化，這在市場經濟中是正常現象。第四，資本集中導致的單個企業獨占市場，可由反壟斷法來規范。對外資寡頭控制我國某些行業，也應予以限制。第五，寡頭制定協議，瓜分市場、統一價格的違法壟斷行為，也可由反壟斷法來制裁。這幾條都和“國有壟斷”無關。第六，銀行、保險、證券、出版等部門競爭已比較激烈。實際上，市場經濟條件下的國有企業，其業績與領導利益息息相關，加上經濟責任制，逐利行為并不比私營企業和公眾公司差。需要研究的，就是第七，非違法性經營“壟斷”，包括：有的行業獨家經營、少數行業寡頭經營、有些價格、電價、利率等政府管制。

我們認為，打破行業經營性壟斷，處理好行政管制，沒有“民營經濟”進入也能完成。（1）獨家經營，包括不可避免的自然壟斷和目前實行專營壟斷的行業，除分離其競爭性業務外，應實行壟斷性業務經營競爭。如供水、供暖、供電、煙草、鹽業等行業由不同國企競爭特許經營權是非常現實的，由多個公司在同一條鐵道、同一條網線上進行競爭性經營甚至進行經營權競爭，也無不可，電視臺也可拆分。（2）少數行業企業數量偏少，形成寡頭經營。有人認為“現在一些國家壟斷部門實行的所謂壟斷競爭（似為寡頭壟斷——筆者注），其競爭主體仍然是國有企業和國有資本。在此體制下，企業之間的競爭受到政府的嚴格規制；競爭中出現的重大矛盾——例如產銷銜接矛盾和產品定價矛盾等等，最終仍需要依賴‘政府老板’的統一協調、統一指揮。改革方向應當在這些壟斷部門積極引入戰略性民營資本。”實際上，這些行業完全可以通過增加國有企業數量以形成充分而適度的市場競爭格局。這可以通過對石油石化、電信、航空等行業的企業拆分來實現，而是否嚴格規制和統一定價與所有制無關，能夠供需協調是好事。（3）完善行政管制的方式和內容。事關全局或具有一定壟斷性的產品和服務如能源、水和車票，需要控制價格的，要把官員定價改為專家定價，成本信息徹底公開，價格與其行業收入反向掛鉤，增強不同城市價格的統一性。利率應擴大浮動范圍。書號應放開。

二是在國有框架內能否以及如何抑制不合理的行業高收入。首先應認識到“壟斷行業”高收入的根本原因不在“壟斷”。第一，如上所述，高收入行業很難說都是壟斷行業。第二，一些所謂“壟斷行業”在虧損嚴重或不良資產甚多的時候，在沒有壟斷利潤的時候，照樣收入畸高。第三，壟斷行業不一定必然高利潤。國家定價應使壟斷行業獲得平均利潤，這是經濟學的常識。第四，即使有“壟斷利潤”，也應主要歸國家所有，對職工只能適當獎勵。壟斷行業職工應獲得社會平均工資，這也是淺顯的道理。部分行業收入過高的主要原因，一是國有企業管理機制不合理：真正的所有者全體人民沒有渠道控制企業的分配權，所有者的代表政府不適當地下放了分配水平的自主權和剩余控制權，在工資決定的非市場機制和員工多為“自己人”的情況下，工資控制軟弱無力，國有資產為利益集團和代理人所支配。二是主管部門對國企工資控制方法非常不科學。經濟學界十幾年前就已證明以歷史工資為基數的工效掛鉤方法非常不科學。

規范行業性分配秩序，要有正確的方法。（1）明確政府對國企工資的管制責任和收入調控責任。改革、物價、勞動、國資部門都有責任糾正國企分配的不合理現象，發改委負應總負責。要健全國有企業工資監督機制，對違規行為依法懲處。存在明顯不合理現象，即意味主管部門不作為。（2）明確行業收入水平的調控標準，采取科學的工資控制方法。對壟斷行業，如煙草、供電、電視、信函郵遞等，其平均工資應等于社會平均工資，或工資水平根據競爭性領域平均工資來確定，或仿照事業單位待遇。對帶有一定壟斷因素的行業，如電信、航空、金融、石化等，與其它行業之間收入差距的調控標準是：同類崗位在不同行業收入水平應相近。央企收入水平不應大幅超過當地社會平均收入水平。對充分競爭性行業，如果實行工效掛鉤，應當在社會平均工資基礎上，工資隨著企業利潤率與社會平均利潤率的差別進行浮動，而不能以自己過去已經很高的工資為基數隨著利潤增長，也不能在過去利潤不高的基數上隨著利潤增長。對領導者應根據本企業利潤率超過行業平均利潤率的程度予以獎勵。（3）按照勞動供求變化決定工資水平，通過競爭上崗定工資，是遏制收入分配向個人傾斜的長遠方向。總之，抑制高收入與“民營經濟進入”沒有邏輯關系。

三、股份制和產權多元化：公有多元化還是私有多元化

由于股份制或產權多元化被認為是國有企業改革的基本途徑，如何實施產權多元化對改革方向的影響就至關重要。資化派在“靜候所有權改革壓力的出現”的同時，極力推動私有產權融入國有企業，“逐步釋放更多的國有股，不斷降低國有股比例”，因為他們知道，“混合所有制和股權多元化并不一定能保證企業在短期內發展得更好，但一定會把國有企業帶到一個方向正確的改革不歸路。”^[6]

實行產權多元化的具體目的一般是促進政企分開、規范法人治理結構、利用個人所有者對企業經營的較高關切度。但達到這些目的不一定非得引進私有產權。如果企業有兩個以上大股東參與決策，即使是國有股東或集體股東，只要不屬于同一政府，就可以使某一政府不能隨意發號施令從而確保政企職能分開，而一般的企業上市做不到這一點。另外，通過競聘選擇經營者、群眾選擇管理者也可以使經營者不必完全對政府負責。有的政府寧愿賣掉企業喪失一切所有權而不愿意單獨放棄人事權，是私利使然。對于規范法人治理結構，股權多元化可以推動股東之間和董事之間形成制約關系，扭轉我國公有企業“一把手”專制的弊端，但這不是必然的。如股權多元化的美國公司控制權已經轉移到了內部經營者和外部監控者手中，所有者則已“被繳械”。^[7] 如果國有企業或國有控股機構之間互相持股，形成幾個勢均力敵的大股東，實現產權國有多元化，則不僅所有制性質不變，而且監督制約機制也會大大改觀：不同國有控股公司向同一個企業派遣領導干部，這些來源不同的領導干部就不必無原則地順從同一個“一把手”。即使沒有股權多元化，也可以從制度上保證領導來源的多渠道和領導班子決策程序的規范性，從而實現制約。至于利用個人所有者對企業經營的較高關切度，事實早已證明小股東作為投機者對監督制約不起作用；如果讓私有股東控制企業經營權，則合資企業和上市公司大量事件充分證明企業控制者必然掠奪其他股東包括國家股。如果國家只是充當參股者，則會使企業性質發生改變，也使改革不再是“國企改革”。對國際現有文獻的回顧告訴我們，什么類型的終極所有者控制最有效，結論是不確定的。^[8] 有研究顯示，股東大會、股權結構對公司舞弊行為的影響十分有限，而來自于第二大股東的控制權競爭和企業實際控制人性質則是股東層面的公司舞弊重要影響因素。私有控制的上市公司，其舞弊的可能性遠大于公有控制的上市公司。^[9]

一般地說，企業越大，監督機制越容易健全，國有獨資、國有多元化與私營多元化的差別就越小甚至優越于私有化；易于規范的生產領域、靈活性較小的經營環節、便于承包租賃的項目和設施，國有獨資、國有控股和公有多元化都比較容易運營。因此，應根據企業大小、業務和設施的特點、行業的重要性、以及原企業的實際情況決定是否實行產權多元化，實行什么形式的多元化。
    產權多元化不是完善國有企業激勵約束機制的充分條件。公有制經濟改革，最需要的是遵循公有制的性質使所有者監管到位，實現社會公眾和企業職工的財產支配權或經營權，例如建立企業詳細信息網絡公開和公眾討論回應制度；職代會掌握決策否決權、企業領導選拔的通過權和罷免權以及一定情況下的選舉權。同時也要落實產權責任，即國資管理機構、國資經營機構、國資產權代表、經理層對企業經營狀況承擔責任。最后，加強企業經營制度建設也很重要，如強制推行公正招標或嚴密比價以及集中進行的采購制度，推行總量控制和公開競聘的進人制度，民主科學和制約有效的決策制度，人才科學評價和任人唯優的用人制度，工資總額控制和獎優罰劣的分配制度等。
                                參考文獻

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作者：李濟廣（1954—），男，遼寧凌源人。江蘇技術師范學院商學院教授。主要研究經濟學。

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