農產品不公平交易背后的美國強權　　

魏 文　　

    
                 
    世界貿易組織部長級會議在墨西哥美麗的海濱旅游城市坎昆落下了帷幕。來自146個成員國的貿易部長們忙活了5天5夜，費盡口舌爭吵不休，終因富國與窮國立場各異，分歧嚴重導致不能達成妥協，會議不得不以失敗告終。這對建立多邊自由貿易制度無疑是一個挫折，也為今后世界多邊貿易自由化的談判蒙上陰影。
    農業補貼問題是這次部長級會議審議的重要議題之一，也正是在這個涉及各方重大利益的問題上發達國家與發展中國家未能達成一致，是促成會議失敗的原因之一。發展中國家要求發達國家取消對農業的補貼，開放農產品市場。歐盟雖然打算做出讓步，同意削減對關系到發展中國家特殊利益的農業補貼，但是拒絕在特定期限前取消所有的補貼。美國面對發展中國家的強烈要求，雖然被迫同意將來取消對農產品出口的補貼，但是要求對方做出讓步，比如以市場準入作為交換條件，遭到拒絕。
    據報道，美國和歐盟從一開始就企圖將農業問題尤其是農產品的補貼問題推遲討論，主張先討論啟動貿易與投資、貿易與競爭政策、政府采購透明度、貿易便利化等問題，即“新加坡議題”，因為如能通過這些議題，對它們將是有利的。此舉受到巴西等國的堅決反對，它們堅持討論“多哈發展議程”已經做出安排的問題，先討論農業問題。因為農業問題特別是農業補貼問題已經成為“多哈發展議程”談判的最大障礙，許多國家尤其是一些發展中國家認為，如果美國、歐盟、日本等成員國在農產品貿易中不取消或大幅度削減農業出口補貼，那就不可能期待發展中成員國為它們開放市場。美國還要求改變巴西和印度等國的地位，即由欠發達國家改為“高級農產品出口國”，以此作為它在農業補貼問題上討價還價的籌碼。可是這一圖謀沒有得逞。美國還對一些發展中國家進行威脅和訛詐，在雙邊私下舉行的會議上壓這些國家讓步。比如美國參議院財政委員會的主席格拉斯萊稱，哥倫比亞出現在反對美國農業補貼政策的國家的名單中將使哥倫比亞與美國談判自由貿易協議變得更為復雜，影響哥倫比亞產品進入美國市場，等等。連美國的《華爾街日報》也透露，美國官員試圖向中國施加壓力，要求中國支持美國的貿易自由化的主張。美國警告中國，要么表明它在自由貿易上的信譽，要么面臨中國產品出口到美國受到強烈的抵制。一些國家還指責美國當局企圖用金錢收買一些窮國，利誘它們做出讓步，接受美國的立場。雖然美國代表對此加以否認，但是人們對這種可恥的伎倆并不陌生，因為這是美國佬慣用的手法。
    引人注目的是，在這次部長級會議上圍繞著農業問題的談判出現了一個發展中國家非正式的21國集團（后來土耳其加入，成為22國集團），包括印度、巴西、中國、南非等發展中大國在內。它們面對發達國家的壓力，團結一致，堅決維護發展中國家的利益，為此發出“堅定有力的聲音”。在會議開幕之前，這個集團提出了一項全球農業貿易改革的建議，認為本著公平競爭的原則，應充分考慮發展中成員國農業發展的實際需要，給予發展中成員國以特殊和差別待遇，同時大幅度減少或取消國內支持，增加發展中成員的市場準入機會。這是發展中國家在農業談判問題上的共同立場。其實早在關貿總協定（世界貿易組織前身）成立之初，在其條款中就包含對發展中國家利益的照顧。后來烏拉圭回合的協議更明確地賦予發展中成員國特殊和差別待遇，但是這些條款并沒有得到有效的實施，如同一紙空文。這個集團要求先討論對它們至關重要的農業問題，再討論其他的問題。它們要求發達國家取消每年高達3000多億美元對農民的補貼，認為這種補貼政策嚴重損害了發展中國家農民的利益。這個集團的出現在世界貿易組織的部長級會議上還是第一次。這是形勢逼出來的。這個集團與由77個成員國組成的非洲、加勒比和太平洋地區國家集團、由52個國家組成的非洲聯盟、以孟加拉為首的30多個最不發達國家聯盟等一起，敢于與發達國家的強權相抗衡，共同維護發展中國家的利益，再次維護了“南方的尊嚴”，證明了“團結就是力量”的真理。
    眾所周知，發展中國家的經濟一般以農業為主體，大多數發展中國家農業占國內經濟的比重很大，農產品出口是這些國家外匯收入的主要來源。但是這些國家的農業生產技術水平不高，在國際市場的競爭中處于不利的地位。據世界貿易組織的統計，世界上90％的農業補貼集中在美國、歐盟和日本等發達國家。經合組織各成員國對農業的補貼總額高達3300億美元，其中2500億美元直接給農業生產企業。根據經合組織統計，2000年歐盟15國對農業的補貼是1030億美元，美國是923億美元，日本是733億美元，在被稱為“富人俱樂部”的經合組織中，補貼最少的國家每年數額也達50億美元。經合組織成員國每年對農業的補貼總額比非洲國家的國內生產總值的總和還要多。美國和歐盟成員國不僅有先進的農業技術，而且給本國的農業生產者大量的農業補貼，使其農產品在國際市場上以非常低廉的價格銷售，嚴重影響了發展中國家的農業生產和農產品的出口。由于發達國家實行農業補貼的保護主義政策，使廣大發展中國家蒙受巨大的損失，拉美地區每年的農業收入因此損失83億美元，亞洲地區損失66億美元，非洲地區損失20億美元。農業收入的減少意味著這些地區農民貧困的增加，從而成為社會問題的隱患。有人統計，美國每年對農場主的補貼是它向窮國援助數額的10倍。棉農一年得到超過30億美元的政府補貼，促使國際市場上的棉花價格下跌25％，這對窮國的棉農簡直是災難。美國的巨額補貼造成食糖、棉花等農產品的大量過剩和積壓，使發展中國家的農民在價格上根本無法與他們競爭，發展中國家的農民只好眼睜睜看著他們的市場被美國和歐洲國家廉價產品占領。
    值得注意的是，新一輪全球貿易談判之所以能夠啟動，重要原因之一是在去年11月世貿組織在多哈舉行的會議上，經過夜以繼日的討價還價，美國在談判中承諾將逐步減少對農業的補貼。但是時過數月，美國就出爾反爾，不但不減，反而變本加厲，增加對農業的補貼。人們不得不懷疑美國承諾的可信度。今年5月，美國總統布什簽署了新的農業法，確定在未來10年內向美國農民提供高達1900億美元的補貼。和目前實行的農業法相比，對農民的補貼增加了80％。除了對一直接受政府補貼的小麥、大豆和棉花等種植者增加補貼外，將增加對其他農牧產品如花生、牛奶、蜂蜜等生產者的補貼。新農業法還規定將用于土地保護的費用增加80％，這也將使過去基本上得不到政府撥款支持的畜牧產品、水果和蔬菜生產者獲得政府的財政支持。美國是全球第一大農產品出口國。2001年美國出口的小麥占世界市場的45％，大豆占34％。美國大幅度增加本來已經十分龐大的農業補貼，結果只能導致更多的發展中國家的農產品無法走出國門，在世界市場上處于更加不利的境地。
    發達國家和發展中國家圍繞農業問題尤其是農產品補貼問題存在的深刻分歧，是歷史遺留問題的一次爆發。農業問題是世界多邊貿易談判中最棘手的問題之一，農產品貿易一直是世貿組織的一個矛盾焦點。多年來由于發達國家一方面對本國的農業生實行高額補貼，將大量農產品以低價傾銷到發展中國家；另一方面又對進口的農產品征收高額關稅，將發展中國家的農產品拒之門外。這就使得農產品交易成為國際貿易中扭曲最嚴重的部門，成為一種極不公平的交易，其結果自然是發達國家受益，發展中國家受到損害。顯而易見，利用高補貼和高關稅進行的不公平交易的背后是大國的經濟強權在作威作福。它用巨額補貼推動農場主去占領別國的市場，它用高關稅不讓別國的農產品進入自己的市場。這就是美國牌的“自由貿易”或美其名“貿易自由化”，以強凌弱，它有到別國去低價推銷農產品和對別國農產品課以重稅的自由，發展中國家就沒有公平競爭的自由。但這到頭來可能出現對發達國家也不利的局面。一位發達國家的有識之士指出，保持現有的農業補貼是一種愚蠢的做法，它將加重本國納稅人的負擔，并使消費者失去廉價食品。一些發展中國家已經警告發達國家，不要迫使它們以保持關稅來反對農產品的進口，在關于農業補貼談判沒有結果的情況下，它們有可能被迫退出農業問題的談判。無謂言之不預也。　　

【附文】

發達國家農業補貼政策及其啟示

[提　要]農業補貼政策長期以來是WTO成員國進行多邊貿易談判的焦點。發達國家一直對農業實行強大的支持和保護,本文主要介紹了美國、歐盟、日本、韓國、瑞士、加拿大的農業補貼政策的主要形式,它們的政策對我國農業補貼政策的調整有如下啟示:逐步建立靈活多樣的農業補貼政策體系;在對農民進行收入補貼時應強調環境保護問題;擴大一般農業政府服務的投入;要有選擇、有主次順序的對農業實行補貼。 　　

　　農業是一種經濟效益低、風險性大的弱質產業。根據國際貿易中的比較利益理論,在市場經濟條件下,農業是很難得到資金支持和保護的。但是農業同時又是一個特殊產業,各國為了保證農業在國民經濟中基礎性地位,都不同程度地對農業進行支持和保護。農業補貼長期以來是大多數國家穩定農業,調節國民經濟的重要措施,也是各國政府擴大農產品出口的重要保障。 　　

加入WTO后,我國農業補貼政策需要進行大幅度的調整,以適應國際規則,提高我國農產品的國際競爭力。國內的學者提出了許多關于補貼政策調整的建議。林毅夫認為我國不能充分利用黃箱政策來反哺農業,一是目前財政無法支付這樣巨大的補貼,二是補貼會導致農產品過剩,三是一旦補貼就會產生慣性,很難取消,四是補貼在執行上非常困難,操作復雜。可行的方式應該為取消農業稅和特產稅、加大科研支持力度和以中央財政支付中小學教師工資。盧海元認為目前的價格、良種、退耕還林及直接補貼都存在不同程度的局限性。應創新農業補貼方式,建立農村社會養老保險制度,構建產品換保障計劃,創新糧食流通體制和糧食安全體制。吳揚認為現行的農業保護政策所向農業保險事業發展,政府要盡快建立一個多元化的農業保險組織體系。這些建議有些可以在現有條件下實行,但有些在目前還無法實現,必須在農業、農村進一步發展的條件下才能實施。發達國家的農業生產水平都很高,吸取它們的成功經驗,對推動我國農業的發展將具有積極的意義。 　　

一、發達國家農業補貼現狀 　　

由于各國的自然、經濟、政治及社會環境的差異,各國的農業支持和保護政策也不盡相同,其中歐盟模式、美國模式和日本模式被稱為世界上三大典型模式。除此之外,加拿大、韓國、瑞士等發達國家也對農業實行了強大的支持和保護。雖然補貼的形式各不相同,總體上存在以下的共同點:首先,這些發達國家都是在已經實現了工業化,經濟發展到了一個很高的水平以后才開始全面實施農業補貼和支持政策。農業產值在國民經濟中所占比例己經很低,歐盟的農業產值僅占其GNP的1.4%;其次,農業補貼支出在各國財政支出中所占比例較大。最典型的就是歐盟,歐盟每年的財政支出大約為1000億歐元,其中有40%為農業補貼支出;最后,在發達國家農業人口只占總人口的一小部分,是多數人對少數人的補貼。瑞士的農業人口只占總人口的3%。大量農業人口已經被第二、三產業部門吸納,對農業進行補貼也是為防止農業人口和非農業人口收入差距擴大。 　　

二、發達國家農業補貼政策的主要形式 　　

(一)美國農業補貼政策 　　

　2002年5月13日　,美國正式頒布了《2002年農業安全與農村投資法案》即《新農業法案》以取代《1996年農業促進與改革法案》。該法案大幅提高了農業補貼,在未來十年里將農業補貼提高了近80%,總計達1900億美元。按照WTO農業協議美國的農業補貼限額大約是每年191億美元。新法案完全利用了美國農業補貼的限額。 　　

新農業法案基本包括三種類型:一是營銷援助貸款和貸款差價支付。原理是制定目標價格,對農產品進行差額補貼。也就是在農產品價格低于目標價格時,農場主可以根據農產品的銷售量,獲得市場價格與目標價格之間的差價補貼。其主要運作方式是,農場主以尚未收獲的農產品作抵押,從政府的農產品信貸公司取得一筆維持農業正常生產的貸款;當市場價格高于目標價格時,農場主可按市價出售農產品,用現款還本付息,如市場價格低于目標價格,農場主可把農產品交給農產品信貸公司,政府按目標價格與市場之差給予差額補貼。為此,每年美國政府大約要支出120億美元的價格補貼款。二是反周期補貼。反周期補貼的計算比較復雜,根據目標價格、貸款率和實際市場價格比較后計算得到。三是脫鉤補貼,即直接補貼。脫鉤的直接支付補貼是指支付量等于支付面積、支付率和支付產量的乘積。支付面積是1998-2001年平均值的85%,支付產量根據1995年確定的水平,大宗農產品的支付率與1996年農業法案相比都有了較大幅度的提高,特別是將大豆和油料也納入了直接支付計劃。以上的補貼類型是商品計劃的內容,法案中的其他條款主要涉及一般服務支持和其他收入支持,基本屬于綠箱的范疇。 　　

(二)歐盟農業補貼政策 　　

歐盟的共同農業政策由于在1999年底到期,歐盟考慮到新一輪的WTO談判和國際形勢對其進行了修改,即“2000年議程”改革方案。歐盟每年發放給農民的補貼價值430億歐元(約合520億美元),高的價格支持給歐盟帶來了沉重的負擔,同時WTO其他成員國也對歐盟的補貼政策表示了強烈的不滿。　2003年6月26日　,歐盟部長理事會通過了農業政策改革決議。 　　

該決議的突出特點是對生產者的補貼支付方式從與產量掛鉤的市場價格支持轉向依據面積或牲畜頭數進行補貼,也就是從“藍箱”政策轉向“綠箱”政策。具體補貼類型主要包括:一是支持性價格。對谷物、牛奶等農產品仍保留保護價格,但支持價格在逐步降低。二是面積補貼,包括種植面積補貼和休耕面積補貼。種植面積補貼對每種作物的具體補貼金額和總補貼面積都進行了規定。每個農民獲得的補貼額將根據以2000-2002年為基期的情況確定。一經確定,補貼就與當年種植的作物種類和面積多少無關。休耕補貼分為強制性休耕和非強制性休耕,總休耕面積最多不能超過補貼申請面積的33%,不同國家和不同生產區的休耕補貼是不一樣的,每公頃休耕地的休耕補貼與當地的谷物產量的作物面積支付額相當。三是畜牧業補貼,可享受牲畜補貼的牲畜只有兩類:牛和母羊。歐盟的農業政策改革只是在補貼形式上進行調整,補貼總量并沒有減少。隨著東歐10國的加入,補貼在25個成員中如何分配,還需要其進行進一步的補貼政策調整。 　　

(三)日本農業補貼政策 　　

1999年日本政府頒布了《食品、農業、農村基本法》即新農業法,取代了沿用近40年的舊農業法。2000年又出臺了對山區、半山區的直接支付制度。 　　

日本農業補貼的具體類型主要有:一是收入補貼。最主要是對山區和半山區的直接補貼,日本山區面積占總面積的40%,由于自然條件的限制,山區的農業明顯落后于平原地區。因而政府規定每個山區農戶可以享受的補貼上限為100萬日元。可享受補貼的面積約為90萬公頃,即平均每公頃約8萬日元,這相當于歐盟普遍性的面積補貼的兩倍多一點。政府還制定了稻作安定經營策略,對種稻農民進行收入補貼。二是生產資料購置補貼。日本農民建立或改造農業生產設施,可以從中央財政得到50%的補貼,可以從都府縣得到25%的補貼,其余25%則可從接受國家補貼的金融機構得到貸款,有些地方市町村財政還要補貼12.5%。三是一般政府服務。包括培養農業人才、基礎設施投入、鄉村建設、支持農協的發展等方面。此外還制定了災害補貼、農業保險補貼、貸款優惠等農業補貼政策。據世界貿易組織公布的調查報告,日本對農業的補貼已經超過了農業的收入。 　　

(四)韓國農業補貼政策 　　

1998年,韓國頒布了《21世紀農業和農村通法》。旨在把原來的直接價格補貼轉化為符合WTO規則的綠箱、黃箱政策。 　　

韓國農業補貼政策的具體類型主要有:一是直接支付補貼,分為環境補貼、提前退休農民補貼和稻田補貼。值得提及的一點是在環境補貼和稻田補貼中都規定了化肥農藥的標準,對超過規定標準者不予補貼。二是收入補貼。韓國的農業政策基本上是通過農協來實施的。政府在資金上支持農協,通過農協向農民提供低息貸款,利息差額由政府補貼。政府還依靠農協來實現政府制定的多項計劃。如農業生產結構調整方案、農產品收購計劃和農業技術推廣等。政府通過農協間接支持了農民的收入。三是一般政府服務,包括基礎設施建設、農業科學技術研究、農業先進技術推廣等。韓國農民得到新技術和接受農業培訓都是免費的。2002年,韓國政府通過財政支援和農產品價格支持制度等共向農業部門支付補貼約197億美元(約合25.65萬億韓元),占韓國國民生產總值(GDP)的比重為4.7%。 　　

(五)瑞士農業補貼政策 　　

　2003年6月20日　,瑞士政府通過了《農業政策2007》,對原有的六項農業法規進行了修改,并確定了2004－2007年農業補貼投入的規模。據經合組織統計,瑞士農業收入的75%來自國家對農業支持,2002年瑞士政府共投入農業補貼34.8億瑞郎。《農業政策2007》的突出特點是逐步削減農業補貼,減輕財政負擔。 　　

瑞士農業補貼政策的具體類型主要有:一是直接支付補貼。根據瑞士《農業政策2002》,直接支付措施作了調整,生態生產被列為前提條件,1999年以來,一般性直接支付與綜合生產支付合并為地區支付,可以得到直接支付的農業生產必須符合綜合耕種技術,即特殊的環境標準及對動物友善條款。此外,瑞士政府還向農民提供財政支持和優惠貸款。二是價格平衡政策。政府主要對出口產品生產所使用的原材料實行退稅政策,退稅額為國內外原材料產品的價格差。三是一般政府服務。改善基礎設施建設、保護生態環境和農業科技的研究與推廣等。 　　

(六)加拿大農業補貼政策 　　

加拿大農業是高度商品化的外向型農業,出口的農產品占國內生產總值的3/4。國際市場的變化對加拿大農業和農民的影響很大。對此政府制定了《加拿大谷物法》、《加拿大小麥法》、《農業穩定法》、《農場信貸法》等等。在補貼方面,政府根據小麥的播種面積對農民進行價格支持政策。確定全國牛奶生產配額,并將配額通過農業合作社分配給牛奶生產者。加拿大政府主要解決農業的科研教育、環境保護和基礎設施建設等社區范圍內不能很好處理的問題。同時積極支持農作物和農場主家庭收入保險,保險費用由農民和政府共同負擔。農業在加拿大整個國民經濟中所占比例雖然不大,但加拿大的農業卻是世界上最發達的農業國之一。 　　

三、對我國調整農業補貼的幾點啟示 　　

(一)逐步建立靈活多樣的農業補貼政策體系。我國目前己取消對糧食流通企業的價格支持補貼,而且從今年開始政府將從糧食風險基金中拿出100億元,對13個糧食主產地的種糧農民進行直接補貼。政府應該進一步實施對優質的畜牧業產品和其他優質農產品的直接補貼,這樣既提高了農民的收入又促進了農業結構調整。在資金允許的情況下,制定農業貸款差價補貼,解決農業資金籌集難的問題。 　　

(二)在對農民進行收入補貼時應強調環境保護問題。可以借鑒韓國的作法,對補貼的耕地的農藥化肥施用量標準進行規定,對超過標準的耕地不進行補貼。 　　

(三)擴大一般農業政府服務的投入。加強農村基礎設施的建設,根據農民和農村的實際需要進行基礎設施建設,不要為了突出政績建設不合實際的工程,反而加重農民負擔;改善農村醫療衛生條件;促進農業科研技術的推廣;加大教育特別是農業教育的投入。 　　

(四)要有選擇、有主次順序的對農業實行補貼。我國的補貼力度還無法與發達國家相比,應把資金用在最重要的方面,不能因為發達國家的補貼政策都很有效而全面吸收,那樣加重財政負擔。 　　

農業是人類衣食之源、生存之本、發展之基。中國是農業大國，由于我國農業長期處于弱質產業地位，導致農民收入增長乏力、農業振興基礎不穩和農村發展后勁不足等“三農”問題，從而嚴重制約了中國經濟的健康、持續發展。在不斷國際化、開放性和現代化的過程中，中國加入WTO，使得中國的農業成為開放式的產業，也使得中國農業發展面臨著更多的機遇和挑戰。本文以生存權與發展權平等為中心，探討農業補貼與生存權和發展權平等之間的內在聯系；依據中國實際發展現狀，試圖重構中國農業補貼法律制度，最終實現農民的生存權和發展權的平等。 　　

　 一、農業補貼法律制度的源起與發展 　　

　 農業補貼法律制度正式起源于20世紀30年代初的美國。美國自然資源豐富，發展農業有著得天獨厚的條件。自19世紀末美國農業基本實現商業化以后，美國就是一個農產品周期性過剩的國家。因此，在30年代初，羅斯福政府實施“新政”，制定以支持農民收入為目標的《農業調整法》，從農業資金、糧食儲備和農產品市場銷售三個方面人手，實行支持與保護本國農業的農業補貼法律制度。 　　

　 農業補貼法律制度雖然源起于美國，但對農業國內支持政策進行全面系統的研究卻是始于1962年歐共同體“共同農業政策”（CAP，Common Agriculture Policy）。在歐洲經濟一體化的道路上，首先取得進展的是建立工業品關稅同盟，而農業一體化是歐共體成員方發展農業生產、保證農產品供應、穩定農產品價格、實行農業結構調整和推進經濟一體化的需要。法國、荷蘭和意大利是農業一體化的積極鼓動者和支持者。在60年代初，這三個國家的谷物、畜產品和蔬菜及水果生產出現大量過剩，但沒有銷售市場，在世界市場上經不起來自美國、加拿大和澳大利亞等國農產品的競爭。因此法國在荷蘭的支持下要求徹底實施農業一體化，這樣，歐共體六國于　1962年1月14日　通過了一個“建立農產品統一市場折衷協議”，即歐共體最初的共同農業政策。日本在戰后50年間迅速工業化，但始終采取以國家財政扶持本國農業發展的政策。1969年日本糧食（大米）開始剩余后，繼續采取對大米實行高價格補貼的政策。即使政府感受到開放國內糧食市場、國內糧價與國際市場嚴重脫節及財政負擔日漸沉重等壓力，作為世界最大的農產品進口國，仍采取用國家財政支持鄉村建設、農業基礎設施和維護農業資源環境的農業保護政策。與此同時，自20世紀上半世紀，各發達國家和發展中國家對農業都普遍實行了一定程度的保護政策，農業補貼法律制度開始在很多國家得以建立和發展。只不過由于各國經濟實力和經濟產業特點的差異，各國對農業實現保護的力度和方式都不盡相同。 　　

　 從中國農業補貼的發展軌跡來看，自20世紀50年代國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”出現之后，中國的農業補貼經歷了大致三個階段。第一階段是十一屆三中全會以前，這段時期中國補貼制度基本是由于體制問題而形成。因為國家既是企業所有者，又是企業經營者，對企業提供補貼事實上是國家自己補貼自己；第二階段是十一屆三中全會召開后至人世，十一屆三中全會的召開，標志著中國全面經濟體制改革的開始，承認并不斷擴大市場在經濟調節中的作用，補貼成為國家增強產業競爭力、吸引外資、保障經濟體制改革順利進行的重要手段，因而這段時期中國的補貼政策由受體制因素影響逐漸轉移到受戰略性貿易理論影響；第三階段是人世后至今，這一階段的中國補貼政策雖仍受戰略性貿易理論的影響和啟示，但開始受到世貿組織規則的約束，必須在符合世貿組織規則的前提下實施。 　　

　 進人21世紀以來，農業補貼法律制度得到更多的關注：2001年11月多哈世貿組織第四次部長級會議通過了《多哈宣言》，農業、非農產品市場準入、服務、知識產權等8個議題被確定為“多哈”回合的談判領域。　2004年8月1日　達成的農業談判模式框架，是WTO新一輪談判取得的階段性成果之一。主要涉及國內支持、出口補貼、市場準入等3項基本內容。　2005年12月18日　，達成的香港《部長宣言》取得了較大成果：發達成員和部分發展中成員同意2008年前向最不發達國家提供免關稅和免配額市場準入；發達國家2006年取消棉花出口補貼，2013年前取消所有出口補貼。　2006年6月22日　，WTO公布了多哈回合談判中農業和非農產品市場準入問題的協議草案，但協議草案歷經6月、7月兩次部長級會議談判破裂，　2006年7月24日　，WTO總干事拉米決定中止多哈回合全球貿易談判。 　　

　 二、我國農業補貼面臨的國際環境 　　

　 隨著國際經濟進入貿易摩擦高發階段，國際農產品貿易環境越來越復雜，技術性貿易壁壘、反傾銷特殊保障條款等已經成為中國農產品出口的主要貿易壁壘，“知識產權壁壘”、“輿論壁壘”等新型貿易壁壘也呈上升之勢；而發達國家對農業的高補貼、高保護仍然沒有得到有效的抑制。在今后相當長的時期內，中國農業所面對的國際環境并不寬松。 　　

　 （一）國際農業貿易環境的復雜性 　　

　 在WTO啟動了繼烏拉圭回合談判之后的新一輪多邊貿易談判，即多哈發展議程后，又經歷了坎昆會議等階段。由于農業的特殊性和國家間利益的分歧，國際農業環境仍然相當復雜，主要體現在下面三個方面： 　　

　 從關稅壁壘問題體現的國際農業環境復雜性來看，烏拉圭回合談判使農產品出口的傳統壁壘——關稅壁壘在一定程度上有所下降，但一些國家農產品的關稅仍然較高，發達國家關稅升級現象也成為中國在農業補貼面臨國際貿易環境時值得關注的重點問題。發達國家對農產品加工產品設置較高的關稅保護，使其國內生產成本高于國際成本時仍能繼續維持生產，人為地增加了發達國家國內加工品的附加值。發達國家的關稅升級，對中國這樣一個具有勞動密集型產品優勢的發展中國家來說，意味著會增加農產品加工品的出口難度，而且還有可能影響高附加值農產品加工品出口的垂直多樣化。因此，目前的國際農業環境現狀存在著復雜性，對農業提供巨額補貼仍然是目前發達國家農業政策的基本出發點。美國、歐盟等將過去屬于“黃箱”政策的補貼措施轉化為“綠箱”支持措施，由此會繼續刺激農產品生產，增加出口。烏拉圭回合談判實際上給發達國家預留了巨大的農業補貼空間，對國際農產品貿易仍然會產生較大的扭曲作用。 　　

　 從日本、歐盟、美國等發達國家針對農產品實施的技術性貿易措施看，主要體現在嚴格的檢驗、檢疫、認證、標準手段和措施上，大致可分為四種情況：（1）食品安全動植物衛生檢驗檢疫法規。發達國家都制定了完整的保障食品安全的法律法規和標準體系，這些法律既規范著國內農產品的生產和加工，同時也將不符合標準的國外農產品擋在了國門之外。（2）質量標準食品標簽和包裝要求。（3）環境保護和動物福利要求。發達國家制定了一系列環境保護法規，對進口農產品形成了通常所說的“綠色壁壘”。綠色壁壘主要包括國際和區域性的環保公約、國別環保法規和標準、檢驗和檢疫要求和標簽要求、IS014000環境管理體系和環境標志等自愿性措施、生產和加工方法及環境成本內在化要求等。（4）新技術發展過程中產生的安全問題。最典型的就是轉基因食品的安全問題，這一直是國際爭論的焦點。 　　

　 從反傾銷、“特保條款”和新型貿易壁壘方面體現的國際農業貿易環境復雜性來看，中國自1996年以來已成為世界上出口產品受反傾銷調查最多的國家，據統計從1979年中國出口的糖在歐盟被反傾銷調查起，截止到2003年，已經有超過30個國家和地區對中國出口產品發起近500余起反傾銷和保障措施調查，涉及4000多種商品，影響中國出口貿易額超過150多億美元。不僅如此，中國農產品出口也面臨過“特定產品過渡性保障機制”（簡稱“特保條款”）的不利影響。“特保條款”有可能成為今后10年內中國具有競爭力農產品出口的主要壁壘之一。 　　

　 因此，中國農業在目前面臨的國際貿易環境下，只有不斷頒布新的技術法規，擴大管制范圍；對農產品增加檢測項目，提高標準水平；實行嚴格的食品標簽制度；實行更加嚴格、復雜的合格評定程序和質量認證制度；實行“綠色包裝”制度；對出口企業采取注冊備案制度及其他登記管理制度等，才能更好地積極應對國際農業環境的復雜性。 　　

　 （二）國際農業補貼形式的多樣性 　　

　 各個國家農業補貼方式多樣，各國的農業補貼政策手段在具體操作上的不同，也就形成不同方式的政策工具。各國往往需在可以達到相同農業政策目標的各種方式的政策工具中，選用那些在既定的經濟社會環境下成本最小的方式，所以具有多樣性的特征。 　　

　 第一，補貼方式的多樣性。發展中國家農業補貼的基本特點是，綜合補貼率低，補貼政策目標沖突、手段復雜；政府向農業索取的剩余，超過用投入品等給與農民的補貼，農業產出和經濟增長受到抑制；大量的投資品補貼促進了增產，但也帶來財政壓力、分配不公、環境污染、資源破壞等嚴重后果。近年來改革的基本趨勢是農業補貼的綠色化，并逐步取消產生農業負補貼的政策措施。而當前，中國農業補貼水平仍然低于發達國家和其他一些發展中國家的水平。改革開放以來的農業補貼政策，客觀上偏重于增加國內農產品自給而忽視農民增收和資源有效利用。各國特別是各發達國家對本國農業都實行了高水平的農業保護，形成了一套完整的農業補貼法律體系，這在很大程度上扭曲了國際農產品貿易。 　　

　 第二，補貼因素的多樣性。發達國家對農業進行保護，實行農業補貼政策的一個重要原因就是發達國家有雄厚的經濟實力作堅強后盾。隨著發達國家經濟的發展和工業化進程的加快，大部分發達國家在19世紀末、20世紀初就基本實現了農業的規模化和現代化生產，農業在國民經濟中所占的份額逐漸下降，農業就業人口也逐漸減少。而像中國、印度等發展中國家，人口眾多、農業生產力較落后、經濟效益低下，農業就業人口占全國人口的半數以上，如果對所有農產品和農業生產者實施農業補貼，國家將面臨著巨大的財政壓力。何況國家經濟發展和工業化水平不高，經濟實力較弱。特別是發達國家和地區對農業實行補貼政策，最為根本的原因還是利益的推動。 　　

　 第三，政治和文化背景的多樣性。國外農業補貼法律制度存在特殊性不但有經濟方面的深刻原因，還有著重要的政治和文化層面上的原因。中國及其他發展中國家，由于農民合作經濟組織發展的緩慢，廣大農民利益集團嚴重缺失，農民在國家政治社會中并沒有什么話語權，因而國家的農業經濟政策并不能很好地體現農民利益，農業補貼政策遲遲得不到國家政府的重視。由于文化的差異性，給各個國家帶來的對農業問題的關注以及完善相應的農業補貼政策制度也有很大的差異性。為此，應積極加強國際合作，結合中國實際情況，通過借鑒國外，尤其是發達國家有效的農業管理制度，引進國外先進的技術，為中國農業的可持續發展服務。 　　

　 第四，法制存在的多樣性。在歐美發達國家，農業補貼政策和實現政策目標的措施都是通過立法而不是政府發布政令的形式確定下來的。發達國家的農業補貼相關法規對補貼政策目標、預算安排、政府執行機構的職責范圍甚至是政策的實施期限均作出了明確的規定，并且根據經濟形勢的變化對這些法規進行了適時修改和完善，保證了發達國家農業政策的穩定性、公開性、科學性和有效性。目前中國及大部分發展中國家在農業基本法和其他相關法律文件中都沒有對農業補貼做出詳細規定，而往往是以政策和計劃的形式來實施農業補貼政策，使得農業補貼措施的實施力度、補貼資金的使用、補貼責任主體的明確等各方面均存在漏洞，農業補貼措施的實施效率大打折扣。 　　

　 三、生存權與發展權平等的理論邏輯 　　

　 通過對農業補貼的歷史及國際環境的考察可知，由于農業的特殊性，世界各國特別是發達國家普遍對農業發展和農民利益予以高度重視。中國農業補貼的立法，忽視了農業的重要基礎性地位、多功能性和弱質性，忽視了對農民利益、農民平等生存權和發展權的保障，導致了農業補貼立法在先天上的不合理性。中國農業必須積極應對國際農業環境，將國內支持政策和邊境保護手段相結合，有效抵御國外農產品的沖擊，促進中國農業生產的發展。在農業補貼立法中要以平等生存權和發展權為中心，將保護農民利益視為農業補貼的核心理念。 　　

　 （一）生存權與發展權的歷史發展 　　

　 生存權是人權的一項重要內容。其思想萌芽早在中世紀神學家托馬斯·阿奎那的著作中就已經出現。生存權首次明確列入法律規范，受到憲法明文保障的是德國的《魏瑪憲法》（1919年）。近年來，生存權這一概念尤其在第三世界國家中頻繁使用，用來表示國家和民族作為國際社會的平等成員，與其他國家和民族（特別是在經濟上先進、政治上民主和文化上多元的西方國家和民族）一道和平共處、共同發展的權利。　1991年11月1日　，我國發表《中國的人權狀況白皮書》，其中就認為“生存權是中國人民長期爭取的首要人權，而且，至今仍然是一個首要問題”。在一些發展中國家人民于國際上爭取和維護人權的斗爭中，這一權利受到特殊重視，被視為他們需要努力爭取實現的首要人權。塞內加爾第一任最高法院院長、聯合國人權委員會委員凱巴·姆巴耶于1970年正式提出，發展權是一項人權，因為人類沒有發展就沒有生存。發展中國家很快就將發展權的權利主體演繹為集體（國家），認為發展權是民族自決權的延伸，是發展中國家在不平等的國際環境下謀求生存與發展，自主決定政治、經濟、文化發展方向的權利。進入20世紀90年代中后期，國際社會越來越理性地從人類發展與實現人權這兩者的結合上來認識發展權。基于發展權利宣言之“發展是一個全面的經濟、社會、文化與政治發展過程，其目的是要實現全人類與所有個人的福祉”，發展權被詮釋為（選擇）發展方式的權利或（參與）發展進程的權利。 　　

　 中國在人權問題上強調生存權和發展權是基本的人權。這一立場得到了廣大發展中國家的贊同。現階段中國人民生存權的充分實現，不僅在于溫飽問題的解決和人民的生活水平的提高，還在于對公民生存權的社會保障。目前，中國正在以經濟建設為中心進行大規模的社會主義現代化建設，這是實現國家發展權的具體體現。隨著各項建設事業的發展，中國人民將會充分享有與我國社會發展程度相適應的各種政治、經濟、文化權利，并且還要實現更高層次和更廣泛的人權，這是一個自然發展的進程。 　　

　 （二）農業補貼中不同主體對生存權與發展權的差異性需要 　　

　 農業補貼參與者主要有農戶、加工企業、中介組織、營銷企業、科技機構和政府。各參與者扮演著不同角色，產生不同的效應并創造著各自的利益。只有正確認識各不同角色在農業補貼中的定位和對生存權與發展權的差異性需要，才能發揮其自身優勢功能，創造最大效益。 　　

　 1．農民對生存權與發展權的需要 　　

　 在現時的中國，農民的生存權具有兩大特點：生存權的弱者身份性與生存權的脆弱性。顯然，農民作為人而應該享有的權利，是為保障人之生存而需要享有的權利。對農民生存權的保障需達到這樣一個水平，使農民能夠“像人那樣生存”；只有實現了農民的生存權，并且是像人一樣的生存，才談得上“人格和尊嚴”這一許多人權學說或宣言所追求的目標。農業補貼的基本理念就是通過國家（政府）的積極作為，凸顯對農民群體的傾斜性保護，以保證其有尊嚴的、體面的人類基本生活，進而最終實現社會的實質正義。同時，“人的尊嚴必不可少的一部分是，人要使自己及其家庭獲得作為人應有的生活水平的能力。只有借助發展，人的食物權、衣著權、庇護權、醫療權、就業權和教育權才能得到充分實現。”人是發展進程的主體，發展政策應盡量使每個人成為發展的主要參與者和受益者，而非造就一批“邊緣人”和“犧牲品”。具體到農民發展權中，就是農民的生活狀況不至于惡化；農民作為社會中的平等人格不至于被貶低和否定；農民作為追求自由的私人性和參與公民政治生活的公共性不至于被束縛和扼殺。在現時社會，農民只有不斷提高自身的社會化程度，增強在實踐活動中滿足自身生存和發展需要的能力才能適應日益發展著的社會對人的整體素質和能力的越來越高的客觀要求。 　　

　 2．政府對生存權與發展權的需要 　　

　 國家的典型代表機構是政府，政府對生存權與發展權的需要集中表現為政府主義或國家主義把生存權與發展權解釋成一種集體的權利，這種集體的權利不屬于每一個具體的個人，而是屬于國家和政府并最終歸結為統治者的權利。集體權利的主體是民族和國家。集體權利是個人權利得以充分實現的先決條件和必要保障。如果一個國家失去了國家主權，無法自主決定其國家事務和自由謀求其經濟、社會和文化的發展，那么這個國家人民的個人權利也就得不到保證。隨著歷史的發展，特別是國際人權理論和實踐的發展，集體人權的新概念得到了國際社會的普遍承認。實踐證明，西方人權觀把個人權利同集體權利絕對對立起來，既不符合現實狀況，也不利于發揮國家在維護人權方面的積極作用。 　　

　 政府對生存權與發展權的需要與政府對個人生存權與發展權的賦予在本質上和根本目的上是一致的。生存權與發展權并不是僅僅讓個人獲得對抗國家的權利。生存權與發展權的性質，并不像一些人理解的那樣，是為了與國家和政府過不去，是為了在民眾與政府之間挑起沖突，引起騷亂。正相反，生存權與發展權的實現并不必然以對抗國家為前提，不僅僅要求國家合作，而同時也要求積極配合國家或政府。在個人與國家完全對立的地方，生存權與發展權是不可能得到尊重和實現的。因此，生存權與發展權的目的不是為了對抗國家，而是賦予國家更積極的道德使命，使得國家的目的、職能和手段更為合理、正當。 　　

　 3．農業企業對生存權與發展權的需要 　　

　 企業生存權、發展權是企業根本利益。作為農業補貼制度主體之一的農業企業，是市場經濟的主體，即市場經濟中獨立的行為主體和利益主體。企業對利益最大化的追求是其生存與發展的動力，也是其生存與發展的目的。經濟利益是其一切經濟活動和經濟行為的實質和核心。作為“經濟人”，企業立足于自身的生存與發展，表明其直接動機并不在于關心和促進農民或其他利益主體生存權與發展權的實現。公司帶農戶，重要的是要靠利益紐帶去帶動，沒有利益，就無法促成兩者通過建立“利益共享、風險共擔”的利益機制形成經濟關系或生產關系上的“產業鏈”就無法形成真正的“利益共同體”。而相反，正因為利益的存在，才既保護了農民利益又維護了企業利益，雙方互惠互利、同舟共濟，共同實現生存權與發展權的需要。 　　

　 4．農村社區對生存權與發展權的需要 　　

　 在農業補貼制度中，供農民參與分配的利益會逐漸增多，在以農民為中心的主體發展權和以土地為主的客體發展權要求下，通過個人和政府的雙重選擇進行利益重構，從發展權利的原點出發，以農村社區生存權與發展權為時空載體，在動態發展中尋求農民權益保護。農村社區對生存權與發展權的需要主要是以農村社區生存的形式保障農民的生存權益的集體實現，以農村社區發展的形式促進農民的全面自由發展的集體實現。農村社區生存權與發展權屬于集體人權，但它又區別于一般的生存權與發展權，由主客體時空載體融合而成，其表面上是社區所享有的經濟、政治與文化權利，實質上是社區成員所享有的現實生存、發展權利，是個體生存權、發展權在主客體融合的時空載體下實現的一種集體形式。 　　

　 農村社區生存權、發展權的滿足主要從兩個層面予以實現，其一是外部生存權、發展權的實現，即通過法律實現社區所享有的政治、經濟與文化發展權利。其二是內部生存權、發展權的實現，即通過內部民主治理形式，按照民有、民享、民管原則，實現社區成員的生存、發展權利。農村社區生存權、發展權的滿足有一個自身固有的過程。隨著社會不斷進步，農民這一龐大的弱勢群體，在滿足基本生存權利后，在此基礎上，應讓農民真正平等地參與到社會建設中，并平等地享受社會發展的成果，保障農民權益應從傳統單純的保障農民基本生存權向實現農民發展權轉變，以促進農民的全面自由充分發展來促進農民基本權益的實現。 　　

　 （三）農業補貼制度與實現不同主體生存權與發展權平等的關系 　　

　 和諧社會的一個重要基礎，是各種政治和經濟利益在全體社會成員之間合理而平等地分配。因此，生存權與發展權平等是社會和諧的基石和核心。“一個社會體系的正義，本質上依賴于如何分配基本的權利義務，依賴于在社會的不同階層中存在著的經濟機會和社會條件。”享有生存權與發展權平等就是社會的政治利益、經濟利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等的分配，它意味著權利的平等、分配的合理、機會的均等和司法的公正。這樣的生存權與發展權平等是社會主義的本質要求，是衡量社會全面進步的重要尺度，也是社會主義和諧社會的深厚基礎。 　　

　 不可否認，中國幾十年農村一系列制度變革所取得的成就，特別是改革開放三十年來所取得的巨大成就，使大多數的農民生活水平有了提高。就主觀感受而言，農民作為一般意義上的人，從自身利益出發，總會傾向于關心自身利益的增加，一旦發現不平等、不合理就會產生消極情緒。無論物質生活水平被提得多高，也無法替代他們對社會平等的需要。馬克思曾指出：“我們對于需要和享受是以社會的尺度，而不是以滿足他們的物品去衡量的。因為我們的需要和享受具有社會性質，所以它們是相對的。”而從客觀現實來看，當前中國社會城鄉之間、行業之間的確存在大量起點不平等、過程不平等、結果不平等和機會不平等、參與不平等、發展不平等的現象。因此，當前在社會經濟結構深刻變遷、社會利益關系錯綜復雜、新情況新問題層出不窮、各種各樣的大量的矛盾開始涌現、中國的發展面臨關鍵的臨界點的情況下，要構建社會主義和諧社會，就應該從制度著手，“社會正義原則的主要問題是社會的基本結構，是一種合作體系中的主要的社會制度安排。” 　　

　 而農業補貼制度正是迎合了這種特定歷史的需要。農業補貼制度與實現不同主體的生存權與發展權平等存在著密切的互動性。一方面，生存權與發展權平等的實現有賴于農業補貼制度的完善和實施。農業補貼作為向內傾斜農村公共財政，在農民生存權與發展權的維護上具有至關重要的作用。通過農業補貼來改善農業、農村發展資源瓶頸，農業的穩步發展也就為農民生存權與發展權的實現創造了現實基礎，最終推動農民生存權與發展權的實現。故此，農業補貼的制度化是保障和完善農民生存與發展權益的最佳途徑之一。另一方面，生存權與發展權平等的實現是鞏固和強化農業補貼制度的堅強后盾。生存權與發展權平等是一項綜合人權，它不僅僅體現在經濟的發展，還包括了社會、文化與政治的全面進程，生存權與發展權平等的實現提高了中國民主、法治化的水平，發揮了人民在國家治理和社會發展中的創造性和主動性，從而為農業補貼制度的安排和設置提供了經濟、社會、文化與政治基礎。 　　

　 （四）我國農業補貼制度中生存權與發展權平等的理念 　　

　 在農業補貼立法中要以平等生存權和發展權為中心，將保護農民利益視為農業補貼的核心理念。首先，公平權是憲法確定的公民的基本人權之一，具有重要的法價值。農民權益的平等權保護在憲法層面上包括法律適用的平等權和法律制定的平等權。然而，中國卻長期優先發展工業，對農業實行負保護，使投資過度向工業傾斜，對農業的投資嚴重不足，農田水利等基礎設施及配套設施不健全，導致農業基礎地位更加脆弱；工農業產品價格的“剪刀差”、不合理的負擔、農村儲蓄資金的巨額凈流出；教育體制上的城市偏好及近乎失控的教育高收費、亂收費；財稅體制上的索大于予，尤其是在鄉鎮財稅體制上的財權與事權的嚴重不對稱，以及國家產業發展導向與財政資金投資上的非農偏好等等，所有這一切都是歧視農業和農民權益的表現。這些因素相互作用，共同導致了農民收入較低、農業投入較弱，影響了農民生活水平和農業生產能力的提高。中國農民處于不平等的地位，他們的平等權在無形中被剝奪掉了。其次，法律適用上的平等權外，還必須在立法源頭上保證其平等權，即法律制定的平等權。法律適用的平等權雖然重要，但是，這種平等是一種形式的平等，已經不完全適合現代平等權的憲法意義。因為，保護農業和農民權益所依據的法律未必公平。在這種情況下，執法和司法越“公平”，對農民就越不公平。在立法中對農業這一弱質產業、對農民這一弱勢群體要予以平等對待，禁止立法歧視。羅爾斯也認為，正義的根本問題是社會制度即規則的公平性。因此，“當立法者被禁止在其立法中進行不合理的分類時，這就在平等的階梯上前進了一大步。”可以說，現在中國農業發展和農民權益保護的結果不公平，其根源在于起點不公平中的規則不公平。所以，治標更要治本，治本就是要廢除這些歧視農業和農民的政策，反映在立法理念上，就是農業補貼科學立法應當擯除中國原有的以城鄉二元結構為起點的立法理念，充分認識農業的弱質性，重視農業的基礎性戰略地位和多功能性。目前，中國正在步人“工業反哺農業”、“城市帶動農村”的發展階段，國家保護、支持農業發展，維護廣大農民權益也是這一發展階段的必然要求，在農業補貼方面也正在研究制定《農業補貼條例》。在這次《農業補貼條例》制定過程中，應將農民利益視為農業補貼的核心理念，以平等生存權和發展權為中心，充分重視農民生存權和發展權的平等，通過農業補貼對農業和農民進行一定的特別保護，通過合理的優惠待遇，直接實現農業發展和農民權益保障的結果公平。只有這樣才不至于出現損害農民權益的制度設計，才能使農業補貼法律制度從立法源頭上符合法律正義，有著堅實的社會土壤而被廣大公眾信仰和推崇。 　　

　 在農業補貼立法中，要把可持續性公平作為農業補貼的制度性理念，保障農業補貼利益的實現。公平正義是衡量一個社會文明和進步的重要尺度，也是每一個現代社會孜孜以求的理想和目標。社會的公平，在于給每個人以所應得，保障其基本權利得以實現，這是法制建設的重要內容，即法律制度的目的性理念。農業補貼制度所要實現的可持續性公平，即實現農業與其他產業一樣的公平發展權，而且必須是一種持續性的公平；實現農民與其他階層一樣的平等生存權與發展權，保障農民利益的有效實現，最終使農民、農業、農村獲得公平的生存、發展機會，得到利益的正當合理分配。可持續性公平包括權利可持續性公平、機會可持續性公平和分配的可持續性公平。權利可持續性公平指通過農業補貼制度建設，將農民獲得補貼的權力以法律的形式確定下來，使其享有平等的、持續性補貼權利，而不是被剝奪某種公平的自由。機會可持續性公平，指通過進行合理的農業補貼制度設計，提供創造機會平等的條件，來保障農民獲得平等、持續性的補貼的機會，實際上也是使農業獲得與其他產業一樣的平等發展，即一種生存權與發展權平等的實現。分配持續性公平，實際也被視為結果公平，也是人們評判社會公平程度的最直接的和最主要的依據。“應該平等考慮每個人的利益。從道德觀點看，每個人的生命都同等重要，因此應該平等考慮每個人的利益。”在這里指農業補貼制度的建設，應充分地將社會的存量、增量利益進行合理的分配，在農業為國家經濟建設提高了重要基礎保障的同時，也應給予其正當的利益分配，而且這種分配必須是一種持續性的公平分配，只有這樣才能保障整個社會持續性地前進和進步。 　　

　 （五）從差異性權利義務、互補性權利義務到互補性制度規則 　　

　 差異性權利義務與“不同情況不同對待”、“共同但有區別責任”本質上是一致的。農業補貼制度中的“不同情況不同對待”、“共同但有區別責任”屬于一個新穎和重要的法律原則。它所蘊涵的權利義務差異性體現在以下方面：就城市支持農村、工業反哺農業來說，非農業相關主體目前屬于“義務優先”。非農業相關主體應當“率先”履行義務并且在承擔方面做出符合自身能力的努力，這與非農業相關主體的經濟先發、財務實力、技術能力、人力資源優勢以及其歷史和現實情況等方面是相輔相成的。而就農業發展、農村穩定、農民富裕來說，農業相關主體（主要指農民）目前屬于“權利優先”。具體表現在，那些欠發達、需要國家支持和發展的農業及其相關產業享有享受國家農業補貼的權利而暫時不需要支付對應的代價或不履行相當的義務。這意味著允許農業相關主體在特定的時期內依然可以享受合理的補貼權利，即農業發展至少在一定時間里需要有一個受到法律認可和保護的適度發展空間，農業相關主體不應承諾和履行與其經濟先發、財務實力、技術能力、人力資源優勢不相適應的義務。 　　

　 差異性權利義務在一定程度上體現了針對不同對象和在特定時期內“實質公平”先于“形式公平”的思想。從公司的角度，農業相關主體暫時只享受權利、不履行義務，看起來是“權義結構”的權利、義務的分配與組合上的不對等，看起來對非農業相關主體造成了“不平等”，但從歷史的角度，國家長期實行的工農業剪刀差，農業支持工業發展導致大量農業利益向城市流動的事實，以及農業相關主體最終亦需要履行其義務說明了，不可能存在絕對的權利和絕對的義務，權利和義務存在著辯證統一的關系。所以，無論是非農業相關主體在城市支持農村、工業反哺農業方面現實性的“義務優先”或是農業相關主體在農業發展、農村穩定、農民富裕方面暫時性的“權利優先”，最終必須回歸于權利義務的一致性和統一性上來。 　　

　 因此，體現此一主體的權利與彼一主體的義務和此一主體的義務與彼一主體的權利的平衡關系的互補性權利義務理應上升為互補性制度規則。在現時的中國，農民作為社會地位低下的弱勢群體處于一種結構性的社會歧視之中，一般不具備自我改變的能力和自我發展的潛力，必須訴諸外在的權威對其進行特別的權利保護。邊沁認為，公權力機關的職責就是通過避苦求樂來增進社會的幸福。他確信，如果組成社會的個人是幸福和美滿的，那么整個國家就是幸福和昌盛的。現有農民權利需要更多的關懷和對待，現有農民生存權、發展權應當拋棄只是在形式上強調主體之間的公平與自治，而不問其實質上公平與否的傳統。我們認為要實現農民與其他個人、群體同等地參與經濟、政治、社會和文化發展并享有發展成果的權益和維護這些權益，必須有一種新的互補性權利義務配置制度規則，即應更多地體現為一種傾斜性的權利配置制度規則。 　　

　 在權利配置過程中，能否貫徹“向弱者傾斜”的原則是衡量一個國家人權保護體系合理度的重要指標。所謂傾斜性的權利配置是指通過公權力介入弱者與相對強者所形成的私權關系，實行政策性傾斜，從單純的向弱、貧、無權者與強、富、有權者提供平等的政策設計、安排到有意識地向弱、貧、無權者提供更多的政策、制度設計、安排，以期平衡兩者的力量對比，實現兩者實質上的平等。對社會弱勢群體權利進行特別保護的理論基礎價值取向是以“不平等”求正義。日本學者橋本公亙認為，法的平等，所以非為絕對的平等之意，而為相對的平等之意者，系由于現實生活中之具體的人類，具有事實上之差異，如忽視此種差異，而實現數學的平等，寧為不平等之強制。 　　

四、以生存權與發展權平等為中心的我國農業補貼傳統制度設計 　　

　 （一）充分利用“綠箱”政策，強化對農業的投入支持 　　

　 《農業協議》附件2規定了“綠箱”措施的詳細內容，這些支持措施是免于削減承諾的。而且，根據《農業協議》第13條“適當克制”的規定，“綠箱”措施免于起訴或采取其他行動。所以，“綠箱”措施是我國農業國內支持的方向。在“綠箱”種類中，中國還僅僅使用了6種，還有近一半的“綠箱”措施在中國的農業政策體系是空白的，而且中國現有支農力度不足，如中國農業科研投資在農業GDP中占的比例還不到0.35%,僅相當于發達國家政府投資的1/6，世界平均水平的1/2。因此，中國用于“綠箱”政策的支持還有相當的空間。要充分利用好“綠箱”政策，逐步全面實施“綠箱”補貼，加大對中國農業的支持和保護，促進農業的發展。 　　

　 首先，要有選擇地引入“綠箱”中的收入補貼政策。一方面減免受沖擊嚴重的糧棉油糖等農產品主產區、貧困地區以及受災地區有關農產品的稅收。這些地區的地方政府由此發生的稅收減少額，由中央政府轉移支付解決。另一方面建立農業保險補貼制度。重點對糧棉油糖等敏感性大宗農產品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創匯產品進行保險補貼。成立政策性農業保險公司。有幾種方案：一是全國只成立一家政策性農業保險公司，并在糧食、棉花、大豆和甘蔗等敏感性農產品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創匯產品的主產區設立一家商務代表處，將政策保險業務委托若干家商業保險公司代理，同時減免這些公司的有關稅收，并對發生的風險損失按比例補貼。二是在市場和生產風險高的棉花、大豆等大宗農產品及主力創匯的畜禽、蔬菜主產區，試點設立幾家政策性農業保險機構。三是增加農業發展銀行的政策性農業保險功能。四是由政府機構，如民政部門代理政策性農業保險業務。五是設立結構調整專項基金補助資金。對受沖擊最嚴重的大豆、玉米棉花、油料和小麥主產區進行專項補貼。 　　

　 其次，直接向低收入農業生產者發放收入補貼。在糧棉油等受沖擊嚴重的主產區，對年收入600元以下的純農戶，根據受沖擊后產品的積壓程度，直接給予不同等級的收入分布狀況，分配享受補貼的人員指標，受補貼的農業生產者提出書面申請，連同土地使用權證或土地承包合同，到基層政府的民政部門申請，經選拔公示無異議者，報請縣政府批準后，核發收入補貼證明。農民憑此證明和有效證件，到當地的農村信用社、農業銀行儲蓄所及延伸到鄉下的郵政儲蓄網點，領取固定數額的收入補貼。政府將此項財政資金通過農業銀行和郵政儲蓄系統，分別下撥到以上網點，并支付適量的財務代理費。 　　

　 最后，重點是以生存權和發展權平等為中心更充分地使用“綠箱”補貼，主要從以下十個方面入手： 　　

　 第一，建立完善農業基本保障的政府一般性服務農業補貼制度。主要有：農業科研；農業防病治病；農民培訓；農業技術推廣應用、農業政策咨詢、信息服務、氣象服務；農產品檢疫，包括一般檢驗服務和為衛生、安全等特定產品檢驗；大型農業和農產品市場基礎設施建設、改造；市場推廣和促銷；其他服務。 　　

　 第二，建立確保糧食安全為核心的公共儲備補貼制度。政府還必須提供必要的保護，保證農民在價格下跌時的合理利益。雖然糧食直接補貼政策的初衷是“改保護價收購為直接補貼農民”，即把保護價與市場價 　　

　 的差價直接補貼農民。但在實際實施過程中，由于強調增加農民收入的目標，直接補貼往往變成了與價格不掛鉤的固定支付，因此，還須制定相應的糧食價格支持政策。 　　

　 第三，建立保證基本生存權的國內糧食援助補貼制度。國內糧食援助補貼制度是中國已經實施的“綠箱”農業補貼制度。因為，糧食問題關系到國計民生，直接決定著人們的生存權利的實現。所以，不論何時，中國都不能放松對國內糧食援助補貼制度的警惕，并要進一步完善以生存權和發展為中心的國內糧食援助補貼制度。我們認為，國內糧食援助補貼的主體首先是政府，其次是各種公益組織。不論是基于何種原因和何種主體做出的，都必須設立專門的款項和機構進行管理。 　　

　 第四，加快建立與生產不掛鉤的收入補貼制度。世貿組織談判要求在農業中采取更加自由化和市場化的政策。一方面，要減少國內支持政策對生產和貿易的扭曲影響作用；另一方面，又不能使得農民的利益受到損失。因此，有必要改變和完善對農民的補貼方法。從國際經驗來看，與生產不掛鉤的收入補貼制度可以降低農業運作的成本，為農民提供更多的直接收入，這也是與以生存權與發展權平等為中心的農業補貼制度一致的。 　　

　 第五，完善化減農民風險的自然災害救濟補貼制度。從農業的屬性以及在國民經濟中的特殊地位，農業災害管理具有“準公共產品”的特征。政府必要的財政投入是災害管理的重要物質基礎。現代風險管理呼喚災害風險管理工具的創新，農業巨災風險證券化創新，將農業巨災風險與資本市場結合起來，在資本市場上以各種金融有價證券的方式籌集資金來分散和化解農業的巨災損失，強化了農業保險的可持續發展，是近年來的保險技術創新思路。 　　

　 第六，創建通過生產者退休計劃提供的結構調整補貼制度。農業生產者的退休應該至少包括兩種，一種是正常情況下的退休，即農民長期從事農業生產達到一定年齡，因年老而離開土地、不再從事農業勞動的退休，類似于城市工人的退休；另一種是非正常情況下的退休，即農民因土地被國家征用而被迫離開土地、不再從事農業勞動的退休，但前提必須是基于結構調整的需要。 　　

　 第七，完善通過農業資源停用計劃提供的結構調整補貼制度。通過農業資源停用計劃提供的結構調整補貼制度的建立的直接目標是為了農業自然資源的保護，進而促進農業資源和環境的可持續發展。應按照退出的農業資源，確立明確的補貼標準，例如基于土地休耕的補貼，應發放給休耕三年以上的土地。這類補貼措施不得以將有關資源投入特定的農產品生產作為補貼條件，或以干預農產品市場價格為目標。 　　

　 第八，建立通過投資援助提供的結構調整補貼制度。在生存權與發展權平等的理念指導下，中國建立通過投資援助提供的結構調整補貼制度在補貼的重點投入上，將資金投入到在結構調整中優先和重點發展的領域；在接受補貼的主體上，合理補償在結構調整中受損的有關主體；在補貼的保障和發展上，大力支持建立社會中間層組織。 　　

　 第九，創建可持續發展的農業環境補貼制度。通過財政政策，加大政府對環保投資的力度。加大中央對地方的投資和轉移支付力度，政府的直接投資可糾正市場機制的缺陷；調整財政投資政策，將環境和資源保護納入各級政府的財政預算；增強財政政策對企業投資的約束力。國家財政應支持重視污染治理和環境保護的企業，增強財政政策的剛性約束。 　　

　 第十，建立平等的地區援助補貼制度。國家對落后地區的援助政策必須要有比較完善的法律制度作為保證。國家應該在已有的一些法律制度基礎上，進一步將援助制度的總體結構、援助責任、援助對象、援助方式、資金來源、數量規模、操作程序、機構設置及監督管理等方面以法律的形式確定下來，進而提高其科學性、規范性和法制約束性，做到有法可依、有法必依，使其從形式到內容都符合規范化要求。 　　

　 （二）充分利用微量標準允許的“黃箱”政策，加大特定產品的補貼力度 　　

　 由于目前中國農業“黃箱”支持尚有一定的空間，所以應充分利用這一空間來規范中國“黃箱”政策。一方面，應積極研究和借鑒各國農業支持結構調整經驗，將部分“黃箱”支持措施轉向“藍箱”或“綠箱”政策。另一方面，應借鑒有關國家削減“黃箱”補貼的同時，加大對部分重點產品支持的經驗，在目前中國進行農業支持結構調整時，注意加強對糧、棉、油、糖等重點農產品的支持措施。具體來說應做好以下幾點： 　　

　 第一，建立以農產品價格支持體系為中心的“黃箱”補貼制度。首先，保證競爭性農產品的市場穩定。根據WTO國內支持“微量允許標準”條款，中國對農產品的價格支持與補貼還有一定的調節空間。應充分利用這一有利的條件，對那些競爭性農產品建立靈敏度高以及高效的價格支持體系。其次，改革農業稅收制度。一是要對農產品實行低稅政策。二是對利潤率水平大大低于同類工業的農用工業，可以實行低稅或免稅政策，降低農用生產資料的價格。三是切實整頓稅收秩序，清理和取締亂征亂收的各種稅費，減輕農民負擔。最后，建立和完善對農業生產資料、信貸以及主要農產品儲運、流通、市場信息等的支持服務體系，根據測算，按照WTO農業協議“微量允許標準”條款規定，政府的非特定農產品支持也有一定的補貼空間。但也存在同樣的問題，需調整支持補貼的目標，由目前對中間環節、流通部門的支持，轉向對農業生產者的支持和服務，降低農產品生產成本，提高農產品競爭能力。另外，將某些非特定農產品的支持轉入特定農產品的支持中，以騰出非特定農產品的補貼空間。 　　

　 第二，建立以直接補貼為主要方式的“黃箱”補貼制度。中國在農業補貼的方式上，主要采取的是“暗補”方式。許多農業補貼并沒有補給農業生產者，而是補給了中間環節。以糧食補貼為例，其補貼種類有多種，有價格補貼、儲備補貼、超合理周轉庫存補貼、銷售補貼、新老財務掛賬補貼等。而實際上收效不理想，政府出了錢，而農民得到的卻不多，有相當一部分補貼流失在糧食流通領域，用于支付人員經費和彌補經營虧損上去了，而糧食企業虧損持續發生，國家財政補貼負擔日益沉重。因此，中國應考慮改革補貼的方式，對農民實行直接補貼。直接補貼不僅不會扭曲農產品貿易，是WTO《農業協議》免于削減的一種補貼措施，而且在流通體制、行政管理體制等方面可以大大節省國家管理的運行成本，從源頭上減小補貼資金的流失風險，是目前各國特別是發達國家進行農業補貼的一種普遍做法。將各種流通環節的補貼轉為生產環節的直接補貼，不僅可以提高農業補貼效率，減少補貼資金的流失，防止農民應得利益受損，而且可以增加農民收入，提高廣大種糧農民的生產經濟性，保障國家糧食安全。目前，中國已經認識到直接補貼措施的優越性，從2004年起開始逐步實行了種糧農民直接補貼、種糧農民生產資料綜合直接補貼等補貼措施，取得了很好的成效，受到廣大種糧農民的普遍歡迎。但中國現行的直接補貼措施還僅限于糧食生產領域，應在其他領域予以逐步推廣。目前中國在安徽、湖北、湖南、河南等省區試行“直補”應在實際中注意總結經驗教訓，機會成熟時可逐步擴大施行范圍，提高農民收入。 　　

　 第三，以發展的戰略眼光來實施“黃箱”補貼制度。從歷史發展的角度看，盡管目前《農業協議》允許“黃箱”補貼存在，但由于其“引起農產品貿易扭曲”的本質惡劣性，隨著世界貿易的自由化發展和國際農產品市場的不斷開放，“黃箱”補貼最終會被禁止實施。因此，中國必須以發展的戰略眼光來對待“黃箱”補貼，以生存權和發展權平等為中心來進行制度考察。我們認為要注意以下幾點：首先，在未來的國內支持政策改革中，要有計劃地逐漸削減“黃箱”補貼。上面已經提到，“黃箱”補貼的實施可能引發財政壓力過大、農產品過剩、政治和社會問題等，甚至有可能導致農業生產的倒退和農民利益的巨大損失。在“黃箱”補貼的削減中，我們既要盡量配合WTO的有關規定履行國際義務，又要保障國內農業和農民的發展利益，在不影響農業生產和損害農民利益的前提下，逐漸穩步削減。其次，削減本國的同時注重要求發達國家的同步削減甚至提前削減。基于生存權與發展權平等的要求，中國作為發展中國家，已經承受了許多國際責任，同時應該讓發達國家承擔與其相應的甚至更多的責任與義務。在WTO的談判中，我們必須基于本國的立場，要求發達國家在“黃箱”補貼的削減中同步削減甚至提前削減，我們應該爭取發展中國家可以獲得的更多特殊利益，保證國內農業和農民利益。最后，“黃箱”補貼削減的同時，尋求其他不同形式的補貼。除“黃箱”補貼外還有“綠箱”和“藍箱”補貼，我們在今后的國內農業支持政策中，要逐步以“綠箱”措施替代“黃箱”措施，保證農業的長期順利發展。 　　

　 （三）試用“藍箱”補貼政策 　　

　 農民作為社會中的最弱勢群體，其生存權的實現亞待國家在各方面有所作為，尤其是在農民賴以生存農業發展上，需要國家做出對農民群體的傾斜性保護。對中國而言，由于中國財政能力有限，對兩億多農戶進行大量補貼是很困難的，因此新“藍箱”補貼的存在對中國農業的發展和農產品的國際貿易仍然是很不利的。但是新“藍箱”補貼的制定為中國將一些“黃箱”向“藍箱”補貼調整（如中國的退耕還林還草工程），啟用“藍箱”補貼來對國內農業進行補貼，預留了一個合法的政策空間；同時，把掛鉤的直接補貼改革為脫鉤的直接補貼是大勢所趨，新“藍箱”補貼為中國農業補貼指明了方向，有助于中國農業的發展與農民生存權與發展權平等的實現。在中國的農業補貼制度中確立“藍箱”補貼的法律地位，科學合理的使用“藍箱”補貼，不僅是中國農業自身發展的要求，也是基于生存權與發展權平等理論，對農民權益保護的需要。 　　

　 其一，構建以生存權與發展權平等為中心的“藍箱”補貼制度。農業補貼的基本理念就是通過國家（政府）的積極作為，凸顯對農民群體的傾斜性保護，以保證其有尊嚴的、體面的人類基本生活，進而最終實現社會的實質正義。生存權的實現本身就是國家通過積極義務的履行而給予社會弱勢群體的特別保障。日本學者大須賀明從國家責任角度出發，強調指出生存權主要是保護幫助生活貧困者和社會的經濟上的弱者，要求國家有所作為的權利。公平與公正是發展權為農業補貼提供的價值基礎，平等參與和公平、公正地分享發展成果同時也是實現發展權的主要手段。在“藍箱”補貼制度的確立上，必須遵循公平、公正的原則，促進農民群體內部的平等參與和公平、公正地分享發展成果，同時也要體現農民全體與國內其他群體的平等參與和公平、公正地分享發展成果，這樣才是平等發展權最終實現。 　　

　 其二，開辟以生存權和發展權平等為中心的“藍箱”補貼新空間。WTO“藍箱”補貼的設計是“黃箱”和“綠箱”之間的過渡，終將被削減的“黃箱”補貼的發展方向之一是逐漸實現向“藍箱”補貼的轉移。因此，從農業補貼實施的本質和歷史使命來看，中國“藍箱”補貼的制度設計中，必須以生存權和發展權為中心開辟新的政策空間。WTO《農業協議》規定的“藍箱”政策是指按固定面積和產量給予的補貼。中國在“藍箱”補貼的具體制度設計中可以進行嘗試。從中國農業發展的情況來看，改革開放以來，中國農業已經有了長足的發展，基本解決了溫飽問題，但是農業的結構性矛盾也隨著改革而突顯出來，生產結構與需求結構的差異，使得中國農業已經面臨著發展的危機，結構調整勢在必行。“藍箱”補貼的實施則對于農業結構的調整有促進作用。例如，在加強農業生態環境保護而采取退耕還林措施的同時，可以充分利用“藍箱”政策的規定對農民進行適當補貼，減少或緩沖由此給農民收入帶來的沖擊。同時，“藍箱”補貼的實施具有相當的靈活性。“藍箱”補貼具體制度設計上，中國應在促進結構調整的基礎上，逐步將限產計劃下的補貼列入財政預算，適當啟用“藍箱”補貼，可以將“藍箱”補貼作為“黃箱”補貼調整的主要方面。改變以往農業補貼范圍廣、間接補貼多，直接補貼少、隱性補貼為主，公開補貼為輔的補貼政策現狀，增加對農民的公開的直接補貼，增強補貼的有效性和針對性，促進農業發展，有利于實現農民的生存權與發展權的實現。 　　

　 五、“白箱”補貼：以生存權與發展權平等為中心的我國農業補貼的創新發展 　　

　 WTO規定的農業補貼有“黃箱”、“藍箱”和“綠箱”三種。農業補貼作為世界絕大多數國家尤其是發達國家支持和保護本國農業的一種基本政策，對國內的農業生產和農民生存與發展有著巨大的影響。以生存權與發展權平等為中心的農業補貼制度僅有“黃箱”、“藍箱”和“綠箱”是不夠的，需要創造性地增加“白箱”。農業補貼的文化本質是人本文化、理性文化與弱者救助文化。對于文化的回歸，呼喚更多的人文關懷，要求給與弱勢群體—農民，弱勢產業—農業，更多的關注、更多的實質性投入。“白箱”補貼的出現正是符合了這一題中之義。具體而言，基于生存權與發展權平等為中心“白箱”補貼，在定性上，“白箱”補貼具有兜底條款的性質；在規則的制定上，由WTO作出原則性規定，各成員可以根據具體情況作出具體規定和靈活變通；在規定的內容上，以實現生存權與發展權的平等為目標。就中國而言，“白箱”補貼實施重點在保證生存權與發展權平等實現的重要領域。 　　

　 （一）新設“白箱”補貼的原因分析 　　

　 一項新的制度設立和產生往往是因為原有制度設計存在缺陷，無法滿足現實發展的需要。在WTO框架下，創建“白箱”補貼制度的原因主要在于以下四個方面： 　　

　 1．農業補貼的本質要求。農業補貼的本質要求增設“白箱”為農業和農民提供更多利益。國家在決策中不僅不能損害農民利益，而且要增進農民利益。農業補貼就是減少對農民利益的索取，盡量增加農民利益的重要手段。農民作為社會的弱勢群體，承擔了基本糧食供給等大量的社會責任，而其所得的確與付出的明顯不等。特別是發展中國家，大多數為了增加國家力量，都盡量發展工業，有些甚至以犧牲農業為代價，導致了農民利益被嚴重剝奪。在現代社會中，不論是發達國家還是發展中國家，都不能無視農民利益的訴求，應該為增進農民利益多做貢獻。農業補貼的經濟本質表現在經濟權利、經濟民主與經濟發展三個方面，這三個方面體現在農業補貼上就要通過農業補貼的制度安排實現農民的經濟權利、經濟民主與經濟發展。這些目標的實現僅靠現有的農業補貼是不夠的，需要一種新的補貼形式—“白箱”補貼，給予農民更多的經濟利益。農業補貼的政治本質主要體現在國家通過國家權力的行使保證讓更多的人分享發展的成果，實現農民的利益和民主自由發展的意志。農業補貼的制度本質在于生存權平等與發展權平等，從微觀角度看，農業補貼解決的是農民個體生存權與發展權問題，工業反哺農業，后發優勢產業反哺先發弱質產業是歷史必然要求，農民在生存與發展上與其余社會主體存在起點不公平、過程不公平乃至結果不公平，只有通過傾斜性制度配置才能調節至社會公平。傾斜性的制度配置要求國家通過對原有制度的完善和新的制度設計來實現對農民的傾斜性保護，“白箱”補貼的出現正是符合了這一題中之義。 　　

　 2．現有農業補貼制度的缺陷要求進行制度完善。現有農業補貼制度的缺陷主要體現在無法實現對農業的全面保護和農民利益的深入保護。現有的農業補貼制度是在WTO框架下，由發達國家的主導的，各國妥協的產物，維護的主要是發達國家的利益。由于發展中國家話語權的缺失，發展中國家的農業發展和農民利益受到了嚴重的損害。根據WTO的規定，“黃箱”補貼遲早都會被取消，而“藍箱”補貼卻還“前途未卜”，“綠箱”補貼的實施盡管不受限制，但在各國平等的條件下無法實現對發展中國家農業和農民的傾斜性保護。此時就需要一種新的補貼制度對之進行規范，“白箱”補貼恰好能彌補現有農業補貼制度的不足。 　　

　 3．農業的弱質性產業性質要求。盡管農業的地位如此之重要，但是在整個國民經濟發展中，農業卻始終處于弱勢地位，相對于其他產業來說具有弱質性特征。農業的發展狀況直接關系著農民利益，而且從發展的眼光來看，農業的發展會影響其他產業的發展。因此，給予農業更多保護，不僅是對農業本身的保護，也是對其他產業發展的支持。 　　

　 4．生存權與發展權平等理念的現實要求。生存和發展是人類自身最基本的問題之一。通過農業補貼可以改善農業、農村發展資源瓶頸，最終推動農民生存權與發展權的實現。農業補貼在實踐中也較大程度上解決了農民生存權的問題，并且通過提高農民能力逐步解決農民發展權的問題。但是現有的農業補貼制度，由于發達國家的強權作用，更多地關注的是發達國家的農業和農民的生存權與發展權，對發展中國家的生存權與發展權關注較少，無法實現發展中國家和發達國家之間生存權與發展權的平等。農業補貼制度作為對農業支持的最直接手段，需要更多地關注發展中國家農民的生存權與發展權，不僅保證發展中國家的農民能夠體面地、有尊嚴地生存，而且能夠實現最大化的自我發展，獲得和發達國家農民平等的機會。要實現生存權和發展的平等，對于農業補貼來說，就是要進行制度的革新，通過新增“白箱”補貼來促進生存權與發展權平等的實現。 　　

　 （二）以生存權與發展權平等為中心“白箱”補貼的具體制度設計 　　

　 1.“白箱”補貼法律制度的規則設計 　　

　 首先，在規則的定性上，“白箱”補貼具有兜底條款的性質。“兜底條款”作為一項立法技術，被廣泛運用于各領域、各層級的法律、法規、規章等法律文件中，是在列舉相關具體行為或種類之后的概括性或原則性的條款。“兜底條款”之所以被廣泛運用主要是由于立法者無法窮盡并預測一切可能的情形，于是借助于兜底條款立法技術，意圖達到法律涵蓋范圍的最大化。其目的就是在于嚴密法網，堵截法律漏洞，以便于法官在沒有明確法律依據的情況而又必須對相關案件作出裁判時能夠有自有裁量的空間和可能。同理，農業補貼制度也需要這樣一個“兜底”條款。現有的農業補貼制度沒有“兜底”性條款，“綠箱”明確規定了十一項內容，而將來有可能被取消的“黃箱”和“藍箱”則也是具體規定了禁止實施的內容。筆者所設計的“白箱”補貼在定性上是一種“兜底”性條款，只要是有利于農業生產和農民利益保護的生存權與發展權平等的現有補貼措施以外的補貼措施就屬于“白箱”補貼范圍。 　　

　 其次，在規則的制定上，由WTO作出原則性規定，各成員可以根據具體情況作出具體規定和靈活變通。WTO作為國際貿易組織，其成員來自不同的地區和國家，有著很大的差異性。如果不顧各個成員的特殊情況，都采取一致的規定，肯定會阻礙一些成員的發展，雖然現有的農業補貼制度對不同成員也有所差異，例如AMS的規定，但是這些并不能滿足特殊成員發展的需要，特別是發展中國家的生存權與發展權無法實現與發達國家的平等。因此，對于“白箱”的規定，筆者認為，WTO作為具有一定約束力的國際經濟組織，其規定不宜過于具體，只要作出原則性的規定即可，具體的可以由各各成員方根據自身的具體情況作出具體規定，并且允許靈活變通。 　　

　 2.“白箱”補貼法律制度的理念 　　

　 “白箱”補貼的內容應更多的關注與實現生存權與發展權平等有關的農業補貼制度內容，以促進弱勢成員與弱勢群體利益的實現為基本理念。農業補貼通過法律制度架構保證農民生存利益與發展利益，在農業補貼中，農民是利益主體，經濟利益、政治利益等都是農業補貼的利益內容。“白箱”農業補貼法律制度的設計必須關注弱勢成員、注重弱勢群體利益的實現。具體來說，“白箱”農業補貼制度在以促進弱勢成員與弱勢群體利益的實現為基本理念時，要注意以下幾個方面：一是以“白箱”農業補貼制度強化弱質產業生存。農業是一項弱質產業，但是在整個社會的發展中具有基礎地位。農業作為極為重要的弱質產業必須予以強力扶持，這是基于社會整體利益而做出的判斷，制度傾斜表達了農業發展對實質公正的訴求。“白箱”農業補貼制度的設計，要根據人的發展和社會發展的需要，對農業發展制度進行合理可行的設計，體現人的主觀價值取向，促進弱質農業的現實發展需要。二是以“白箱”農業補貼制度促進落后區域發展。從國際視角看，農村是更為落后的區域，發展中成員的落后在很大程度上就是落后在農村區域。農業補貼在農村區域的制度傾斜具有充分性和必要性。在目前的發展中，農村與城市存在巨大差距，“白箱”農業補貼法律制度的設計在協調農村與城市的競爭與合作中，促進落后區域的發展，最終實現社會發展良性狀態。三是以“白箱”農業補貼制度促進弱勢成員與弱勢群體利益的實現。發展中成員是國際社會發展中的弱勢成員，農民是一成員區域內發展的弱勢群體，而發展中成員的農民則是弱勢中的弱勢，亟需更多的利益保護。“白箱”農業補貼制度的設計就是要彌補現有農業補貼法律制度下對弱勢成員和弱勢群體利益保護的不足，實現他們的利益。 　　

　 3.“白箱”補貼法律制度的基本原則 　　

　 第一，互補性權利義務—弱勢群體保護的傾斜性差異原則。“白箱”補貼制度的建構是為了實現生存權和發展權的平等，是為了保證處于弱勢地位的發展中成員和弱勢群體基本生存權和發展權的實現，保證其更多利益的實現。正如羅爾斯所說，對于最缺乏優勢的人們，必須遵循差別原則，盡力降低自然天賦給人們帶來的不利影響。當然，差異原則并不等同于要求結果的平等，也不要求根除不平等的天賦，而是對收益與責任的方案進行安排，使得最不利的人們得到幸運資源。社會中最需要幫助的是那些處于社會底層的人們，他們擁有最少的權力、機會、收入和財富，社會不平等最強烈的體現在他們身上，他們是“最不利者”。而一種正義的社會制度應該通過各種制度性安排來改善這些“最不利者”的處境，增加他們的希望，縮小他們與其他人之間的差距。這樣，如果一種社會安排處于某種原因不得不產生某種差異安排，那么，它只有最大程度的有助于最不利者群體的利益，才能是正義的。延伸到國際領域，我們可以看到，盡管在經濟全球化背景下，廣大發展中國家日益貧困化與邊緣化的問題已引起國際社會的廣泛關注，也采取了一定的行動。我們可以預見，為了國際社會的良性發展，今后的國際經濟立法將比以前更多考慮發展中國家特殊利益及其需要，在一定程度上改變當前立法的“傾斜天平”傾斜度，“白箱”補貼制度的創新性設計正是國際利益的“傾斜天平”在農業補貼法律制度中的體現。但是，國際社會畢竟只是一個處于“原始狀態”的社會體系，它的宏觀主體，即主權國家，從本質上講仍然是趨利避害的私利追求者。對于原來對己有利的國際經濟法體系，發達成員更愿意的是保持與擴大在其中的既得利益，而不是心甘情愿的拱手相讓。因此，我們在農業補貼制度重中，必須針對發展中國家所處的弱勢地位，基于生存權與發展權平等的要求，以“白箱”補貼制度加強對發展中國家農民和農業的保護，并給與必要的傾斜性差異制度保護。 　　

　 第二，原則性與靈活性相結合原則。當今世界是一個多元文化的世界，WTO各成員之間存在巨大的差異性，“白箱”農業補貼法律制度的設計必須考慮到這些差異性的存在，因此在制度的設計中，要確立原則性和靈活性相結合原則。因為“白箱”補貼的設計是由WTO進行統一的原則性的制定，預先為各成員制定使用的方向和手段等，以防止某些成員的濫用。在制定“白箱”補貼法律制度時必須堅持原則性，否則，就會偏離“白箱”農業補貼制度的方向，法律制度的性質就會改變；但“白箱”農業補貼法律制度的制定又要求在原則允許的限度內，根據具體情況，對某些問題作出靈活的規定。原則性是主要的、決定性的，靈活性是原則性的體現；但沒有靈活性，原則性也不能得貫徹和落實。具體來說，在國際經濟關系中，應尊重不同國家發展的差異性；認同不同經濟制度的共存，在國際經濟規則制定中，應體現多國利益，堅持多邊主義，鼓勵支持對話、協商和談判來解決爭端，保證各國參與國際經濟規則的平等權利。在平等的基礎上，加強合作，共同解決地區的、國際性的問題，實現多元共生的和諧局面。就中國的情況而言，中國在實際運行“白箱”時，也不得超越WTO的原則性規定，應在WTO框架下實施。但是可以結合中國的現實特殊情況實施，例如中國農業人口的絕對數量和相對數量與其他大部分國家相比都很龐大，尤其是絕對數量的龐大會導致農業補貼的壓力巨大，因此在實施的方式上就可以采取多樣化，靈活運用，如在現金補貼有壓力時，可以靈活地通過其他的利益或實物措施來替代，只要不違反WTO的原則性規定即可。 　　

　 （三）以生存權與發展權為中心的“白箱”制度在中國的運用 　　

　 如前所述，“白箱”補貼是在農業補貼的本質要求、現有農業補貼制度的缺陷要求、農業的弱質性產業性質要求和生存權與發展權平等理念的現實要求下應運而生的。而在具體的制度設計上，是一種由 WTO進行原則性的規定、各成員根據實際情況靈活實施的，以實現生存權與發展權平等為目標的具有兜底性質的制度。那么，就中國而言，“白箱”補貼在中國的運用要體現重點。就中國的現狀而言，“白箱”補貼的重點領域在于以下幾個方面： 　　

　 一是農業生產的重要領域，如糧食生產領域、大豆、棉花等基本農產品生產領域等，這一領域主要是關系國家糧食安全和農業穩定的基本農業生產領域。對這些農業生產的重要領域的“白箱”補貼內容可以是對“綠箱”、“藍箱”和“黃箱”的補充，如基于糧食安全考慮的補貼，也可以是原有三箱以外的補貼，如在現代生物技術廣泛應用于農業生產可能危及傳統農業、生物物種甚至人類安全的情況下，為盡量減少不可預測的現代生物技術對農業的影響而采取的對主要農業生產進行補貼，鼓勵種植傳統安全農作物的補貼措施。二是與農業生產密切相關的基本領域，主要是農業資源與環境。農業資源與環境作為農業生產的基本領域，不僅關系到農業生產，而且影響整個人類的生存與發展，必須給與必要的特殊保護，例如傳統農業資源，隨著社會的發展，物種滅絕的速度越來越快，生物多樣性受到了嚴重威脅，因此有必要對這些瀕臨滅絕的農業資源進行特殊保護，可以對從事這方面保護的人員給與比一般農業資源保護人員更多的補貼。三是關系農民生存和發展的重要領域，如農民的教育問題、農民的社會保障問題等，特別是對年老農民和失地農民的社會保障問題。這個領域的補貼直接關系著農民的生存和發展狀況，必須給與更多的關注和投入。可以采取的具體措施是，建立農村發展補貼，包括保證農民基本生存的農業社會保障福利補貼（如基本醫療）、鼓勵有知識、有技能的青年投入農業的青年農民安家和農場現代化補貼、農村環境維護補貼、農產品標準培訓補貼、農村發展計劃補貼、農民轉移土地經營權補貼、自然條件惡劣地區補貼等。四是影響農業生產和農民正常生活的重大突發緊急事件，主要是指一些突發性的自然災害、疫病疫情和突發的社會問題，可能造成農業生產受損嚴重和農民無法正常生活的情況，這時需要國家給與更多的補貼和臨時應急性補貼。 　　

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