〔內容提要〕補充收入保障計劃是美國非繳費型福利制度中最大的現金福利計劃。這是一項聯邦救助計劃，在全國范圍內向最需要幫助的老人、盲人和殘疾人提供最低收入保障，被譽為“社會安全網”。補充收入保障計劃在管理運行過程中注重協調和社會保險計劃、其他救助計劃之間的關系，較好地解決了聯邦政府和州政府的責任分擔問題。但是，無論是在資金支出規模還是受益人口數量方面，補充收入保障計劃針對老年人的救助水平逐年下降，作為老年人“最后安全網”的功能不斷弱化，正逐步演變為一項專門針對殘疾人的救助計劃。由于補充收入保障計劃提供的擔保收入較低、老年受益人口逐年下降、領取率較低，使得該計劃的減貧效果并不顯著。

美國的社會保障制度通常被形容為“三條腿的板凳”：聯邦政府的老年、遺屬和殘疾保險計劃（OASDI）、企業的補充保險計劃和個人自愿購買的商業保險。但是，不為人熟知的是，在這個“板凳”之下還有一張“地毯”：各類非繳費型福利計劃，其中補充收入保障計劃（Supplemental Security Income，SSI）的作用尤為突出。補充收入保障計劃建立于1972年，由社會保障署（SSA）負責管理。這是一項聯邦救助計劃，在全國范圍內向最需要幫助的老人（65歲及其以上）、盲人和殘疾人提供最低收入保障，被譽為“社會安全網”。

一、補充收入保障計劃的起源和概況

美國的非繳費型福利制度是一種針對低收入人群的收入再分配制度。該制度主要包括現金福利計劃和實物福利計劃。現金福利計劃有兩項，一是貧困家庭暫時救助計劃（TANF），二是補充收入保障計劃（SSI）。實物福利計劃有四項：食品券（Food Stamp）、醫療救助計劃（Medicaid）、公屋制度（Public Housing），以及其他類型的營養計劃（Other Nutritional Programs）。【注釋】Jonathan Gruber, Public Finance and Public Policy (New York: Worth Publishers, 2005), pp.459~462.【注尾】其中，補充收入保障計劃是最大的現金福利計劃，是本文的研究重點。

（一）補充收入保障計劃的緣起

補充收入保障計劃源于《1935年社會保障法案》。該法案建立了由聯邦政府管理的養老保險計劃（Oldage Social Insurance Program）和由各州分別管理的家計調查型的老年救助計劃（Oldage Meanstested Assistance Program）。1950年，針對殘疾人和盲人的救助計劃也被寫入該法案。這樣，這種家計調查型的救助計劃就成為那些沒有資格參加聯邦保險計劃，或者雖然參加了保險計劃但待遇水平不足以保障最低生活的人們的一道最后的安全網。

家計調查型的社會救助制度由三個單獨的計劃組成：老年救助計劃、盲人救助計劃和殘疾人救助計劃。這些計劃本質上還是屬于州計劃。因為聯邦政府除了融資外，就是通過立法對這些救助計劃提供宏觀指導，而具體管理工作主要由州政府負責，特別是各州負責制定資格標準和待遇水平，因此各州標準差別很大。

20世紀60年代早期，這種以州為主、聯邦為輔的救助制度受到廣泛批評。原因主要在于兩個方面：一是各州制定的資格標準和待遇水平相差太大；二是一些州政府逃避自己應負的責任，通過立法要求被救助者的相關親屬承擔責任，幫助需要救助的家庭。面對這些批評，1969年8月，尼克松總統提議建立家庭救助計劃（the Family Assistance Plan）。此前，斯蒂格勒、弗里德曼和托賓等著名經濟學家大力提倡負所得稅方案（Negative Income Tax）。尼克松總統試圖采納他們的建議，建立聯邦層級的負所得稅計劃。尼克松提出的家庭救助計劃具有三個顯著的特征：一是建立普惠制的福利計劃，改變當前基于收入和資產調查的計劃；二是建立由聯邦政府融資和管理的計劃，改變目前由各州分別管理的計劃；三是設定一個低水平的扣除率（Reduction Rate），以激勵更多的工作，減少負面影響。

1972年，經過激烈的討論，國會拒絕建立一個低水平的、普惠制的福利計劃，而是繼續維持家計調查型的救助計劃，但同時吸收了尼克松總統的一些建議。1972年10月尼克松總統簽署了《社會保障法1972年修正案》（P.L.92~603），正式了建立補充收入保障（SSI）計劃。新的救助計劃具有四個特征：一是新計劃由聯邦政府管理，調整了聯邦政府和州政府的責任；二是聯邦政府負責制定最低待遇標準，而州政府可以在此基礎上提供補充；三是聯邦政府負責制定統一的資格標準；四是為了鼓勵工作，新計劃對勞動收入設定一個較低的扣除率。1974年1月補充收入保障計劃正式開始實施。

（二）補充收入保障計劃的概況

1．補充收入保障計劃的支出規模和受益人口

補充收入保障計劃的資金來自一般稅收。自計劃建立以來，補充收入保障計劃總支出占國內生產總值的比重相對穩定，約為0.3%左右；但是針對老年人的支出占總支出的比例不斷下降，建立初期，其比例為47%，20世紀90年代下降到15%左右，目前為12%。例如，1974年，補充收入保障計劃支出50.97億美元，占國內生產總值的0.34%；其中針對老年人的支出為24.14億美元，占總支出的47.36%；到了2008年，補充收入保障計劃支出430.40億美元，占國內生產總值的0.30%；其中針對老年人的支出為53.79億美元，占總支出的12.50%。【注釋】Social Security Administration, SSI Annual Statistical Report, 2008, September 2009, p.16.【注尾】

圖1：補充收入保障計劃（SSI）支出的相對規模


資料來源：補充收入保障計劃支出數據來自：Social Security Administration,SSI Annual Statistical Report, 2008，p.16；美國GDP數據來自：U.S. Census Bureau，Statistical Abstract，http://www.census.gov/compendia/statab/cats/income_expenditures_poverty_wealth/gross_domestic_product_gdp.html，accessed June 6, 2010；圖中數據是作者計算所得。

注：這里的支出包括聯邦政府和州政府的支出。

自建立以來，補充收入保障計劃的受益人口穩定小幅增長，占總人口的比重由建立初期的1.9%上升到目前的2.5%，并呈現出穩定上升的趨勢；但是老年受益人口占總受益人口的比重持續下降，由建立初期的60%下降到目前的27%，并且還呈現出不斷下降的趨勢。例如，1974年，補充收入保障計劃總受益人口為399.61萬，占全國總人口的1.87%；其中老年受益人口占總受益人口的60.61%；到了2008年，補充收入保障計劃總受益人口為752.01萬，占全國總人口的2.47%；其中老年受益人口占總受益人口的27.04%。【注釋】Social Security Administration, SSI Annual Statistical Report, 2008, September 2009, p.21.【注尾】


圖2：補充收入保障計劃（SSI）受益人口的相對規模


資料來源：補充收入保障計劃支出數據來自：Social Security Administration,SSI Annual Statistical Report, 2008，p.21；美國GDP數據來自：U.S. Census Bureau，Statistical Abstract，http://www.census.gov/compendia/statab/cats/population/national_estimates_and_projections.html，accessed June 6, 2010；圖中數據是作者計算所得。

注：這里的受益人口僅包括聯邦政府管理計劃的受益人口。


2．補充收入保障計劃的資格標準和管理運行

由于補充收入保障計劃是家計調查型的救助計劃，因此社會保障署（SSA）必須考慮申請者的收入和資產狀況，老年人必須年滿65周歲。

在收入限制方面，申請者的可計算收入不得超過擔保收入（Federal benefit rate）。2009年1月個人的擔保收入為674美元，夫妻為1011美元，擔保收入每年根據生活成本調整。申請者獲得的待遇水平等于擔保收入減去可計算收入。其中，可計算收入等于申請者所有收入減去抵免收入。在確定抵免收入時，又分為勞動收入和非勞動收入，這主要是為了鼓勵救助者參加勞動。勞動收入是指工資收入、自雇者的凈利潤、版稅，以及其他勞動報酬。非勞動收入是指除勞動收入以外的收入，諸如社會保障津貼、工傷補償津貼等。對于勞動收入，每月的第一個65美元可以抵免，65美元以上的收入抵免50%。對于非勞動收入，每月的第一個20美元可以抵免。在資產限制方面，個人資產不超過2000美元，夫妻資產不超過3000美元。

2009年，補充收入保障計劃實際平均支付為每月474美元，這相當于社會平均工資的20%左右。平均而言，補充收入保障計劃提供的待遇水平相當于領取者個人總收入的63.4%，【注釋】Arthur Jones, Current Population Reports, Supplemental Security Income and Its Noninstitutional Recipients: July 1997 and 1999, August 2003, pp.70~90, available at: http://www.census.gov/prod/2003pubs/p70-90.pdf.【注尾】 因此對低收入群體意義重大。

美國社會保障署在管理運行補充收入保障計劃時遵循以下六個原則：（1）資格要求和待遇標準是全國統一的，并且資格標準的確定必須是客觀的；（2）作為對老年人、殘疾人和盲人的最后救助，他們的收入和資產必須低于特定的標準；（3）鼓勵和創造條件讓補充收入保障的接受者工作，以減少他們對公共救濟的依賴；（4）在提供救助時應遵循高效和經濟的原則；（5）引導州政府對聯邦政府提供的待遇水平進行補充，并且保證現在的待遇不低于以前州政府提供的水平；（6）補充收入保障計劃要和食品券、醫療救助和其他救助計劃進行適當協調。2008年補充收入保障的管理成本約為29億美元，占補充收入保障聯邦層面總支出的6%。

二、補充收入保障計劃和其他保障計劃之間的關系

社會保障制度是應對社會風險的一種制度安排。不同的保障計劃分別應對不同的風險。社會救助計劃主要針對的是終身貧困風險和流動性約束風險。社會保險計劃主要針對個人短視風險、低收入風險和金融市場波動風險。社會救助計劃的優點是針對性強、成本低，但是可能給被救濟者帶來羞辱感。社會保險計劃是通過個人繳費獲得個人權利，因此不存在羞辱感的問題，但是參加社會保險計劃必須有工作收入，以形成連續的繳費能力。因此，并不是所有的社會成員都能享受到社會保險待遇。為此，在應對老年人面臨的各種風險時，需要注重社會救助計劃和社會保險計劃之間，以及社會救助計劃內部各項目之間的協調。美國補充收入保障計劃在制度設計和管理運行過程非常重視和其他保障項目之間的配合。

（一）補充收入保障計劃和社會保障計劃（OASDI）之間的關系

在制度建立之初，補充收入保障計劃就是為了彌補老年、遺屬和殘疾保險計劃（OASDI）【注釋】在美國，老年、遺屬和殘疾保險計劃（OASDI）往往被簡稱為社會保障計劃。為了行文的方便，這里也是用該簡稱。【注尾】的缺失。社會保險計劃的性質決定了某些人群必然被排斥在該計劃之外，因為社會保險計劃主要的覆蓋對象是具有一定收入的就業人群。而那些沒有就業的人群，或者雖然有就業但是收入水平較低的人群，無法參加保險計劃，或者即使參加了待遇水平也比較低，為此他們必須通過非繳費型計劃才能獲得保障。因此，社會保險的性質就決定了必須有相應的救助計劃予以補充，才能真正實現全覆蓋。補充收入保障和社會保障（OASDI）之間的互補關系就決定了兩者有異有同。兩者不同之處在于制度性質上的差別，特別是資金來源上的不同。兩者的相同之處在于制度目標的一致，因此其在管理等方面具有緊密的聯系。

首先，補充收入保障計劃和社會保障計劃的資金來源不同，這是因為兩項計劃的性質不同。補充收入保障計劃資金來源于一般稅收（General Revenue），而社會保障計劃（OASDI）的資金主要來自于參保者的工薪稅。補充收入保障計劃的資金來源于一般稅收，這意味著該計劃體現的是政府責任，政府應該保障公民獲得最低的收入。從個人權利的角度分析，獲得政府救助是公民應該享有的一項權利。這項權利的獲得是基于居民資格，甚至基于社會成員資格，而擺脫了國籍的限制，在此基礎上基于個人需求而獲得的一項權利。這種個人需求可以理解為作為社會成員的生存需求。從公共產品的角度分析，補充收入保障計劃更像一種純公共物品。而社會保障計劃（OASDI）的資金來源于作為特種稅的工薪稅，這意味著工薪稅仍然具有“費”的性質。從個人權利的角度分析，只有符合一定“繳費”要求的人才有資格獲得社會保險待遇。因此，一些學者認為工薪稅實質上并不是一種稅，而是一種費。【注釋】Kevin A. Hassett, “Is the Payroll Tax a Tax?” National Review Online, March 29, 2005, available at: http://old.nationalreview.com/nrof_hassett/hassett200503290921.asp.【注尾】從公共產品的角度分析，社會保障計劃更像一種俱樂部物品。根據巴爾在《福利國家經濟學》一書對物品的分類，【注釋】尼古拉斯•巴爾：《福利國家經濟學》（鄭秉文、穆懷中等譯），北京•中國勞動社會保障出版社，2003年版，第97~100頁。【注尾】補充收入保障計劃是政府提供，政府管制決定總產量，政府管制影響個人消費決策，政府融資；而社會保障計劃是政府提供，政府管制決定總產量，政府管制影響個人消費決策，私人部門融資。總之，從資金來源的性質上，補充收入保障計劃是由國家融資，而社會保障計劃本質上仍然由私人部門融資，這是兩者的本質不同。

其次，補充收入保障計劃和社會保障計劃的管理制度相同，這是因為兩項計劃的目標相同。在管理機構上，補充收入保障計劃和社會保障計劃都是由社會保障署（SSA）統一管理。在待遇調整規則方面，自1975年以來，補充收入保障計劃和社會保障計劃采用相同的待遇調整規則，即生活成本指數法。在殘疾標準上，補充收入保障計劃中的殘疾計劃和社會保障中的殘疾保險（Social Security Disability Insurance, SSDI）采用相同的標準。在長期預測管理上，補充收入保障計劃和社會保障計劃都采用精算技術，對其財務可持續性進行長期預測。這兩項計劃的管理制度相同，是為了更好地相互協調，以真正實現全覆蓋，克服老年風險。

最后，在實際運行中，有資格獲得補充收入保障津貼的個人領取社會保障津貼的比例較低。根據一項調查，在沒有資格獲得補充收入保障待遇的人群中，大約95%可以獲得社會保障待遇，而在有資格獲得補充收入保障待遇的人群中，只有72%可以獲得社會保障待遇。【注釋】Kathleen M. McGarry, “Guaranteed Income SSI and the WellBeing of the Elderly Poor,”in Martin Feldstein and Jeffrey B. Liebman eds., The Distributional Aspects of Social Security and Social Security Reform (Chicago: University of Chicago Press, 2002), pp.49~84.【注尾】這表明獲得補充收入保障計劃的往往是那些沒有資格獲得社會保障計劃的，或者社會保障計劃待遇較低的人群。因此，實際運行結果也充分表明補充收入保障計劃是對社會保障計劃的補充。

（二）補充收入保障計劃和其他救助項目之間的關系

在美國，補充收入保障計劃并不是唯一的救助項目，其他救助項目包括實物救助中的醫療救助（Medicaid）和食品券（Food Stamp），以及現金救助中的貧困家庭暫時救助（TANF）。此外，州政府還會提供一些臨時救助。這些救助項目如何相互協調具有重要的意義。首先，各項救助計劃的有效協調有利于實現縱向效率，確保救助津貼只向有需要的人群發放，避免漏向不需要的人群，以降低救助成本；其次，各項救助計劃的有效協調有利于實現橫向效率，確保救助津貼向所有的窮人發放，避免一些需要幫助的人得不到幫助，以真正實現救助目的；第三，各項救助計劃的有效協調有利于實現規模經濟，降低管理成本，避免不必要的重復調查，減少被調查者的恥辱感。在美國，有資格獲得補充收入保障計劃津貼的個人或家庭通常自動獲得醫療救助和食品券資格。

1．醫療救助（Medicaid）

醫療救助是美國政府針對低收入的婦女兒童、殘疾人和老年人實施的一項救助計劃。該項計劃由聯邦政府和州政府共同融資，州政府負責具體管理。2007年，美國醫療救助計劃總支出為2765億美元，受益人口約5680萬。65歲及其以上老人人均獲得14187美元支付，殘疾人人均獲得14200美元支付，21歲及其以下兒童人均獲得1797美元支付。【注釋】Social Security Administration, Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2009, February 19, 2010, p.5.【注尾】

一般而言，補充收入保障計劃的受益人自然就滿足醫療救助的資格條件。一個州可以實行補充收入保障計劃的資格標準，也可以實行各州自己的標準。但是各州自己制定的標準的嚴格程度不能高于1972年各州的標準。目前，美國有40個州使用補充收入保障計劃的標準，11個州使用比聯邦政府更為嚴格的標準。【注釋】Social Security Administration, Annual Report of the Supplemental Security Income Program, 2009, May 2009, p.23.【注尾】

補充收入保障計劃和醫療救助之間的捆綁關系提高了健康狀況較差的個人對補充收入保障計劃的申請率。根據一項調查，與那些健康狀況良好的老人相比，健康狀況更差的老人申請補充收入保障計劃的概率將增加12%。【注釋】Kathleen M. McGarry, “Guaranteed Income SSI and the WellBeing of the Elderly Poor,”pp.49~84.【注尾】這表明那些需要支付醫療賬單的老人更可能申請補充收入保障計劃。

2．食品券（Food Stamps）

食品券計劃是美國實物福利制度的重要內容，聯邦政府向急需食品的家庭提供補貼，并由各州公共救濟機構執行。自2008年10月1日起，食品券計劃被稱為補充營養救助計劃（Supplemental Nutrition Assistance Program ，SNAP）。2009年食品券計劃受益人口約為3372.2萬，受益家庭為1523.21戶，總支出約536.83億美元。【注釋】Available at: http://www.fns.usda.gov/pd/SNAPsummary.htm,2010年5月28日.【注尾】

除了加利福尼亞州外，【注釋】加州以現金救助代替了食品券，補充收入保障的受益人可以獲得加州政府的現金救助。【注尾】所有州的補充收入保障計劃的受益人都有資格獲得食品券。根據農業部和社會保障局的協議，社會保障辦公室負責向社會保障計劃和補充收入保障計劃的申請者和受益人告知食品券計劃的相關權益，確保他們有機會申請食品券。

三、補充收入保障計劃中聯邦政府和地方政府的責任分擔

由于補充保障計劃最初由州政府管理，1972年以后由聯邦政府管理，因此管理過程中必然涉及到聯邦政府和州政府責任分擔問題。在責任分擔方面，主要體現在州政府對聯邦政府待遇水平的補充上。這種補充分為自愿補充和強制補充。對于自愿補充，國會在1972年立法時考慮到，州政府提供的待遇水平可能高于聯邦政府，為了維持受益人的待遇水平不降低，國會鼓勵州政府予以自愿補充。對于強制補充，在1972年補充收入保障計劃聯邦化以后，國會擔心一些州的待遇水平下降，因此要求這些州繼續提供不低于聯邦化之前的待遇水平，這就是強制補充。在1972年改革之初，由于聯邦政府制定的最低標準偏低，普遍低于各州先前的待遇水平，因此幾乎所有的州都必須提供強制補充待遇。但是，隨著聯邦待遇水平的不斷提高，目前只有少數幾個州還在提供強制補充待遇，大部分州提供的是自愿補充待遇。目前，有46個州自愿提供州立補充收入保障計劃。【注釋】Social Security Administration, Annual Report of the Supplemental Security Income Program, 2009, May 2009, p.21.【注尾】

在計劃管理方面，州立補充收入保障計劃的管理既可以由州政府負責，也可以委托社會保障局（SSA）負責。如果州政府自己管理，則州政府除了負責待遇支出外，還需要完全承擔所有的管理成本。如果委托社會保障局管理，州政府則需要支付一定的管理費，2009年每次待遇發放需要支付10.45美元，管理費大小隨著居民消費價格指數（CPI）不斷調整。【注釋】Annual Report of the Supplemental Security Income Program, 2009, May 2009, p.22.【注尾】目前，在46個自愿提供補充收入保障計劃的州中，有31個州自己管理，10個州由聯邦政府管理，5個州由聯邦政府和州政府共同管理。【注釋】Annual Report of the Supplemental Security Income Program, 2009, May 2009, p.26.【注尾】

從縱向上看，無論是在資金支出規模還是在受益人口規模方面，聯邦政府在補充收入保障計劃中的作用越來越大，而州政府的作用逐年下降。

在支出規模上，自補充收入保障計劃開始支付以來，聯邦政府所負的支付責任越來越大，而州政府的負擔比例越來越小。例如，1974年，在補充收入保障計劃50.97億美元的總支出中，聯邦政府支出38.33億，占總支出的75.2%，州政府支出為1263億，占總支出的24.8%；到了2008年，在430.40億美元的總支中，聯邦政府支出386.56億，占總支出的89.8%，州政府支出為43.85億，占總支出的10.2%，【注釋】Social Security Administration, SSI Annual Statistical Report, 2008, September 2009, p.16.【注尾】聯邦政府負擔的支出比例上升了近15個百分點。


圖3：美國補充收入保障總支出中聯邦政府和州政府的份額


資料來源：Social Security Administration, SSI Annual Statistical Report, 2008，p.16.

注：圖中州政府的支出是指委托社會保障局管理的州的支出。


在受益人口規模方面，受益于聯邦政府計劃的人口不斷增加，而受益于州政府計劃的人口不斷減少。從1999到2008年間，美國補充收入保障計劃受益人口中，僅受益于聯邦計劃的人口增加了6個百分點，同時受益于聯邦計劃和州計劃的人口降低了5.7個百分點，僅受益于州計劃的人口下降了0.3個百分點。1999年美國補充收入保障計劃受益人口約655.66萬，其中僅受益于聯邦計劃的人口為411.52萬，約占總受益人的62.8%；同時受益于聯邦計劃和州計劃的人口為216.00萬，約占總受益人的32.9%；僅受益于州計劃的人口為28.20萬，約占總受益人的4.3%。這樣，受益于聯邦計劃的人口約為627.48萬，受益于州計劃的人口約為224.15萬，兩者之比為2.8:1。2008年美國補充收入保障計劃受益人口約752.05萬，其中僅受益于聯邦計劃的人口為517.69萬，約占總受益人的68.8%；同時受益于聯邦計劃和州計劃的人口為204.21萬，約占總受益人的27.2%；僅受益于州計劃的人口為30.15萬，約占總受益人的4.0%。這樣，受益于聯邦計劃的人口約為721.90萬，受益于州計劃的人口約為234.36萬，【注釋】Social Security Administration, Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2000~2009, Table 7.A1.【注尾】兩者之比為3.1:1。

圖4：美國補充收入保障受益人口分布


資料來源：Social Security Administration, Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2000~2009，Table 7.A1.

雖然州政府在補充收入計劃中承擔的責任不斷下降，但是州政府的補充計劃在很大程度上增加了補充收入保障計劃的受益人口。一項調查數據顯示：第一，如果僅使用聯邦政府標準，那么符合收入調查標準的人口數為759人，占調查人口的989%；如果使用聯邦政府或州政府標準，那么符合收入調查標準的人口數為923人，占調查人口的12.77%，增加了近3個百分點；第二，如果僅使用聯邦政府標準，那么同時符合資產調查標準和收入調查標準的人口數為581人，占調查人口的704%；如果使用聯邦政府或州政府標準，那么同時符合資產調查標準和收入調查標準的人口數為685人，占調查人口的8.75%，增加了近2個百分點。【注釋】Kathleen M. McGarry, “Guaranteed Income SSI and the WellBeing of the Elderly Poor,”pp.49~84.【注尾】由此可見，雖然州政府承擔的責任越來越小，但是州政府提供的補充計劃增加了受益人口的范圍。

表1：收入和資產調查資格
僅使用聯邦政府標準 使聯邦政府或者州政府標準
資產調查 資產調查
收
入
調
查 不符合資格 符合資格 總計 不符合資格 符合資格 總計
不符合資格 67.93
(3，769) 22.18
(1，520) 90.11
(5，289) 66．75
（-3，709） 20．47
（1，416） 87．23
（5，125）
符合資格 2．85
（178） 7．04
（581） 9．89
（759） 4．02
（238） 8．75
（685） 12．77
（923）
總計 70．78
（3，947） 100
（6，048） 70．78
（（3，947） 29．22
（2．101） 100
（6，048）

資料來源：Kathleen M. McGarry, “Guaranteed Income SSI and the WellBeing of the Elderly Poor,” in Martin Feldstein and Jeffrey B. Liebman eds., The Distributional Aspects of Social Security and Social Security Reform( University of Chicago Press), 2002, pp.49~84.

四、補充收入保障計劃的減貧效果

根據盧森堡收入研究中心（The Luxembourg Income Study Center）的數據，美國是發達國家中老年貧困率【注釋】這里的相對貧困率使用的是中位數50%的收入。【注尾】最高的國家（24.57%），不僅高于丹麥（8.49%）、法國（8.47%）、德國（10.39%）、意大利（11.16%）和瑞典（6.61%）等國，而且也高于加拿大（6.27%）和英國（16.29%）。【注釋】The Luxembourg Income Study Center，Luxembourg Income Study, available at: http://www.lisproject.org/key-figures/key-figures.htm.【注尾】

根據不同的測量指標，美國補充收入保障計劃減貧效果并不相同。在不考慮補充收入保障計劃提供的待遇支付時，貧困率約為17.2%，貧困缺口約為74.5億美元。當考慮到聯邦政府可能的待遇支付時，貧困率下降不明顯，但是貧困缺口下降較為明顯，下降到49.1億元，下降了大約34.1%。如果考慮到聯邦和州政府可能提供的待遇支付時，貧困率下降為15.9%，貧困缺口為44.3億美元，下降了大約40.5%。如果考慮到當前實際的待遇支付，【注釋】這主要是考慮到那些有資格申請補充收入保障計劃但實際并沒有申請的人口。【注尾】貧困率大約為16.2%，下降了1個百分點，貧困缺口為53億美元，下降了28.9%。【注釋】Kathleen M. McGarry, “Guaranteed Income SSI and the WellBeing of the Elderly Poor,”pp.49~84.【注尾】

表2：補充收入保障計劃的減貧效果
收入測量 貧困率 貧困缺口
金額（億美元） 降低率
沒有補充收入保障計劃 17.2% 74.5 --
聯邦政府可能的待遇支付 17.0% 49.1 34.1%
聯邦和州政府可能的待遇支付 15.9% 44.3 40.5%
當前實際的待遇支付 16.2% 53.0 28.9%
資料來源：Kathleen M. McGarry,“Guaranteed Income SSI and the WellBeing of the Elderly Poor,” pp.49~84.

從橫向國際比較上看，美國補充收入保障計劃減貧效果并不十分明顯。根據一些學者的測算，美國社會保險計劃使得貧困率下降了35.6個百分點，除了高于芬蘭的26.8個百分點外，大大低于其他發達國家。而美國補充收入保障計劃使得貧困率降低了0.2個百分點，這與德國相當，但德國社會保險計劃減貧效果更加突出，因而德國貧困率遠低于美國。【注釋】Timothy Smeeding and Susanna Sandstrom, “Poverty and Income Maintenance in Old Age: A CrossNational View of Low Income Older Women.” 【注尾】


表3：根據不同收入定義測算的老年家庭貧困率（%）
A B C D E F G
市場收入 A+職業養老金 B+社會保險-稅收 C+社會救助 社會保險減貧效果：C-B 社會救助減貧效果：D-C 總效果：E+F
美國 71.9 60.5 24.9 24.7 35.6 0.2 35.8
英國 85.9 70.4 31.0 20.9 39.4 10.1 49.5
德國 88.4 78.5 10.3 10.1 68.3 0.2 68.5
加拿大 78.8 59.1 14.3 7.8 44.8 6.5 51.3
瑞典 88.7 82.0 19.5 7.7 62.5 11.8 74.3
意大利 73.8 65.1 17.4 13.7 47.7 3.7 51.4
芬蘭 87.8 37.9 11.1 8.5 26.8 2.6 29.4
平均 82.2 64.8 18.4 13.3 46.4 5.0 51.5
資料來源：Timothy Smeeding and Susanna Sandstrom, “Poverty and Income Maintenance in Old Age: A CrossNational View of Low Income Older Women,” Working Paper 2004, No.29 ,Boston: Boston College Center for Retirement Research.

美國補充收入保障計劃減貧效果并不顯著的原因主要在于：

首先，補充保障收入計劃提供的擔保收入（Guaranteed Income）水平較低。1999年，補充收入保障計劃提供的擔保收入為單身每月500美元，夫妻為751美元，該年度貧困線分別為666美元和840美元，擔保收入相當于貧困線的75%和89%。2008年，補充收入保障計劃提供的擔保收入為單身每月637美元，夫妻為956美元，該年度貧困線分別為861美元和1086美元，擔保收入相當于貧困線的74%和88%。十年中，補充收入保障計劃的擔保收入相當于貧困線的75%和89%，這一水平長期維持不變。因此，補充收入保障計劃待遇水平較低是導致美國老年人貧困率較高的一個重要原因。

圖5：補充收入保障計劃（SSI）擔保收入和貧困線之比


資料來源：補充收入保障計劃擔保收入數據來自：Social Security Administration,SSI Annual Statistical Report, 2008；貧困線數據來自：Social Security Administration, Annual Statistical Supplement to the Social Security Bulletin, 2000~2009；圖中數據系作者根據上述數據計算得出。

其次，補充收入保障計劃的老年受益人口總量以及占總受益人口的比重不斷下降。1974年，補充收入保障計劃受益人口為399.61萬，其中老年受益人口為242.20萬，占總收益人口的60.6%；2008年，補充收入保障計劃受益人口為752.01萬，其中老年受益人口為203.34萬，占總收益人口的27.0%。【注釋】Social Security Administration, SSI Annual Statistical Report, 2008, September 2009, p.21.【注尾】2008年老年受益人口在絕對量上比1974年下降了38.86萬，所占比重比1974年下降了55.4%。這種下降是在補充收入保障總受益人口不斷增加、全社會老年人口比重不斷增加和老年人口預期壽命不斷增加的情況下發生的。因此，美國補充收入保障計劃作為老年人“最后安全網”的功能不斷弱化，逐步演變為一項專門針對殘疾人的救助計劃。出現這種情況的原因有兩個。一是資產、收入調查中的抵免金額沒有指數化，其實際價值不斷下降。例如，每月的非勞動收入中的第一個20美元可以抵免，勞動收入中的65美元可以抵免，65美元以上的各類勞動收入抵免50%。但是，這一抵免金額自20世紀70年代制定以來一直沒有變化，因此其實際價值自1974年以來已經大幅下降。【注釋】Todd E. Elder and Elizabeth T. Powers, “The Incredible Shrinking Program: Trends in SSI Participation of the Aged,” Research on Aging, Vol.XXVIII, No.3, May, 2006, pp.341~358.【注尾】如果使用通貨膨脹率指數化，目前的抵免金額應該分別為87美元和284美元；如果使用工資增長率指數化，抵免金額應該分別為105美元和342美元。【注釋】Social Security Advisory Board, Statement on the Supplemental Security Income (SSI) Program, available at: http://www.ssab.gov/documents/2008_SSI_Statement.pdf.【注尾】二是州政府補充計劃的保障力度也在不斷下降。補充收入保障計劃在1972年改革之初，由于聯邦政府制定的最低標準偏低，普遍低于各州先前的待遇水平，因此幾乎所有的州都必須提供強制補充待遇。但是，隨著聯邦待遇水平的不斷提高，目前只有少數幾個州還在提供強制補充待遇，大部分州提供的是自愿補充待遇，這也導致老年受益人口不斷下降。

圖6：補充收入保障計劃老年受益人口及其比重


資料來源：Social Security Administration,SSI Annual Statistical Report, 2008，p.21.

注：這里的受益人口僅包括聯邦政府管理的計劃的受益人口。

第三，補充收入保障計劃老年受益人口占全國老年總人口的比重也在不斷下降。1990年，美國65歲及其以上人口為3108.4萬，其中補充收入保障計劃老年受益人口為205.9萬，占全國老年人口的6.6%。2008年，美國65歲及其以上人口為3887.0萬，其中補充收入保障計劃老年受益人口為203.4萬，占全國老年人口的52%。【注釋】Social Security Administration, SSI Annual Statistical Report, 2008, September 2009, p.21.【注尾】因此，從老年受益人口占全國老年總人口的比重上看，補充收入保障計劃作為老年人“最后安全網”的功能也在不斷弱化。

第四，補充收入保障計劃的領取率（Takeup rates）較低。根據一些學者的研究，在有資格申請補充收入保障待遇的人群中，大約只有一半多的人實際領取到相關津貼，這和食品券的領取率相當。根據20世紀90年代的一項調查，在被調查的685個符合申請資格的個人（家庭）中，有11人（家庭）不知道補充收入保障計劃；在剩下的674人（家庭）中，有392人（家庭）獲得了補充收入保障計劃提供的待遇，經過加權后的領取率為55.9%。這一調查結果和70年代的調查結果（55%）及80年代的調查結果（56%）極為相似。【注釋】Kathleen M. McGarry, “Guaranteed Income SSI and the WellBeing of the Elderly Poor,” pp.49~84.【注尾】領取率低的原因主要在于：一是很多人并不知道補充收入保障計劃，二是很多人認為申請過程過于繁瑣，耗時耗力費神，三是收入、資產調查的羞恥感也阻礙了領取率的上升。

圖7：補充收入保障計劃老年收益人口占全國老年人口的比重


資料來源：補充收入保障計劃老年受益人口數據來自Social Security Administration,SSI Annual Statistical Report, 2008, September 2009, p.21；美國老年人口數據來自U.S. Census Bureau, Statistical Abstract of the United States: 2010 (129th Edition) Washington, DC, 2009,Section 1,Population,p.14。圖中數據為作者計算所得。

注：這里的受益人口僅包括聯邦政府管理計劃的受益人口。

圖8：補充收入保障計劃的老年領取率


資料來源：Mary C. Daly and Richard V. Burkhauser, The Supplemental Security Income Program, FRBSF, Working Paper 2002, No.20.

注：領取率是實際領取津貼的人數占有資格領取津貼人數的比例。

結論

補充收入保障計劃作為最大的現金救助項目，在保障低收入人群基本生活中發揮著重要作用。該計劃在制度設計、運行管理等方面存在諸多可借鑒之處。

第一，補充收入保障計劃的實施過程注重加強和社會保險計劃的統籌協調。社會保險計劃的特征和性質就決定了該計劃難以覆蓋所有人群，特別是難以保護終身貧困者、臨時就業人員，因此必須建立救助計劃以彌補保險計劃的不足。雖然社會救助計劃和社會保險計劃的性質不同，但是兩者的共同目標是一致的，即最大程度地降低社會成員面臨的各項風險。因此，補充收入保障計劃和社會保障計劃在管理機構、資格標準、待遇調整規則和管理方法等方面注重統籌協調，相互配合。

第二，補充收入保障計劃的實施過程注重加強和其他救助項目之間的統籌協調。為了滿足被救助者的不同需求，防范被救助面臨的不同風險，政府一般會建立多項救助計劃。各項救助計劃之間的統籌協調有利于實現規模經濟，降低管理成本，避免不必要的重復調查，減少被調查者的恥辱感。補充收入保障計劃較好協調了與食品券、醫療救助計劃的關系，方便低收入老年人獲得不同類型的救助。

第三，補充收入保障計劃的實施過程注重恰當處理中央政府和地方政府的責任分擔。中央政府和地方政府在實施救助計劃時具有不同的優勢。中央政府在制定統一資格標準、統一待遇水平和統一管理制度方面具有優勢，而地方政府在掌握被救助者的個人信息、評估救助效果等方面具有優勢。因此，中央政府和地方政府在實施救助計劃過程中應該明確責任分擔，相互配合協調。

第四，補充收入保障計劃的實施過程需要注重減貧效果。社會救助計劃作為公民的“最后依靠”和“社會安全網”，其根本目的是為了防止絕對貧困，減少相對貧困，確保公民有效參與社會生活。因此，社會救助計劃在實施中需要做到“應保盡保”，擴大覆蓋面，適當提高救助水平。在救助計劃管理中，需增強服務意識，提高服務專業化水平，減少家計調查的羞辱感，提高領取率，確保每位公民尊嚴體面的生活。在這方面，美國補充收入保障計劃的作用尚不完善。

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