市場的邊界：美國監(jiān)獄民營化的是與非

何顯兵

　　1979年美國國會制定法律將監(jiān)獄民營化合法化，1983年德克薩斯州成為監(jiān)獄設施民營化的第一個州。當前，美國最大的私人監(jiān)獄公司是美國矯正公司，其雇有17000名員工，可提供總共75000個以上的監(jiān)獄床位。該公司在美國紐約證卷交易所上市，被認為是績優(yōu)股?？梢姡O(jiān)獄民營化不僅是美國監(jiān)獄改革的新潮流，還是一個新興的“陽光產(chǎn)業(yè)”。

　　新保守主義推動監(jiān)獄民營化

　　在美國，監(jiān)獄民營化自其產(chǎn)生之日起就受到了各方面的非議，法國記者萊維甚至將監(jiān)獄民營化視為“美國的迷惘”之一。為何要設立民營的監(jiān)獄設施？據(jù)說主要是基于兩種原因。

　　一是經(jīng)濟壓力。美國自20世紀70年代以后，調(diào)整了傳統(tǒng)的福利矯正模式。在對美國231項犯罪矯治計劃進行考察后，馬丁森在1974年發(fā)表了著名的“矯治無效”論斷。隨之而來的是刑罰平民主義的興盛，建立在“唯懲罰論”基礎上的“刑罰主義”和“新古典主義”取代矯正主義成為主導刑罰執(zhí)行活動的指導思想，一個旨在重建法制體系和社會秩序的新保守主義政治觀占據(jù)了理論的前沿。1930—1978年，美國的監(jiān)禁率幾乎沒有大的變化，而1978—1998年，監(jiān)禁率上升了4倍。隨著罪犯的大量增加，矯正費用越來越高：1979年全美范圍的矯正費用是60億美元，而1990年這個數(shù)字上升為249億美元。納稅人既渴望通過監(jiān)禁確保安全，又不想承擔高昂的監(jiān)禁費用，政府于是選擇監(jiān)獄民營化解決這個問題。監(jiān)獄民營化是否降低了矯正費用是個難以準確評估的問題，但至少政府在短期內(nèi)解決了監(jiān)獄床位不足的問題，這也給監(jiān)獄民營化鼓吹者提供了發(fā)展的實踐空間。

　　二是政治傾向。美國監(jiān)獄民營化是在新保守主義占上風的背景下展開的。學者們發(fā)現(xiàn)，凡是保守主義者在政府和立法機關占統(tǒng)治地位的時候，美國就更傾向于采納公用事業(yè)民營化的思路。20世紀70年代，美國出現(xiàn)的“公共選擇理論”認為，政府低效和規(guī)模不斷膨脹的根本原因在于官僚制在公共服務供給中的壟斷特性，因而要求以市場為導向，取消任何形式的公共壟斷。在行政法上，學界也逐漸接受了公共行政民營化的思路，認為公法與私法在利益追求上存在趨同的一面。這種理論將政府定位為公共行政事務的政策制定者、監(jiān)督者和管理者，將具體的事務運營從政府功能中剝離，通過簽約外包等形式交由私人管理。上述思潮最終攻破了國家行政權的最后堡壘——刑罰執(zhí)行權。

　　監(jiān)獄民營化：美國的迷茫

　　圍繞著監(jiān)獄民營化，仍然有眾多懸而未決的問題需要思考。

　　第一個問題，監(jiān)獄民營化真的能夠節(jié)約矯正費用嗎？一些研究認為私營監(jiān)獄可以節(jié)約費用。例如，美國矯正公司曾在5個月內(nèi)，以每個床位4000美元的造價，為移民歸化局在休斯頓的感化中心建造了350個床位，而移民歸化局原計劃修建時間是兩年半，造價是每個床位26000美元。但也有一些研究不支持該結(jié)論，美國審計署1996年對公共監(jiān)獄和私人監(jiān)獄進行了比較研究，發(fā)現(xiàn)兩者的成本相差不大。或許私人監(jiān)獄在短期內(nèi)確實可以為政府節(jié)約矯正費用，因為政府不必立即投入一筆建造監(jiān)獄的巨款，但私人監(jiān)獄會在后期將修建費用從政府的合同中獲得彌補，實際上相當于政府對矯正費用的一次性投入與分期付款的關系。

　　第二個問題，監(jiān)獄民營化能夠保證矯正質(zhì)量嗎？盡管美國的矯正實踐自20世紀70年代以來更強調(diào)懲罰模式，但這絕不意味著美國的監(jiān)獄不追求矯正質(zhì)量。私人監(jiān)獄并非福利機構，牟利是其投資者修建私人監(jiān)獄的基本動機。私人監(jiān)獄節(jié)約費用的主要手段是削減雇員人數(shù)、降低雇員工資，這很可能導致矯正質(zhì)量下降。

　　第三個問題，私營監(jiān)獄的目標能否與公共政策部門的公共行政目標相協(xié)調(diào)？私人監(jiān)獄的首要目標是在監(jiān)獄安全的基礎上追求利潤，而政府矯正部門的首要目標是在人權保障的基礎上追求罪犯的再社會化，兩者可能存在嚴重的沖突。確保罪犯入住是其獲利的基本手段，如果刑事政策傾向于分流、轉(zhuǎn)向、寬松，私人監(jiān)獄的利潤必將受到影響。因而有些極端言論認為，私人監(jiān)獄為確保其獲利，有計劃地在媒體上渲染犯罪的威脅，鼓吹強硬的刑事政策，從而“綁架”了美國社會。

　　第四個問題，私營監(jiān)獄能否充分保障罪犯的基本人權？私人監(jiān)獄賺錢的主要途徑，一是節(jié)省開支，二是利用罪犯勞動。這就潛藏著侵犯人權的危險：節(jié)省開支，可能導致降低罪犯的生活標準；利用罪犯勞動，可能導致對罪犯剩余價值的壓榨。更嚴重的問題在于，私人監(jiān)獄對罪犯的違法行為進行裁決并且予以懲罰，影響了罪犯的憲法權利。

　　關于監(jiān)獄民營化的爭論，本質(zhì)上是關于私人參與公共行政事務治理的爭論。思考美國的監(jiān)獄民營化，有助于我們更深入地思考國家的刑罰權、行政法上的公私界限、民眾參與公共治理的可能性等問題，還需要進一步思考，市場的權力到底有沒有邊界，即使將政府視為民眾通過契約授權成立的機構，這種契約能否徹底商業(yè)化？

2010-03-24

位于加利福尼亞Otay Mesa的拘留所，由美國矯正公司（CCA）管理。

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