哥本哈根氣候會議的爭議焦點與反思
 
時間:2010年03月19日    來源:紅旗文稿   作者:潘家華 

　　2009年12月在哥本哈根舉行的聯合國氣候變化會議，發達國家與發展中國家之間在許多關鍵問題上激烈交鋒，會議的成果不盡如人意，有許多問題值得深思。筆者作為與會者，試圖解析哥本哈根會議爭議的焦點所在，并對一些未來氣候談判問題提出一些思考。

　　一、哥本哈根會議的背景和基本情況

　　聯合國氣候變化談判委員會經過兩年的談判，達成了聯合國氣候變化框架公約，1992年在巴西里約熱內盧正式簽署，1994年生效。由于框架公約只是框架性質的，沒有任何具體目標，也沒有具體的減排責任，需要繼續談判以形成有法律約束力的國際協議。因而，在1995年召開第一次締約方會議，形成柏林授權，要求三年以后在京都第三次締約方會議上達成定量減排目標，相對于1990年排放水平，附件I國家即發達國家2008-2012年在總體上年均排放降低5%。1997年12月達成京都議定書，規定歐盟減排8%，美國7%，日本6%，俄羅斯維持1990年水平不變，冰島、澳大利亞等國還允許有所增加；發達國家在總體上減排5.2%。美國拒絕批準京都議定書，一些發達國家允許森林碳匯、從其他國家購買減排額度，使得京都議定書總體減排大打折扣。盡管如此，三年談判達成的京都議定書，經過八年討價還價到2005年才生效。眼看議定書目標年到期，2012年以后怎么辦？2007年，在巴厘島聯合國氣候會議上，經過艱苦談判達成巴厘路線圖，也叫巴厘授權，要求2009年在哥本哈根會議上達成新的全球溫室氣體減排協定。這便是哥本哈根會議的來歷和目標。

　　哥本哈根會議是1990年氣候變化談判以來規模最大、規格最高的一次。為了能夠年底在哥本哈根會議上形成協定，各締約方已自2009年3月起，在曼谷、波恩、巴塞羅那等地分別舉行5次工作層面的談判。2009年12月7日至18日，194個締約方、觀察員國，937個聯合國相關機構、專門機構、政府間國際組織、非政府組織以及1069個媒體單位，超過4萬人與會。有119個政府首腦或國家元首與會，而且主要國家的領導人直接參與談判，史無前例。

　　二、哥本哈根會議的主要成果

　　哥本哈根想達到什么預期成果呢？根據巴厘授權，需要完成“雙軌”談判：其中的一“軌”是京都議定書第二承諾期發達國家中期減排目標的談判，另一“軌”是氣候公約下長遠目標的談判。為什么實行雙軌呢？美國不屬于京都議定書締約方，但仍屬氣候公約的締約方，可以參加公約活動，但只能作為觀察員參加京都議定書締約方談判會議。由于在發達國家第一排放大國和第一大經濟體的地位，美國的參與不可或缺。在這樣的情況下，只能搞雙軌制，啟動公約下長遠目標的談判，主要談2050年長遠目標。在長遠目標里涉及技術、資金、適應氣候變化等問題；京都議定書談判也涉及資金、技術、適應氣候變化和2020年發達國家的減排目標。

　　根據巴厘授權，哥本哈根會議要談什么呢？首先，“雙軌”中第一軌，即京都議定書軌道，需要明確發達國家2020年減排目標、發展中國家減緩氣候變化行動和發達國家提供資金技術幫助發展中國家適應氣候變化和低碳發展。聯合國氣候變化專門委員會的科學評估要求，發達國家2020年的排放，需要在1990年的基礎上，減少25-40%，是絕對量的減排；發達國家需要每年提供資金支持發展中國家應對氣候變化。發展中國家要開展減緩氣候變化行動，需要“三可”：可測量、可報告、可核實。“雙軌”中的第二軌，即氣候公約軌道的談判，關鍵在于2050年全球認可的共同減排目標，談判非常艱難。

　　由于雙軌談判舉步維艱，美國和歐盟明確要求將雙軌并一軌，廢棄京都議定書，混淆發達國家和發展中國家“共同但有區別的責任”原則。歐盟希望借用丹麥主席國的身份主導進程，拋出“主席案文”；奧巴馬、布朗、薩克奇等主要發達國家領導人直接上陣，關起門來小范圍磋商，參與技術細節的談判；中國、南非、巴西、印度“基礎4國”的領導人，也親自斡旋，與發達國家陣營直接對壘，談判哥本哈根案文。

　　哥本哈根會議的主要成果包括：一是公約和議定書締約方會議分別通過了兩個工作組繼續按巴厘路線圖授權完成談判的決定，議定書特設工作組主要是2020年減排目標，基本還是按照雙軌制談判，談判以后形成了主席案文；二是發表了哥本哈根協議，但哥本哈根會議并沒有正式通過，只是 “注意到”這一協議，沒有法律地位。

　　三、哥本哈根會議的爭論焦點　 

　　哥本哈根會議爭論的焦點涉及程序、責任和義務等。

　　第一個焦點是：繼續實行雙軌談判還是進行并軌。巴厘路線圖規定雙軌談判，明確長遠目標和中期目標必須分開談。長遠目標不考慮中期目標肯定不行；美國作為第一大經濟體，最大的發達排放國，不明確中期減排目標，顯然國際社會不會接受。發展中國家認為，雙軌制談判體現了共同但有區別的責任原則，京都議定書規定發達國家率先減排，提供資金技術，幫助發展中國家適應和減緩氣候變化。但美國和歐盟堅持要求發展中大國參與減排，反對雙軌談判。美國早在2009年10月6號在曼谷會議上提出并軌并得到歐盟支持，但發展中國家明確反對。如果說，公約和議定書兩個工作組的案文屬于雙軌制成果，哥本哈根協議就說不清楚了。按照美國的說法，不叫雙軌，也不叫單軌，只是把長期和中期減排義務放一張紙上。哥本哈根協議將發達國家和發展中國家的責任和義務寫在一張紙上，發達國家五行字，發展中國家十二行字。在某種意義上，似乎是美國所希望的“并軌”。

　　第二個焦點是長期目標。2008年在日本北海道舉行的八國峰會提出“50-50”目標，即2050年全世界溫室氣體排放量比當前降低50%。2009年7月在意大利舉行的“8+5”（8個工業化國家加5個發展中國家）峰會進一步明確長遠目標：一是2度溫升上限；二是進一步確認“50-50”目標；三是發達國家要減排80%。在哥本哈根談判中，發達國家非常明確地要求長遠目標溫升不超過2度，溫室氣體排放濃度不超過450ppm，這就意味著，2050年全球溫室氣體減排目標相對于當前水平減排50%。一些小島國和最不發達國家則要求，溫升不超過1.5度，溫室氣體濃度水平不超過350ppm，2050年全球溫室氣體排放減少90%以上。對于快速工業化的發展中大國，特別是“基礎4國”，認可2度溫升上限，其他的不認可。最后的結果是2度溫升上限、濃度和減排都沒談。

　　為什么“基礎四國”不認可全世界減50%、發達國家減80%的目標？當前全球排放中，發達國家和發展中國家各占50%。到2050年，發達國家減80%，發展中國家只減20%，我們為什么還反對？一方面，2度目標與減排幅度存在科學不確定性；另一方面，這一減排目標嚴重限制發展中國家的排放空間。從歷史排放來看，減排必須考慮歷史責任；從未來發展看，發展中國家需要一定的排放空間。溫室氣體排放是和發展過程聯系在一起的，像高速公路、鐵路、建筑都屬于能源密集度非常高的產品，都是碳的存量。這些存量不需每年增加。發達國家在工業化過程中，這些存量基本夠了，比如歐盟已經沒地建高速公路和房屋。歷史上，美國的累計排放是中國的10倍以上，當前人均是中國的4倍以上。美國2008、2009年能源消費負增長，德國、英國基本上沒增加，在人均水平上，發達國家基本屬于穩中有降。而發展中國家處在發展過程中，必須積累大量的存量。從總量上看，發展中國家確實增長快。2006年中國超過美國，成為第一排放大國。1980年中國能源消費才6.5億噸標煤，2008年增加到28.6億噸標煤，并且仍在高速增長。

　　如果按照“50-50”目標，1850-2050年發達國家人均累計排放接近1000噸，發展中國家只有200噸，相差近5倍。發達國家現在人均15噸，如果減80%，還有3噸；美國人均20噸，減80%還有4噸；發展中國家平均只有2.5噸，減20%只有2噸。但發展中國家仍需要發展空間。顯然，即使發達國家減80%，發展中國家也需要反對“50-50”目標。

　　第三個焦點是發達國家的中期減排目標。到2020年，按照巴厘路線圖的要求，發達國家應該相對于1990年的排放水平減25-40%以上。中國要求發達國家減40%以上，印度要求減79.1%，有些發展中國家要求減90%以上。而發達國家的承諾是多少呢？最高是30%，平均下來只有16%，不到巴厘路線圖要求的25%，而且講條件、打折摻水。結果是在哥本哈根協議中，發達國家減排目標自己說多少就多少。以美國為例，奧巴馬承諾的目標為17%，顯然低于25-40%的要求。美國對這一目標也打折摻水。美國把基準年變成2005年，如果換到1990年，美國實際減排只有3%。而京都議定書要求美國在2008-2012年減7%。不僅如此，美國還允許20億噸的抵消。按照巴厘路線圖的要求，發展中國家采取適當的減緩行動，但發達國家要求發展中國家的減緩行動“可測量、可報告、可核實”。中國等發展中國家明確表示反對“三可”。發展中國家在哥本哈根會議上做出了比較明確的量化減排行動，相對于2005年，2020年單位GDP溫室氣體減排量，印度20-25%，中國40-45%，其他國家也做了相應的承諾。

　　第四個焦點是資金問題。發展中國家每年應對氣候變化的資金需求在1000億美元以上；如果發展中國家實現低碳發展，資金需求至少每年3000億美元。這是發展中國家的要價。發達國家認多少呢？哥本哈根協議中的結果是，2010-2012年每年提供100億美元資金，2020年增加到每年1000億美元。顯然偏低。即使這樣，資金來源也存在問題。發展中國家要求發達國家政府主導；發達國家則認為，資金主要來源于市場而非政府，而且發展中大國也要出資。此外，在資金管理、使用等方面爭論也比較多，沒有定論。

　　第五個焦點是“三可”是否要實行。發達國家要求發展中國家的減緩行動需要“可測量、可報告、可核實”。發展中國家認為，發達國家提供資金的減緩行動可以“三可”，但自主減排行動只要自我核查，公開透明就行。最后結果是接受美國的要求，對發展中國家自主減緩行動進行“國際協商和分析”。

　　第六個焦點是貿易措施。在氣候談判中，歐盟、美國聲稱要征收碳關稅。打著征收碳關稅保護氣候的幌子，實際上沒有保護氣候的效果，等于發展中國家出口成本增高，發達國家提高貿易壁壘。碳關稅能夠減少排放嗎？如果不從發展中國家進口，需要從其他地方進口，同樣有碳排放；如果不從其他國家進口，自己生產，也有碳排放。在全球水平上，碳泄漏理論實際不存在。而且對于發達國家來說，進口的產品都是屬于低端的基本消費品，征收碳關稅對于氣候變化沒有效果。當然，對于發展中國家來說，既然碳關稅是貿易壁壘，就要在WTO爭端機制下解決，需要反對，沒必要害怕。

　　四、哥本哈根會議的幾點反思

　　第一，會議是成功的還是失敗的？積極地看，應該有成功的因素，因為規模之大、規格之高，都是空前的。有一些半成品，哥本哈根協議也是半成品，經過談判，有個比較好的基礎和起點。聯合國秘書長潘基文的評價是這樣，中國政府的評價也是這樣，有成功的因素。但是比較客觀地看，成果確實不盡理想。一是雙軌、單軌變得模糊了，說不清楚了；二是沒有形成共識的有法律約束意義的會議文件，發達國家實際承諾遠低于預期，對發展中國家的要求高出巴厘路線圖，發展中國家屬于失分，發達國家屬于得分。

　　第二，中國的“率先垂范”發達國家領情了嗎？ 我國決定，2020年單位GDP二氧化碳排放量比2005年下降40-45%，超出了巴厘路線圖要求。我們希望能夠通過公布減排目標爭取主動。我們做這么大努力，客觀地講我們是有困難的，一點水分都沒有，而且是高限的。但是中國“率先垂范”，反而將發達國家的要價和預期調高了，他們不僅不跟進減排，而且指責中國目標偏低，只是基準線，沒有額外努力。

　　第三，氣候問題談判是否形成了“兩國集團(G2)”？中國反對“中美共治”、“兩國集團”，策略是鞏固南方陣營，強化G77+中國。美國的策略也非常明確，“抓大放小”：2001年美國推出京都議定書，搞亞太清潔發展伙伴關系，抓中、美、日、印、澳和韓6個大國；后來進一步擴大搞20國集團，然后不斷地強化G8+5；2006年開始明確提出G2。最后的結果將會是什么呢？會后，美國國務院官員又建議，由世界溫室氣體排放大國來控制氣候談判過程，所謂排放大國即美國加“基礎4國”，如果這樣，會形成新的“G2”，不僅歐盟會感到被“邊緣化”了，發展中國家陣營也會出現進一步分化。

　　第四，哥本哈根會議中，發展中國家是否遭遇了程序陷阱？按照公約的規則，民主、公開、透明，締約方主權平等、廣泛參與、協商一致。這是公約的規則。但是美國倡導大國機制，一些發達國家也要求修改談判規則，搞多數原則。談判本來是技術層面的問題，國家領導人親赴一線，談具體案文，直接上升到最高政治層面。哥本哈根會議一開始部長就去了，政府首腦直接參與小范圍技術層面磋商，這也是我們始料不及的，應該是蓄意安排的。

　　第五，哥本哈根會議得到了什么成果？完成雙軌談判是會議的重要目標，但會議后，雙軌已變得模糊。現在還在說雙軌，是因為兩個工作組主席案文還在。但雙軌談判究竟是存，還是廢，似乎并不明確。關于長遠目標，會議只確定了2度上限的目標，沒有確定“50-50”減排目標。關于中期目標，發達國家所承諾的減排目標過低，而且經過了打折、摻水，具有很大的不確定性；中國則自主訂立較高目標，而且付諸行動，是實打實的目標。在資金上，不僅發達國家提供的數量偏低，而且由發達國家政府出資這一條沒有明確。

　　五、氣候談判的未來走向與選擇

　　未來氣候談判，雙軌還是并軌，趨勢并不明確。一種可能是沿著事實上的單軌前行。關于長遠目標，發達國家會增加一些附加條款，強行使發展中國家接受減排指標。我們需要有思想準備。關于中期目標，發達國家認領的目標是否夠，是否有約束力？發展中國家顯然要對發達國家的目標提出高要求。

　　關于資金，發達國家要求發展中新興經濟體出資，分化發展中國家，拉攏小島國和最不發達國家，強化市場途徑。對于“三可”，發達國家在未來談判中，必將明確技術細節，強化對發展中國家自主行動的“三可”，將對發展中國家造成很大壓力。在程序上，美國的大國路線能走多遠？如果中國明確反對，美國就走不了多遠。

　　中國如何選擇？在戰略格局與程序上，需要強化G77+中國這一南方陣營，把“基礎四國”融于發展中國家陣營；避免G2格局。在談判程序上，遵循并強化透明、民主、參與、協商一致原則，需要明確反對“小集團”。我們不可放棄資金技術要求。中國要還是不要資金技術，是發展中國家內部事務，但公約議定書的原則不可以破。關于長遠和中期減排目標，我們需要以攻為守，宣傳中國的努力與績效，用事實和數字說明發達國家的不作為和無效率。

　　（作者：中國社會科學院城市發展與環境研究所所長、國家氣候變化專家委員會委員）

× 烏有之鄉 WYZXWK.COM

您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號