淺析英國轉(zhuǎn)基因食品的公共政策

　　作者：武漢理工大學政治與行政學院 毛新志

　　摘要：本文從轉(zhuǎn)基因食品的管理機構(gòu)、基本理念與總的方針、安全評價的標準、標識政策和商業(yè)化進程對英國轉(zhuǎn)基因食品的公共政策進行了分析，并從文化傳統(tǒng)、風險的解釋和社會接納、風險的評價與管理等方面對政策的原因進行了探討。

　　關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)基因食品；公共政策；技術(shù)風險

　　1．英國轉(zhuǎn)基因食品管理的主要機構(gòu)及其職能

　　英國主要由衛(wèi)生與安全局，農(nóng)、漁、食品部(MAFF)，衛(wèi)生部(DH)和專家咨詢委員會(環(huán)境釋放咨詢委員會、遺傳修飾咨詢委員會)等機構(gòu)負責轉(zhuǎn)基因食品的管理，并且通過三個重點環(huán)節(jié)監(jiān)管轉(zhuǎn)基因生物(GMO)，包括GMO的目的釋放、GMO的隔離使用和從事遺傳修飾的勞動保護以及安全管理。這四個機構(gòu)互相協(xié)作，共同管理GMO。其中，衛(wèi)生與安全管理局在GMO的管理中發(fā)揮著主導作用。

　　英國衛(wèi)生與安全管理局在1992年《環(huán)境法》和歐盟90/220/EC指令基礎(chǔ)上，頒布了GMO的釋放和市場化的管理條例，并從1993年開始，由向衛(wèi)生與安全管理局報告，改為向國務(wù)大臣(Secretary of State)申請許可。而且，衛(wèi)生與安全管理局具有強制執(zhí)行GMO隔離使用法規(guī)的權(quán)利。事實上，衛(wèi)生與安全管理局的工作貫穿于GMO的目的釋放、GMO的隔離使用和從事遺傳修飾的勞動保護以及安全管理這三個重要環(huán)節(jié)，擁有實質(zhì)性的管理決策權(quán)。

　　英國農(nóng)、漁、食品部和衛(wèi)生部共同管理食品和新食品成分，具體由新食品及加工咨詢委員會(ACNFP)處理申請，后者需征求目的釋放咨詢委員會、食品咨詢委員會、食品衛(wèi)生委員會和毒品管理委員會的意見。新食品及加工咨詢委員會將處理意見反饋給農(nóng)、漁、食品部和衛(wèi)生部，做出決定后上交歐盟批準。由于英國市場上流通的轉(zhuǎn)基因食品很少，這兩個部門在轉(zhuǎn)基因食品的管理中沒有發(fā)揮多大作用。

　　英國環(huán)境釋放咨詢委員會成立于1990年，由科學家和相關(guān)行業(yè)的代表組成，負責對GMO的釋放和市場化的許可提供決策意見。遺傳修飾咨詢委員會成立于1984年，由獨立的主席、企業(yè)家、雇員、業(yè)外人士、科學界和醫(yī)學界的專家組成。環(huán)境釋放咨詢委員會為衛(wèi)生與安全委員會(HSM)、衛(wèi)生與安全管理局提供GMO的隔離使用方面的建議，并對法規(guī)條文做出詳細的解釋，還負責向政府官員提供GMO對環(huán)境影響的咨詢。由此可見，專家咨詢機構(gòu)的主要職責是向英國政府機構(gòu)、部門和官員提供GMO的咨詢和管理決策的建議，而沒有實質(zhì)性的決策權(quán)。

　　2．英國轉(zhuǎn)基因食品的公共政策

　　2．1 管理的基本理念和總的方針

　　英國對轉(zhuǎn)基因食品的基本理念是：從本質(zhì)上講，轉(zhuǎn)基因技術(shù)和轉(zhuǎn)基因食品同傳統(tǒng)的雜交技術(shù)和育種技術(shù)差別不大;但從作用機制和基因轉(zhuǎn)移的范圍來看，它們之間還是有重大區(qū)別的。我們不能簡單地將轉(zhuǎn)基因技術(shù)和轉(zhuǎn)基因食品看作傳統(tǒng)技術(shù)和傳統(tǒng)食品的自然延伸。轉(zhuǎn)基因技術(shù)可以完全打破生物界的物種屏障，可以將動物的基因轉(zhuǎn)入到植物，將人的基因轉(zhuǎn)入到其他生物體。在人類應(yīng)用基因工程之前，這種基因之間的跨物種轉(zhuǎn)移只能是神話，但轉(zhuǎn)基因技術(shù)卻將它變?yōu)楝F(xiàn)實。基于這種理念，英國對轉(zhuǎn)基因食品采取非常嚴格的管理模式。

　　2．2 安全評價的標準或原則

　　英國非常重視對轉(zhuǎn)基因食品的安全評價，尤其是它對人類健康和生態(tài)環(huán)境的影響及其安全評估，包括GMO中是否含有毒素、是否含有過敏原，GMO中的抗生素抗性標記基因是否導致人體對抗生素產(chǎn)生抗性、是否使營養(yǎng)成分發(fā)生改變;GMO實驗室釋放、大田釋放、商業(yè)化對野生動植物和生物多樣性的影響，是否引起超級雜草，是否提高害蟲的抗性，是否產(chǎn)生“基因污染”，等等。為此，英國采取嚴格的安全評價體系和標準。英國對轉(zhuǎn)基因食品的安全評價是采用結(jié)果評價法和過程評價法相結(jié)合的原則，即將“實質(zhì)等同性”原則和嚴格的毒性、過敏性和抗性實驗，大田試驗以及商業(yè)化的安全評價及其監(jiān)控有機結(jié)合起來，以評價轉(zhuǎn)基因食品的安全性，這種做法值得我國借鑒。

　　2．3 標識政策

　　英國政府通過法律規(guī)定要求對轉(zhuǎn)基因食品進行明確標識，這是一種強制性標識(mandatory labeling)的政策， 旨在尊重消費者的知情選擇權(quán)。作為消費者，有權(quán)知道轉(zhuǎn)基因食品中轉(zhuǎn)人的基因和各種成分，有權(quán)選擇購買和消費轉(zhuǎn)基因食品或是非轉(zhuǎn)基因食品，任何個人和單位都應(yīng)該尊重消費者的自主選擇權(quán)。標識轉(zhuǎn)基因成分可以讓某些消費者回避特定的物質(zhì)。回教徒、道教徒、佛教徒、素食主義者都在飲食上有各種禁忌。例如，回教徒不吃豬肉，素食主義者可能不會食用含有動物基因的轉(zhuǎn)基因食品。通過轉(zhuǎn)基因食品的明確標識，維護消費者的知情選擇權(quán)。我國也要求對轉(zhuǎn)基因食品實行強制性標識制度。而美國采取的“自愿標識” (voluntary labeling)政策將流于形式，因為幾乎沒有生產(chǎn)者或銷售者愿意對轉(zhuǎn)基因食品進行標識，忽視了消費者的知情選擇權(quán)。

　　2．4 商業(yè)化政策

　　鑒于轉(zhuǎn)基因食品的安全問題還沒有定論，轉(zhuǎn)基因作物可能對人類健康和生態(tài)環(huán)境有危害以及公眾對轉(zhuǎn)基因食品的極力抵制，英國政府對轉(zhuǎn)基因食品的商業(yè)化非常慎重，目前基本上采取禁止轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化的政策。在筆者看來，英國對轉(zhuǎn)基因食品的商業(yè)化政策太保守，但像美國那樣大規(guī)模地商業(yè)化的政策也不可取。而我國的商業(yè)化做法相對比較合理，即實行謹慎的商業(yè)化政策，先實行小規(guī)模的商業(yè)化，然后逐步擴大規(guī)模。

　　3．英國制定轉(zhuǎn)基因食品公共政策的原因

　　3．1 文化傳統(tǒng)

　　轉(zhuǎn)基因食品是否安全，目前在科學上還沒有定論。鑒于轉(zhuǎn)基因作物或轉(zhuǎn)基因食品可能帶來特大風險(mega-risk)，英國對其采取的是“有罪推定” (guilty until proved innocent)的戰(zhàn)略。換言之，如果不能證明轉(zhuǎn)基因食品是安全的，就先假設(shè)轉(zhuǎn)基因食品不安全，對它實行科學的檢測和嚴格的管理，趨利弊害，確保人類健康。有些學者可能用“無罪推定”理論反駁“有罪推定” 戰(zhàn)略。問題是，轉(zhuǎn)基因作物的環(huán)境后果是不可逆的，那時再來挽救就來不及了。“有罪推定” 戰(zhàn)略是基于目前一些技術(shù)會給社會帶來特大風險以致危害不可逆而采取的一種對人類健康和生態(tài)環(huán)境負責任的戰(zhàn)略。傳統(tǒng)技術(shù)給環(huán)境或人體帶來的危害一般是可逆的，所以對它可以采取“無罪推定”。

　　英國公眾受基督教影響較深，認為轉(zhuǎn)基因食品是“干涉自然” 和“扮演上帝” (playing god)，是“非自然的”。為了保護食品的自然性，他們強烈抵制“非自然的”轉(zhuǎn)基因食品。他們絕對不允許美國在英國使用轉(zhuǎn)基因種子，把他們從田園詩般的夢中驚醒。在歐洲，到處可見立著“非轉(zhuǎn)基因作物” (Non—GMO)牌子的農(nóng)田 。而且，英國公眾在文化上有些保守，有時遇到新事物裹足不前，在思想上還不夠開放，對新事物的接受相對較慢。

　　3．2 風險的解釋和社會接納

　　英國主要從“實證主義”或科學技術(shù)的角度解釋技術(shù)的風險，解釋的視野比較狹窄。而用解釋學的方法解釋風險更科學一些，它是基于不同的境遇，從科學技術(shù)、社會文化、價值觀等多角度解釋風險。這種風險的不同解釋方法將帶來不同的后果。例如，英國用“實證主義” 方法對食品危機(瘋牛病)的解釋加劇了歐洲公眾對轉(zhuǎn)基因食品的恐慌和擔憂。但是，事件如果發(fā)生在美國，美國對它的解釋一般不會削弱美國公眾對轉(zhuǎn)基因食品安全性的信心，這就是對風險的不同解釋將導致完全不同的結(jié)果。因此，我們對技術(shù)風險的解釋，不應(yīng)該完全按照實證主義者那種固定的或單一的模式，而是應(yīng)該像解釋學學派那樣，認識到對不同的境遇事情的解釋有不同的方法。這樣，可以減少公眾對技術(shù)風險的一些不必要的擔憂。

　　對技術(shù)風險解釋的語言差異，也會導致不同的后果。例如，對食品危機解釋的語言不同，就會影響公眾對轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度。在歐洲，當把用于人們消費的轉(zhuǎn)基因作物或轉(zhuǎn)基因食品批準與傳統(tǒng)的或有機的作物(或食品)混合在一起，稱之為“污染” (contamination)而不是“摻合” (commingling)，意指傳統(tǒng)的或有機的作物(或食品)被轉(zhuǎn)基因作物(或食品)污染了。相反，在“星聯(lián)玉米” 事件中，美國使用的是“摻合” (commingling)而不是“污染” (contamination)。當然，歐洲消費者對合法(或批準)的轉(zhuǎn)基因作物(食品)都進行了持續(xù)的抵制，更不用說對沒有取得許可證的轉(zhuǎn)基因作物(食品)。在歐洲被標識的“食品危機”在美國也不會看作危機。政府對技術(shù)風險解釋所采取的方法和語言對公眾的態(tài)度有較大的導向作用，并在某種程度上決定了公眾對技術(shù)風險的態(tài)度和接納程度。

　　英國的管理機構(gòu)和公眾認為對當代科學技術(shù)風險的評價是一個非常復雜的系統(tǒng)，傳統(tǒng)的風險—收益評價方法已經(jīng)不能完全適用于對當代基因工程技術(shù)的評價。在基因工程技術(shù)的評價過程中，存在著許多不確定的變量，未知的不確定性因素太多，需要研究新的評價機制、體系、原則和標準來評價轉(zhuǎn)基因技術(shù)(或轉(zhuǎn)基因食品)的風險。英國公眾缺乏冒險的精神，對技術(shù)的風險的接納程度較低。

　　3．3 風險的評價與管理

　　英國是將技術(shù)風險評價和技術(shù)風險管理緊密結(jié)合在一起的。而美國是將技術(shù)風險評價和技術(shù)風險管理相對分開，技術(shù)風險評價主要由FDA負責，而技術(shù)風險管理主要通過市場運作 。其實，人為的將技術(shù)風險評價和技術(shù)風險管理分開，本身違背了技術(shù)風險評價與技術(shù)風險管理是一個內(nèi)在聯(lián)系的系統(tǒng)的這樣一個認識，技術(shù)風險評價和技術(shù)風險管理是相互依賴的子系統(tǒng)，不可能分開。

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