美國軍事情報機構(gòu)的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象

作者：宋世鋒

原載：當(dāng)代世界

　　自20世紀(jì)80年代以來，美國大力推行軍事和情報機構(gòu)私有化改革，在持續(xù)縮減軍隊規(guī)模的同時，把大量原來隸屬于軍隊的職能轉(zhuǎn)化為商業(yè)合同，外包給私人軍事和情報公司。“9·11”事件發(fā)生后，這種私有化改革更是發(fā)展到史無前例的地步，而且不再局限于軍事部門，就連被視為私人禁區(qū)的情報部門也實行了大規(guī)模的私有化。伴隨著私有化改革，美國軍情部門和私營部門在人員上相互滲透的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象也發(fā)展到極致，動搖了美國軍事和情報政策的獨立性，模糊了公共利益和商業(yè)利益的界線。
　　
　　軍情商“旋轉(zhuǎn)門”的特點
　　
　　“旋轉(zhuǎn)門”是指公務(wù)人員離開政府到私營部門工作，并通過在政府中供職時得到的知識、特別途徑或人脈影響獲益；私營部門高層人員也隨著換屆選舉等機會加入政府，并可能做出有利于前雇主或未來雇主的決策。“旋轉(zhuǎn)門”廣泛存在于各國政府部門，在美國表現(xiàn)得最為明顯，特別是美國的軍事情報部門，更是“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象的重災(zāi)區(qū)。美國社會學(xué)家賴特·米爾斯在其著作《權(quán)力精英》中，將旋轉(zhuǎn)循環(huán)的商界高層、政治家和軍事領(lǐng)袖稱為美國的“權(quán)力精英”，認(rèn)為他們才是真正掌握國家權(quán)力的人。
　　美國自獨立戰(zhàn)爭時起，就注意利用私營部門的力量補充軍事和情報機構(gòu)的不足，軍情界和私營部門的人員交流也因選舉等因素而頻頻發(fā)生，但總體來說早期這種軍情商人員交流的規(guī)模并不太大。雖然艾森豪威爾等人早就對“軍工綜合體”發(fā)出過警告，但他主要指的是商業(yè)利益和軍事政策相互交織，企業(yè)有可能“綁架”政府決策，并沒有專門針對“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。然而，自從美國新保守主義思潮興起并與新自由主義經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合在一起之后，“市場原教旨主義”觀念成為里根以降各屆政府的指導(dǎo)思想，特別是在小布什任職的8年時間里，意識形態(tài)和“反恐戰(zhàn)爭”等因素相互交織，把軍事和情報機構(gòu)的私有化推到史無前例的地步，催生出上萬億美元的私人軍事和情報市場。
　　軍事和情報機構(gòu)的私有化與普通部門相比，利潤更高，周期更長，更具隱秘性，而且很多業(yè)務(wù)基于專業(yè)技術(shù)或國家安全等理由，不公開招標(biāo)競爭，外人很難在該行業(yè)內(nèi)發(fā)展關(guān)系。而軍事和情報機構(gòu)的政府高官離任后，依然擁有高級別的“安全檢查”(Security Clearance)，這對私營企業(yè)來說可謂是無價之寶，沒有它或者級別不夠，根本不可能了解和競標(biāo)某些機密合同。此外，離任官員擁有豐富的人脈關(guān)系，不少人原來就負(fù)責(zé)審批政府合同的發(fā)放。因此私營部門對于這樣的離任官員“求賢若渴”，要想獲得軍方的合同，就必須進(jìn)行“戰(zhàn)略聘用”，這已經(jīng)成為該行業(yè)的潛規(guī)則。從政府方面來說，美國在軍事和情報機構(gòu)推行私有化改革以來，強調(diào)在政府管理中借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理方法，同時軍事和情報工作對技術(shù)的要求越來越高，很多先進(jìn)的軍事、情報技術(shù)掌握在企業(yè)手里，擁有現(xiàn)代管理手段和先進(jìn)技術(shù)知識的私營部門高層人員成為軍情部門官員的理想候選人。這兩種需求結(jié)合在一起，加快了“旋轉(zhuǎn)門”的轉(zhuǎn)動速度，“權(quán)力精英”們在軍事和情報私有化改革中如魚得水，進(jìn)一步加強了對國家政策的影響。
　　
　　“旋轉(zhuǎn)門”發(fā)展速度驚人
　　
　　美國審計署2008年5月發(fā)布的一份報告顯示，從2004年到2006年，有2435名前五角大樓官員被52家主要防務(wù)承包商聘用，其中7家大型公司聘用的人數(shù)就達(dá)1581人。報告估計至少有422人從軍界進(jìn)入企業(yè)界之后，跟從前所在的部門進(jìn)行業(yè)務(wù)往來。美國法律要求前國防部官員離開政府之后，在兩年內(nèi)有義務(wù)把與承包商有關(guān)的工作報告政府，承包商也需把雇用前國防部官員的情況報告給五角大樓。然而審計署發(fā)現(xiàn)，承包商嚴(yán)重隱瞞實際雇用數(shù)字，他們報告的數(shù)字僅為1263人。由于情報部門的相關(guān)資料難以獲取，而且外界很少了解情報部門私有化狀況，審計署沒有對情報部門進(jìn)行調(diào)查，不過情報官員離任后加入私營部門是極為普遍的。
　　在受關(guān)注度比較高的高級官員中，2002年時在參謀長聯(lián)席會議任職的5名軍方高級官員離開軍界之后，全部加入到私營部門，而雇用他們的5家企業(yè)毫無意外地全部屬于私人軍事和情報公司。一些大型私人軍事和情報公司里充斥著前軍事和情報官員，美國情報部門大承包商博思艾倫公司的先后三任副總裁都曾擔(dān)任過美國情報機構(gòu)主管，其中包括克林頓時代的中情局局長詹姆斯·伍西。前CIA(中央情報局)行動處負(fù)責(zé)人科弗·布萊克辭職后，被聘為“黑水”美國分公司副總裁。國家安全局(NSA)和私營部門的關(guān)系更加密切，前NSA局長威廉-斯圖德曼目前是諾斯羅普·格魯門公司的副總裁。至于“下海”的中層官員，更是數(shù)不勝數(shù)。加入私營部門的離任高官還經(jīng)常被任命為各種顧問委員會的成員，這種委員會影響力非常大，他們提出的建議經(jīng)常會被政府采納，從而在政商兩界創(chuàng)造出一種具有共同價值觀、共同思考方式和共同經(jīng)濟(jì)動機的共同文化。
　　“旋轉(zhuǎn)門”是雙向的，每當(dāng)政府換屆選舉，私營部門高層人員出任軍事和情報界高官的例子比比皆是，小布什當(dāng)政的這八年時間最為明顯。小布什上臺后，在一年半時間里就任命了32個軍事承包商高管擔(dān)任政府高官。作為最有權(quán)勢的副總統(tǒng)，迪克·切尼曾擔(dān)任過哈利伯頓公司的總裁，這種角色轉(zhuǎn)換不僅給他本人贏得巨額收入，也使哈利伯頓獲得大宗的五角大樓合同。拉姆斯菲爾德出任國防部長后，任命諾斯羅普·格魯曼公司副總裁希姆斯·羅奇為空軍部長，通用動力公司執(zhí)行官高登·英格蘭為海軍部長，安然公司副董事長托馬斯·懷特為陸軍部長，這是美國有史以來首次全部利用國防承包商的管理人員擔(dān)任陸海空三軍領(lǐng)導(dǎo)人。
　　在布什政府時期，美國軍事情報界的“旋轉(zhuǎn)門”還出現(xiàn)新趨向，即軍方和私人軍事和情報公司合謀“制造共識”，影響公眾輿論。五角大樓早在“9·11”事件發(fā)生之前，就開始打造宣傳工具，吸引擁有“關(guān)鍵影響力”的人，為拉姆斯菲爾德最關(guān)心的問題制造輿論支持。2002年初，五角大樓開始制定入侵伊拉克的詳細(xì)計劃，在輿論上要求取得“信息主導(dǎo)權(quán)”。當(dāng)時美國各大電視臺都在招收退役軍官擔(dān)任軍事分析家，五角大樓從媒體的“軍事分析家”中物色了70多人，定期溝通，共同影響輿論。這些人大多與私人軍事和情報企業(yè)有聯(lián)系，有些人是企業(yè)高級管理人員，或者為軍事情報產(chǎn)業(yè)的院外游說集團(tuán)工作。對于這些分析家來說，加入到五角大樓的這個計劃就有了與高級官員接觸的機會，這對于未來爭取國防承包合同是非常有利的，而且還能爭取公眾支持戰(zhàn)爭，雙方一拍即合。這些五角大樓的傳聲筒占據(jù)了媒體制高點，使得不同的聲音很難發(fā)出來。
　　在美國軍情商界的“旋轉(zhuǎn)門”中，不少人是數(shù)度往返的常客，愛德華·阿爾德里奇就是一個典型例子，他曾經(jīng)在里根政府中當(dāng)過空軍部長，之后到麥克唐納～道格拉斯公司和美國宇航公司擔(dān)任高管。小布什上臺后，他再度進(jìn)入五角大樓，擔(dān)任負(fù)責(zé)采購、技術(shù)和后勤的國防部副部長。阿爾德里奇2003年退休，旋即成為洛克希德·馬丁公司董事，他在退休之前一個月，授予洛克希德·馬丁公司總額30億美元的F／A-22戰(zhàn)機制造合同，一直有人批評該合同報價過高。他還被布什任命為空間探索委員會主席，該委員會為美國航空航天局(NASA)確定發(fā)展方向。他在擔(dān)任空間探索委員會主席期間，提出要把NASA的很多職能私有化，如果這一建議付諸實施，作為NASA最大承包商的洛克希德·馬丁公司無疑會成為主要受益者。
　　
　　針對“旋轉(zhuǎn)門”的法律困境
　　
　　美國不乏對“旋轉(zhuǎn)門”進(jìn)行監(jiān)督管理的法律制度，但漏洞很多，實際上沒有什么制約力。
　　早在1969年，美國就開始制定法律，監(jiān)督前政府官員的行為，五角大樓官員在離職兩年內(nèi)需要自行上報與國防承包企業(yè)的工作關(guān)系，相關(guān)企業(yè)每年也需要報告雇用前政府官員的情況，但這種自律行為規(guī)范性不強。1978年10月，美國制定《政府道德法》對“旋轉(zhuǎn)門”做出新的限制，其中最重要的部分是規(guī)定對GS-17級以上高級公務(wù)員離任后實行為期一年的冷卻期，禁止他們以私人雇主的名義同其服務(wù)過的政府部門簽訂合同，并禁止前高級聯(lián)邦官員在其離開政府一年內(nèi)為任何事務(wù)游說其前機構(gòu)。
　　里根政府時期，大量私營部門高層人員出任政府要職，同時忽視了行政部門官員應(yīng)該遵守的行政規(guī)則和道德限制的問題。時任副總統(tǒng)布什曾提出過新的《道德改革法》，國會也予以通過，但是里根總統(tǒng)否決了該法案，理由是它使政府錄用急需的人才更加困難。老布什總統(tǒng)就任總統(tǒng)后，大幅修訂《1978年政府道德法》，并制定《1989年道德改革法》，不過只對有關(guān)“旋轉(zhuǎn)門”的條款做了小幅調(diào)整，并首次增加了對前國會議員和雇員游說國會的限制。
　　克林頓政府上臺伊始，就以行政命令方式頒布《道德操守承諾》，規(guī)定政府高級官員在離任5年內(nèi)不得向曾任職機關(guān)的任何雇員進(jìn)行游說，亦不得向他們本人在任職高級人員期間，曾承擔(dān)重要統(tǒng)轄職責(zé)的任何機關(guān)的雇員進(jìn)行游說。1995年，美國國會制定新法案，廢除了自行上報的要求，規(guī)定前政府采購官員在離職一年內(nèi)不得與某些承包商存在雇傭關(guān)系，并對承包商的雇工情況做出限制。1996年通過的《聯(lián)邦采購改革法案》對加入到私營部門的前政府官員行為也做出一定的限制，防止他們利用先前的工作關(guān)系幫助私營部門影響政府采購過程。
　　對于私營部門高層人員出任政府官員，相關(guān)的法律約束較少，如果這些^進(jìn)^到政府部門后，需要接觸服務(wù)的私營公司時，按規(guī)定應(yīng)該就此問題提請本部門的道德官員或者其他官員進(jìn)行評判，同時應(yīng)該把該項事務(wù)交由另外的人處理。同時，這類官員應(yīng)該公開本人及親屬的財政狀況，高級的行政人員的財政狀況不僅要登記在冊，還要公之于眾。
　　雖然美國的立法很詳細(xì)，但是存在很多弱點和漏洞。首先，這些法律缺乏專門的監(jiān)督實施機構(gòu)，沒有人因為違反“旋轉(zhuǎn)門”法律規(guī)定而受到起訴。其次，雖然法律規(guī)則很詳細(xì)，但有些概念沒有進(jìn)行明確界定，如按規(guī)定前政府官員加入私營部門后，不得就原政府部門監(jiān)管之事和前同事接觸，這里的接觸就是一個很難界定的情況，法律沒有作明確說明何種接觸不符合規(guī)定。第三，“旋轉(zhuǎn)門”法律存在很多空子可鉆，如法律雖然規(guī)定離職官員在一定時間內(nèi)不允許游說政府中的前同事，但委派他人代為游說并不受到限制。因此，針對“旋轉(zhuǎn)門”的立法實際上沒有什么效力。
　　非政府組織“政府監(jiān)督計劃”(POGO)評論說：“在采訪了政府官員并且重新審視了‘旋轉(zhuǎn)門’法案之后，POGO的結(jié)論是，聯(lián)邦利益沖突法是一團(tuán)亂麻。”
　　
　　結(jié)論
　　
　　軍情商界的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象在美國爭議很大。支持者聲稱，私營公司為軍事和情報部門提供了一個具有競爭力的市場，既降低了政府開支，又提供了所需服務(wù)，從而增強了政府的效率。從這一方面看，有專長者旋轉(zhuǎn)進(jìn)出于公私領(lǐng)域能夠促進(jìn)防務(wù)技術(shù)的發(fā)展，同時為政府節(jié)約了開支，因而沒有必要對他們的活動做出限制。市場競爭的壓力會使私營部門良性發(fā)展，它們雇用前政府官員沒有任何不當(dāng)。另外，政府和企業(yè)界人才流動能夠使政府雇員安心于低收入的工作，因為他們知道在退出政府后可以在企業(yè)界找到更好的工作。而且大批官員加入私人軍事和情報公司，有助于使這些公司更具有公共服務(wù)特色。
　　反對者則認(rèn)為，政府高官頻繁往來于政商兩界，即使不違反法律和道德準(zhǔn)則，但不符合利益沖突原則，可能會對政府的采購行為造成負(fù)面影響，并使其就職的私營部門獲得非正常優(yōu)勢。非政府組織“公職人員廉正中心”指出，由于私營部門和軍情機構(gòu)的關(guān)系過于密切，實際上形成了一個“影子五角大樓”，私營部門能在事實上行使這些機構(gòu)的某些職能，利用特殊關(guān)系壓制正常競爭，甚至影響到國家政策，導(dǎo)致軍情機構(gòu)和商業(yè)界的利益交織在一起，有時很難分清一項政策是由軍情機構(gòu)所推動，還是受企業(yè)推動。
　　雖然美國對于“旋轉(zhuǎn)門”存在不同看法，但由于軍事和情報部門具有特殊性，對技術(shù)和安全的要求都非常高，又常常游離于公眾視線之外，故而這些部門的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象不僅很難杜絕，而且可能伴隨安全形勢的變化而擴大。軍情商界“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象最為嚴(yán)重的布什政府對此也感到擔(dān)憂，拉姆斯菲爾德在任期間，曾要求國防部法律顧問辦公室調(diào)查有關(guān)“旋轉(zhuǎn)門”和利益沖突問題。白宮曾經(jīng)發(fā)布行政命令，對內(nèi)閣高級官員投身承接政府合同的私營企業(yè)做出更為嚴(yán)格的限制，但這些措施效應(yīng)都不理想。
　　新任美國總統(tǒng)巴拉克·奧巴馬當(dāng)選后，便打開了軍情商界的“旋轉(zhuǎn)門”。他提名擔(dān)任國家安全顧問的前海軍陸戰(zhàn)隊上將詹姆斯·瓊斯2007年退役后，先后成為波音和雪佛龍等大公司董事，即將出任情報總監(jiān)的前海軍上將丹尼斯-布萊爾2002年退役后，成為F-22戰(zhàn)斗機項目分包商EDO公司的董事，并擔(dān)任美國智庫“國防分析協(xié)會”的主席，而接替拉姆斯菲爾德?lián)螄啦块L并被奧巴馬留用的羅伯特·蓋茨也曾兼任數(shù)家私營企業(yè)董事。“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象對美國未來的軍事和情報政策必然產(chǎn)生重要影響，值得認(rèn)真關(guān)注。

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