美國的腐敗集團為何管不住 
 
 
新華網 （ 2009-03-12 ）

趙可金

    1月21日，宣誓就職后的第一天，奧巴馬就在白宮召集眾多謀士考慮應對伊拉克戰爭、金融蕭條等重大問題，并當即簽署了一項名為“行政部門人員操守承諾”的行政法令，禁止行政部門工作人員接受注冊說客的禮物，并為曾擔任說客的人加入政府設下兩年的嚴格限制，以減少他們在工作時出現利益沖突的風險。該行政令還規定，在政府工作的人員離職后兩年內不得為私人企業游說，禁止官員離職后轉任與其在政府工作有關的說客。據奧巴馬說，這項行政令是通過設定新的游說規則以確保此后華府與商界能夠一清二楚。

反腐敗，奧巴馬“新政”第一集

    美國政治舞臺上的游說活動向來為人所詬病。前幾年著名的“游說大鱷”阿布拉莫夫所導演的腐敗丑聞令國會山和華府籠罩在一片陰云之中，揮之不去：有“超級說客”之稱的杰克·阿布拉莫夫作為中間人為院外游說者行賄議員提供便利并從中收取好處，該案于2006年曝光，并有多達20多位美國國會議員和部分政府官員牽涉其中，此案成為近年來美國發生的最重大的政治丑聞之一，且推動美國國會專門擬定新的道德準則以嚴加約束院外游說行為。

    美國政客們與說客糾纏不清的關系連同華爾街接連發生的金融丑聞和引發的金融海嘯，讓美國老百姓對政治圈人物的表現感到失望。限制游說集團和變革聯邦政治氣候，早就成為美國民眾的“疾苦聲”。

    面對腐敗的聯邦政治，美國民眾在2008年的大選角逐中選擇了高喊“變革”口號的奧巴馬。但奧巴馬要想不負眾望，僅僅靠上天入地般的浮士德精神和激情四射的演說是無法令選民滿意的，他必須拿出實實在在的行動，對那些拼命追隨的鐵桿粉絲們投桃報李。

    然而，當在國會山前發表完指點江山的就職演說后，作為總統的奧巴馬應該選擇從哪里著手呢？面對日益深重的金融危機、深陷泥潭的伊拉克局勢、日趨惡化的巴以沖突，哪一個都不是能夠輕易對付得了的，稍微不慎就可能重蹈前任的覆轍。顯然，這些難題必須從長計議，不可急于一時。于是，奧巴馬團隊找到了“反腐敗”這一招妙棋。

    通過反腐敗的鮮明立場與美國民眾心目中的布什“前朝”印象作徹底切割，就可以把自己置于光明和正義的一邊，在民眾心目中樹立起一個清廉透明的政治形象。同時，奧巴馬反貪腐的鐵腕行動，還可以為贏得四年后的大選和鞏固民主黨的政治優勢積累資源。顯然，反腐敗對奧巴馬政府是一舉兩得的全贏議題。

    通過推出《行政部門人員操守承諾》，向社會公開表達本屆政府嚴于律己和追求政治清明的決心，這是對人們期待已久的“奧巴馬新政”的一次亮相，此后，“奧巴馬新政”將陸續登場。其實，早在競選期間，奧巴馬就曾多次表示要限制游說集團的影響力，此刻在上任之初立刻做出了向游說集團“開炮”的姿態，也算是兌現競選承諾，拿游說集團為自己執政加分。

誰在給游說文化撐傘

    面對奧巴馬正人先律己的決心和行動，一些美國輿論或多或少地帶有懷疑和揶揄的口吻，部分評論家不大相信單憑這位煥發出沖天干勁的“總統小伙”，就能夠根治困擾美國近兩百年的利益集團游說勢力，更不相信單憑奧巴馬的潔身自好就能夠凈化華盛頓的一池混水。

    華盛頓特區的游說勢力可謂手眼通天、網絡龐大且根深蒂固，對于大多數美國人來說已經不是秘密。人們常把游說人員比作“影子政府”，他們所代表的力量在美國已經形成了一個“無形的帝國”，直接對美國的憲政民主形成強有力的沖擊，甚至改變了美國政治的性質。特別是隨著財富和權力向社會極少數利益集團集中，政權主要操縱在那些具有良好的財力資源和政治資源，并具有通過輿論工具動員民眾的能力的所謂“圈內集團”手中。

    關于美國政商一體的結構所具有的影響力，美國政治學家謝茲施奈德這樣評論，美國“多元主義天國的缺陷在于天國的合唱團唱的是很強的上層階級聲音，大約90%的人不能進入到集團政治中去。”正是游說文化的影響，歷史上赤裸裸的金錢賄賂和美女拉攏使得美國政治腐敗丑聞之花此敗彼開。時下正在蔓延的金融危機不僅讓美國人再次領教了這一集團所具有的巨大威力，而且令世界許多國家的人們都唏噓感嘆。

    如此橫行不羈的腐敗行為，美國人未必視而不見。從19世紀30年代起，游說在華盛頓就開始轉變為一個貶義詞來使用了，有人呼吁杜絕游說活動以正風氣，并開始訴諸政府要求制定規范游說的法規。

    然而，游說在美國有明確的法理基礎，是選民憲政權利的一部分。美國《憲法》第一修正案規定，國會不得制定法律剝奪人民和平集會和向政府訴冤請愿的權力。有了這把“尚方寶劍”，即便面對令人們痛恨的腐敗苦果，美國人依然確信游說是公民的一項不可剝奪的權利，認為游說之所以帶來腐敗問題，是因為沒有很好的規范那些游說的人，而不能因此否定或者叫停作為伸張普通民眾正義的游說活動。因此，美國國會多次推出新的法律，試圖管制游說活動，包括推進透明化、規范化和制度化。但是，誰都不敢推動關閉游說大門的立法行動。

    有了《憲法》第一修正案的保護，有了美國人對游說左右為難的文化認知，推動管制游說活動就注定是一條坎坷路，從長遠來看，《行政部門人員操守承諾》不過是奧巴馬100天蜜月期的一次政治秀，奧巴馬管制游說活動的結果也必定是雷聲大雨點小。

管制游說還是游說管制

    從美國憲政制度的設計精神來看，游說是美國制憲先賢們故意留出的“政治后門”，不管是平民百姓，還是達官貴人，都可以通過這個“后門”越過阻礙重重的官僚體制，直達政治決策的最高層，賦予民眾能夠在政治決策的最后一刻仍然具有為自己爭辯的權利。對于它究竟是不是美國政治人物特意為自己退休后繼續保持影響力留下的一條“后路”，目前仍然存疑，但游說作為政府官員和利益集團之間的“政治旋轉門”，卻是毋庸置疑的事實。

    在美國歷史上，每一屆總統下臺之后，都有大量政要在卸任后加入到“為利益集團代言”的游說隊伍行列。盡管前政要可以打道回府從事以前的職業，但許多政客們發現揮淚告別以往使自己風光無限的舞臺似乎是困難的，于是大多數人成了自由職業者或者固定的游說者。原來的幕僚和國會助理也發現，自己一旦離開國會從事游說工作，憑借昔日的門生故舊，照樣會財源滾滾。

    多年以來，華盛頓特區內環線以內的政客們開始習慣接受游說人員的角色，而且把這個角色看作是非常令人羨慕的職業。在這個行當里，國會議員、內閣部長、總統幕僚等顯貴名流盤根錯節，他們經營多年的社會關系網環環相扣，根深蒂固。奧巴馬的新規定的確未必能夠真正動搖這臺龐大機器。

    相反，奧巴馬盡管可以管住自己，卻未必能夠管住自己的手下。在奧巴馬宣布新規定之后，美國共和黨全國委員會立即指責其政府帶頭違規。奧巴馬提名的國防部副部長林恩曾任軍火商說客，而衛生部副部長科爾亦曾為反吸煙組織當說客。據《紐約時報》報道，一名白宮高級官員承認這兩人未符合新規定，但稱前者得到兩黨支持，后者則已同意不過問煙草事務。不難推測，奧巴馬團隊中的成員與利益集團的復雜聯系肯定要比揭露出來的更多。一旦他們離開華府，另謀高就，奧巴馬實在沒有更多的辦法限制他們加入游說大軍，更不必說這些人為奧巴馬鞍前馬后，勞苦功高了。

    法理難勝人情，這也是美國政治背后的邏輯。

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