掌控美國科研的是“看得見的政府之手”

    

    自二戰以來，美國科技水平穩執世界之牛耳。信奉自由主義的美國，言必稱市場經濟，反對政府干預。而在科技發展的背后，美國靠的是看不見的“市場之手”,還是有一只粗大的“政府之手”在舞動？導致美國巨大科技優勢的發展模式是什么呢？

                          戰略：政府領軍，搶占高地

    作為一個市場經濟國家，美國沒有定期制訂統領全國科技發展的“長期計劃”，但并不等于說美國政府沒有科技發展戰略。美國在科技發展上的“政府之手”，最突出的表現，就是由政府精心選擇，并牽頭組織重大科技項目。這種項目必須是戰略性的，它有助于美國國家安全和美國霸主地位的維護；必須是前瞻性的，有助于美國科技領先地位的維護；必須是系統性的，足以帶動相關產業的發展。
    美國聯邦政府出面組織科技發展項目發軔于二戰期間著名的研制原子彈的“曼哈頓”計劃。原子彈的問世，使美國手握利器，加速了日本軍國主義的覆滅和戰爭的終結。“曼哈頓”模式對美國科技發展之影響至深至遠，延續到今。
    二戰期間和冷戰時期，美國政府主導的重大科技發展項目都以維護國家安全為最高指針，具有濃厚的軍事色彩，如“曼哈頓”計劃、“阿波羅”登月計劃和“星球大戰”計劃。冷戰結束后，國際競爭的焦點從軍事斗爭轉向以高科技競爭為核心的經濟競爭，美國政府主導的科技項目力圖全面控制和搶占新時期科技制高點，以保持新興產業的優勢地位，軍民兩用的色彩越來越濃。
    如克林頓時期，美國政府看準信息產業的重要戰略地位，相繼推出信息基礎設施的建設和信息技術長期研究的重大項目。除了人們熟知的、由副總統戈爾大力倡導的信息高速公路——下一代互聯網計劃(NGI)外，還有2000財年發布的“面向21世紀的信息技術計劃”(IT2)。此外，聯邦政府還注重信息技術的應用。1997年7月，克林頓頒布“全球電子商務框架”。該框架對全球電子商務的發展起到了積極的作用。
    這一系列項目實施的結果，使得美國在世紀之交的信息社會敲門之際，再次站到了世界各國的前列。據估算，1995年以來，美國生產率提高了80%，其中2/3歸因于信息科技的發展。在1980年代，美國在半導體電子技術，在汽車和家電制造業上還落后于日本，一些美國人發出了“日本第一”的驚呼。而美國1990年代通過搶占信息高地，一下子把日本遠遠甩在后面。
    納米技術是20世紀80年代末、90年代初開始崛起的重大科研領域。美國自2001年以來實施納米技術國家計劃。據美國總統科技顧問委員會最近發表的報告，美國納米技術國家計劃迄今已取得明顯成效，納米技術發展在全球明顯居于領先地位。

                           機制：散中求聚，行政主導

    1940年以前，美國政府幾乎沒有科技管理的機構。1941年7月，羅斯?？偨y建立的“科學研究與開發辦公室”（OSRD），成為美國政府在第二次世界大戰期間領導全國科學研究的中樞，“曼哈頓工程”等項目都是在它的領導下完成的。
    然而，在“三權分立”的美國政體下，聯邦政府的科研管理體制屬“分散型”，沒有專門的機構負責全國科學技術活動的組織、協調與規劃，而是由行政、立法、司法三個系統不同程度地參與國家科學技術政策的制定和科技工作的管理。
    其中行政系統涉入程度最大。聯邦主持的科技研發，由美國總統領銜的國家科學技術委員會負責。該委員會于1993年成立，重要使命之一是為國家科技發展確立明確的目標，并確保有關科技發展工作朝此目標進行。它的具體事務由總統科技辦公室負責，主要任務是向總統提供科技政策咨詢，協調各政府部門制定和實施科技預算和政策；與私營部門合作，在聯邦、州和地方政府之間以及與各科研機構、外國建立良好的伙伴關系。
    國家科學基金會（NSF）是美國行政機構中唯一的專職科技管理部門，于1950年成立。它獨立于總統行政辦公室之外，是美國聯邦政府為資助基礎研究、促進科學教育、發展科技情報工作、促進國際合作而專設的獨立科技管理機構。它的職能更多是提供“橫向”的資助，也就是說，對于不適合由各具體職能部門承擔的科技工作，特別是一些基礎研究，主要由NSF資助并管理。 
    而美國國會則通過其對全國科學技術的立法權、大型科研項目的撥款權、政府各部門科研經費的審批權來保障科技的發展。美國國會的參眾兩院都有負責科技事務的委員會。眾議院負責科技事務的是科學委員會。參議院負責科技事務的授權委員會是商務、科學與運輸委員會。它有權單獨委托有關科研部門組成“特別咨詢小組”，對任何科研項目進行質詢評估認證。
    此外，美國也有國家科學院、工程院等專職科技管理機構，但它們是半官方性質，主要授予榮譽學術地位，提供政策咨詢等，行政管理的職能很弱。

                          投入：企業研發，政府扶持

    美國科技的世界領先地位，是以巨額的投入為后盾的。自“曼哈頓工程”以來，美國逐步形成了聯邦政府支持研發經費投入的體制。美國是私有經濟高度發達的國家，產業界既是研究開發活動的最大投入者，也是最重要的承擔者和成果占有者。但是美國政府認為，政府必須支持個別公司，甚至支持整個產業都無力支持的探索性研究、實驗項目以及創新活動。這種合作關系使私營企業能產生新知識、發展新技術，從而增強美國的國力、增加其國際競爭能力。
    自二戰以來，美國聯邦政府研發經費投入占國內研發經費的比例有升有降，但總體呈下降趨勢。如從2000年至2002年，一直保持在28%左右，沒有超過30%。1990年代以來，產業界的重要性有增無減，其科研投入和支出占全美總投入和支出的比例均逐年上升。如2000年，產業界研發實際投入約為1760億美元，而同年，聯邦政府研究開發經費的實際投入額為696億美元，約1/3給了聯邦政府自己下屬的研究機構，1/3給了高等院校和獨立非營利研究機構，還有1/3左右，共222億美元，是給了企業和設在企業內部的聯邦研發機構，這塊經費占產業界研究開發經費的11%。
    更重要的是，從投入結構上看，在基礎科學投入上美國大部分是來自政府的公共投資，而不是私人激勵。從投入效果上看，美國政府對私營企業研發上的投入也不是低回報的。經濟學家估計，私營企業對研發投入的平均回報率為30%左右。然而公共研發投資的社會回報率(整個社會的經濟利益)是它的兩倍。
    目前，美國最富全球競爭力的產業——計算機和通信產業、半導體產業、生物技術產業、航天產業、環境技術產業和節能產業等均得益于聯邦政府持續不斷地對研發的投入。

                             危機：人才流失，優勢滑坡

    近來，美國許多報紙雜志刊登文章警告說，美國正逐漸失去科技領域里的主導地位，在研發方面也正失去競爭優勢。專家指出，雖然美國目前仍然有全球最先進的科學研究項目，仍在吸引來自全球最優秀的科技人才，但是隨著中國、印度等國的興起，如不采取相應步驟，美國科學和技術的主導地位將面臨前所未有的挑戰和競爭。
    美國的科技危機首先體現在人才危機：美國在人力資本上正面臨潛在危機，美國的理工科人才正在老化當中，其中一半已經超過40歲，接下來5到10年內，很多科技領軍人物將退休，離開就業市場。但是美國年輕一代對數學和科技領域的興趣卻有遞減的趨勢。結果是，美國對外國學生的依賴程度越來越高。2000年，來自外國的理工人才占美國理工人才總數將近40%。
    “9•11”后，美國政府的戰略重心開始轉移到反恐上，沿用多年的移民政策發生了根本性轉變。據統計，由于美國政府近年來收緊了簽證政策，申請到美國大學留學的海外學生數量銳減1/4。從2001年到2003年，被美國政府拒簽的高技術類簽證數量增加了一倍。
    其次是成果危機：一些美國專家認為，早在上個世紀90年代經濟繁榮時期，美國的科技實力就已經開始出現下滑的趨勢，這主要體現在專利和科技論文數量的減少上。美國著名物理學雜志《物理評論》最近公布的調查結果表明，美國人發表的科技論文已經從20年前的占大多數變為少數。2003年美國人撰寫的研究論文僅占總數的29%，比1983年的61%減少了一半以上。歐洲早在1990年代中期就已經超過美國，成為世界上發表科學論文最多的地區。據統計，美國發明家擁有的工業專利數十年來一直呈下降之勢。
    美國一些有識之士，包括比爾蓋茨，英特爾執行長貝瑞特等近來都高分貝地炮轟華府忽視了美國科技的落伍,呼吁美國政府必須加強兩個領域的發展：一是要確保繼續刺激并支持科學和技術的創新和發展，尤其應該在范圍廣泛的領域里增加研發部門的投資與經費。二是要增加對人力資本的投資，同時放寬高科技人才的移民政策，讓美國在未來能擁有最優秀的理工人才。
    可見,在美國科技發展的背后，一只粗大的“政府之手”在悄悄揮舞，這是美國在日益激烈的國際競爭中奪取優勢的秘密。戰爭時代如此，和平時代更是如此。而在今后，美國要維持這種優勢，扭轉下滑的趨勢，看來也要借助政府這只大手。
   （《環球視野》摘自2005年11月《南風窗》）