1 導言
元政策是政策的政策，它是用以指導和規范政府政策行為的立場、理念和方法的總稱。元政策的基本功用在于如何正確制定公共政策和有效執行公共政策【1】。元政策關注的是整個政策系統及其改進，涉及公共政策的指導思想、價值標準、行為準則、程序步驟、方式方法等【2】。
Web2.0概念的提出，標志著互聯網開始進入一個以支撐人與人關系的技術（Wiki、blog、標簽、即時通訊、社會網等）為主導設計的新時代。在這樣的時代中，人類不再僅僅只是簡單利用互聯網上的信息資源，而是進一步依靠互聯網建立和發展起一種有別于傳統社會的新型社會關系形態——網絡社會，由此我們稱這樣的時代為社會化網絡時代。社會化網絡時代的到來，進一步顛覆了工業經濟時代的很多經濟學理論假設和前提，以及建立在這些假設和前提基礎上的各種政策設計理念【3】。因此制訂符合社會化網絡時代發展的中國公共政策，特別是與廣大網民利益直接相關的互聯網管理政策，就必須首先在元政策層面上進行改進。
2 社會化網絡發展對元政策的影響
由于元政策涉及政府政策行為的立場、理念和方法等三個基本要素，以下將分別從這三個方面討論社會化網絡發展對元政策的影響。
2.1 對政策主導者立場的影響
社會化網絡的大發展，為網民參政議政創造了條件。2008年是中國網民登上政治舞臺的元年，這一年中，從“3.14”反擊西方媒體造謠到奧運護圣火，從兩會建言獻策到胡錦濤溫家寶的上網，從南方冰災到汶川地震，從周久耕到林高官，從甕安事件到云南的“躲貓貓”，在這一系列牽動全國人民情感的事件中，論壇、博客、標簽以及人肉搜索等社會化網絡工具，幫助網民無可爭議地成為了，可以有效影響中國的重要政治力量。
與工業經濟時代閉門造車方式不同的是，社會化網絡時代的政策主導者始終處于廣大網民雪亮眼睛的監督之下，其本位主義立場將會受到限制，從而使政策行為具有可評價性和可糾錯性。一方面，網民對于新政策設計、制訂和執行過程中所出現的本位主義的質疑性評價，會通過社會化網絡轉變成影響國家的現實壓力，比如汶川地震中對救災款使用政策行為的評價，就是一種在網絡民意推動下，防止本位主義者濫用政策行為的一種有效約束力【3】。另一方面，網民通過廣泛討論，可以發現已有政策中存在的不當謀利。不當謀利是政策主導者在政策設計中基于本位主義而過度追求的紙上利益，這種利益在實踐中不但不可能實現，反而還會給利益主體自身帶來更大的損失，即損人不利己的一種謀利【4】。比如通過對《城市拆遷條例》的網絡大討論可以發現，為非公利益而實施的強制拆遷，就是一種不當謀利。將不當謀利最小化，可以從根本上實現政策行為的有效糾錯。
2.2 對政策設計基本理念的影響
傳統工業經濟時代，在資源是稀缺的前提下，斗爭是解決資源稀缺問題的主要方式，因此政策設計往往是以“斗爭”為基本理念的。比如在知識產權法的設計中，“打擊盜版”就是斗爭理念的一種體現。然而在社會化網絡時代，網絡效應卻使得合作的收益遠遠超過斗爭帶來的收益。
所謂網絡效應，是指連接到一個網絡的價值，取決于已經連接到該網絡的其他人的數量，所有用戶都可能從網絡規模的擴大中獲得了更大的價值。比如微軟通過放任盜版的流通，而使自己的操作系統產品，由一種軟件迅速成為一種標準，從而實現對全球個人計算機操作系統市場的贏家通吃。顯然，這種跟盜版合作的收益，遠遠大于打擊盜版所帶來的斗爭收益。同樣的道理也適用于殺毒軟件公司，通過免費發放在線軟件，提供按時間計費的服務，從而獲得比純粹銷售軟件高很多倍的利潤。由此可見，網絡效應的存在動搖了傳統工業經濟時代政策設計的基礎，以“斗爭”為主導的政策設計理念已經無法適應社會化網絡時代的需要，基于“合作”理念的政策設計才是符合生產力發展的正確選擇。
2.3 對政策方法取向的影響
資源的稀缺性決定了傳統工業經濟時代的政策是為資源控制服務的，因此管制，特別是以管制本身為目的的消極管制，往往成為政策方法的基本取向。比如國家對石油資源的壟斷性控制，就是一種以管制為取向的政策方法。而在社會化網絡時代，知識資源的非稀缺性決定了積極開放是比消極管制好得多的政策方法取向。
知識資源的非稀缺性，是指隨著使用者數量的增加，知識的價值不會變得越來越少，反而會變得越來越多，這就使得以開放效果為目的的積極開放，有了用武之地。比如在民營的土豆網或酷六網上播放央視電視劇，不但沒有減少反而增加了央視的廣告收入，這充分說明積極開放視頻資源與民營網站合作，要比基于消極管制取向的視頻網站國有化方式好得多。同樣，積極開放也能讓壞事變好事。比如溫家寶總理在劍橋演講時遭鞋襲，網絡開放討論的效果就遠遠好于單純封殺該消息的消極管制效果。由此可見，知識資源的非稀缺性改變了傳統工業經濟時代以來的政策方法基本取向，在社會化網絡時代，基于消極管制的政策方法只能讓政策主導者們進退失據，積極開放才是解決復雜問題和敏感問題的根本出路。
3 中國互聯網管理的元政策現狀
由于社會化網絡時代的元政策在立場上是反本位主義的，在理念上以合作為主導，在方法上以開放合作為取向。因此可以根據這三個標準，對中國互聯網管理的元政策現狀做出以下判斷：
3.1 在體制上依然存在著滋生本位主義的土壤
反對本位主義，不僅是適應社會化網絡時代發展的需要，也是全面貫徹科學發展觀，落實“立黨為公，執政為民”的執政興國理念和“全心全意為人民服務”黨的宗旨的根本要求。因此消滅本位主義，是體制改革的一項根本任務。
根據 2000年9月25日以國務院292號令形式頒布的《互聯網信息服務管理辦法》及2005年9月25日由國務院新聞辦公室及信息產業部第37號令聯合發布的《互聯網新聞信息管理規定》，確立了中國互聯網管理體制的基本架構，參與中國互聯網管理的機構包括：中宣部，國務院新聞辦公室，信息產業部，廣電總局，文化部，新聞出版署，公安部，國家安全部，國稅總局，教育部等多家主管部門。從這個架構看，中國互聯網缺乏統一的協調管理機構，在法規尚不完善的現實情況下，勢必造成政出多門，部門政策相互掣肘的局面。2009年在網絡游戲問題上發生的兩大主管部門打架，就是部門本位主義之間利益羈絆的結果【5】。
這種政出多門的架構也使得本位主義對政策行為的干擾更多地出現在執行層面。以2010年3月“四川宜賓一男子下載色情圖片在家看被罰3000元”事件為例，執法機關引用的是1997年出臺的《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》(以下簡稱辦法)規定，得出結論：“點擊、瀏覽、查閱色情網站也是違法的。”然而根據2006年實施的《治安管理處罰法》，“制作、運輸、復制、出售、出租”淫穢物品的行為違法，但沒有將查閱、瀏覽等放入處罰范圍之列。一般認為，作為上位法的《治安管理處罰法》效力，高于只是部門法規的《辦法》【6】。因此，依據下位法進行處罰，是本位主義者在執行層面上利用體制漏洞尋租的結果。
隨著社會化網絡的進一步發展，涉及多部門協調協調解決的網絡問題會越來越多，越來越復雜，因此如果不能從體制上消滅滋生本位主義的土壤，本位主義對互聯網管理政策行為的干擾勢必會造成更多的矛盾和日益嚴峻的社會后果。
3.2 合作的理念在政策設計和決策中尚未形成穩定的主導地位
斗爭的理念，從本質上講是一種零和博弈的理念，即認為解決問題只有非此即彼，你死我活的唯一方案。合作的理念，則強調共贏，且認為解決問題可以有多種方案，矛盾可以通過智慧化解，壞事可以變成好事。所以從本質上講，合作的理念有利于和諧，斗爭的理念則容易破壞和諧。但是由于并非所有部門的政策主導者在認識水平上都能完全到位，使得在實際操作過程中，斗爭的理念依然在中國互聯網政策設計和決策中反復占據上風。對比2008年和2009年中國互聯網政策行為風格，可以發現，雖然2008年中國互聯網的決策理念體現出一定的合作風格，但是2009年這種風格又被“斗爭”所取代。
在2008年，雖然國內外客觀情勢比較嚴峻，外有藏獨勢力和西方反華勢力的搗亂，內有雪災和地震，但是在相關部門決策者的主導下，中央媒體和網絡大眾表現出良好的互動關系，同仇敵愾，共同合作，有效地反擊了敵對勢力的搗亂，有力地支援了國內救災，最終使全國人民的心團結在一起，為中國贏得了世界的尊重；在網絡反腐方面，有關部門也與網民形成良好的互動，使人肉搜索在周久耕案和林高官案中，成為有效的網絡監督與舉報的工具；而胡錦濤、溫家寶同志上網會見網民，則標志著在社會網絡時代自然形成的中國網絡問政機制已開始得到最高層的認可。這些都是合作理念主導2008年政策設計與決策的體現。
在2009年，雖然國內外客觀情勢有所緩和，但是與互聯網管理政策行為相關的非和諧事件，卻開始接連發生。首先是要求懲罰人肉搜索和實施網絡論壇實名制等不利于網絡反腐的聲音開始涌現，某些地方甚至還在立法層面上有所動作，接著是靈寶案中對網絡舉報者的跨省追捕，再接著是強推綠壩軟件而引起的廣大網民和國內外企業的強烈反彈。這些政策行為在廣大網民的壓力下都得到了一定程度的糾錯，但是卻從一個側面反映了2009年政策設計和決策理念的斗爭風格。
由此可見，中國互聯網管理尚未形成以“合作”為主導的穩定政策設計理念，這跟中國互聯網管理缺乏專業化的指導思想體系有關。
3.3 政策方法的取向上仍然以消極管制為主
消極管制是以管制本身為目的的管制，而積極開放則是以開放效果為目的的開放。這兩種政策方法取向截然不同，相比之下，積極開放比消極管制更適應社會化網絡時代管理的需要。但是在中國互聯網管理的現實環境下，消極管制依然是政策方法的基本取向。
以2009年整頓低俗的風暴為例，整頓低俗雖然有利于中國互聯網的健康發展，但在現實操作中，以矯枉過正為標志的消極管制政策方法取向，卻使得廣大中小網站合法權益受到了無辜的損害。數據顯示，截止到今年2月10日，有關部門已關閉淫穢色情和低俗網站1.6萬多個，未備案網站13.6萬余個。但一些地方為徹底清查不良信息，將機房徹底關閉，不少合法網站也牽連其中。目前，全國仍有超過10萬中小網站處于暫時關閉或永久關閉狀態，不少已經實現盈利的小網站收入斷流[7]。工信部部長李毅中也承認：“在最近一段時間打擊手機互聯網淫穢色情專項行動中，幾條措施里面牽涉到對那些個人網站，采取了一些矯枉過正的辦法，就是把它先停掉，停掉以后進行清理，然后再一個一個恢復?！钡瑫r還透露，這樣的整治還會持續一段時間，“至少是我們在第一季度這段時間，恐怕還是要加大工作力度，這樣才能夠在這個專項整治上見到些效果。”【8】
消極管制的政策方法取向還表現在——對互聯網管理政策本身是不允許討論的。這一點通過對新浪網、中華網等主流網絡媒體論壇的調查就可以得到證實，在這些論壇上，一切關于互聯網管理政策本身的討論帖子都會以“違反互聯網管理條例”為理由給予刪除和封殺。這樣一來，因消極管制的政策方法取向所帶來的互聯網管理問題，就很難通過正規的渠道進行監督和糾錯了。
由此可見，消極管制不僅是當前互聯網管理政策方法的基本取向，而且還因其具有自我強化的機制而得到不斷鞏固，從而成為社會化網絡時代中國互聯網管理元政策改革的最大障礙。
4 改進中國互聯網管理的元政策思路
如前所述，中國互聯網管理的元政策現狀與社會化網絡時代的元政策要求，還具有非常大的差距。雖然要縮小這種差距，在現實操作中困難不小，但是通過理論上的探討，仍有希望找到一套具有可操作性的辦法，來改進中國互聯網管理的元政策?；舅悸肪褪前聪纫缀箅y的策略，先解決政策立場問題，再解決政策理念和方法問題，穩扎穩打，逐步推進。具體如下：
4.1深化大部制改革，建立互聯網管理部門間高效的政策協調機制
解決本位主義干擾互聯網管理政策行為的根本，在于實現部門利益與國家利益的統一，國家利益與人民利益的統一。自十七大提出“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”以來，中央和地方的大部制改革漸次推開。人們強調較多的是大部制改革中的“有機統一”，而相對忽略了“部門間協調配合”，其實，后者有時比前者更需要管理藝術和政治智慧[5]?；ヂ摼W管理涉及的部門很多，但總的說來，需要各部門間協調配合處理的工作關系卻只有兩個，一是網絡反腐與網絡輿情管理之間的關系，二是互聯網產業發展與傳統媒體產業發展之間的關系。因此可以考慮在國家層面上建立兩個由多部門組成的專業政策指導委員會，分別協調這兩個關系。
第一個政策指導委員會的主要任務是在維護社會穩定與和諧的前提下，以網絡反腐為基本方向開展政策指引工作。因此建議在黨中央的框架內，建立以中紀委牽頭，中宣部和政法部門主要參與，其它部門共同參與，并有知名專家學者參加的協調機制。
第二個政策指導委員會的主要任務是在正確處理互聯網與傳統媒體行業之間利益平衡關系的前提下，以鼓勵和支持互聯網行業的自由發展為基本方向開展工作。因此建議在國務院的框架內，建立以工信部牽頭，文化部、廣電總局、新聞出版署主要參與，其它部門共同參與，并有知名專家學者參加的協調機制。
4.2以政策指導委員會為平臺，推進政策設計理念和政策方法取向的正確轉變
政策指導委員會既應是專業的政策指導機構，也應是對各部門的政策具有建議權、審核權、評估權和監督權的政策把關機構。因此以政策指導委員會為平臺，可以有效地影響和改進各部門互聯網管理政策的設計理念。而要讓合作理念成為政策指導委員會政策推進的主要目標，就必須加強指導委員會自身的理論建設，以指導文件的形式將合作理念轉變成為一系列可操作的政策設計指導方針，原則和評估標準。
由此可見，設立跨部門的政策指導委員會，可以有效推進政策設計理念和政策方法取向的正確轉變，這對于改善和優化中國互聯網管理政策的制訂和執行系統，提升我國黨政機關在社會化網絡時代的執政能力具有重大的理論和實踐意義。
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