“行政首長負責制”是基層民主缺失的體制性根源　　

――民主問題思考之二　　

梁 新　　

“文革”中批判“一長制”，換成黨的“一元化領導”，造成“以黨代政”、“黨政不分”，大事小事都要黨委、黨支部討論，結果造成很多事情議而不決，工作效率非常低下。改革開放初期，百廢待興，為了贏得發展的時間，當時建立“行政首長負責制”是完全必要的，給行政首長以拍板權，實行責、權、利的統一，的確發揮了非常積極的作用。而且在當時的大氣候下，民主氣氛還比較濃厚，弊端還沒有顯示出來。記得在上世紀80年代中期，某中學有一位教政治的校長，因為想評語文的高級教師有弄虛作假的打算，結果因為工會主席在行政會議上的堅決反對而泡湯。這在現在看來簡直不可思議，但卻是當年真實發生過的事情。　　

而隨著時間的推移和社會的演變，“行政首長負責制”的弊端越來越顯示出來，無論是“廠長負責制”、“校長負責制”、“經理負責制”，還是其他種種“首長負責制”，不少異化為“行政首長專權制”，在那些行政首長專權的部門和單位，別說職工的民主權利，黨員的民主權利，行政領導的決策權，就是行政副職甚至連與行政首長同級別的黨組織負責人的民主權利都受到踐踏，一切由這長那長說了算，一支筆、一言堂、一手遮天。　　

改革開放中對“文革”的反思，得出一個結論就是體制上過度的中央集權，而且是中央的權力又過度集中在個別人手中，所以容易出問題，出了問題又難以糾正。現在給地方、部門、單位放權了，但是下面的權力仍然是比較集中在少數人甚至個別人手中。與仍然堅持黨委領導的各級地方相比，實行“行政首長負責制”的基層部門和單位中，踐踏民主權利的情況嚴重得多。而且最可怕的是，在那些行政首長專權的部門和單位，往往會成為“獨立王國”，針插不入，水潑不進，每一層級的上級往往控制不了下級，而且那些下級領導只要用一些不正當手段擺平了作為直接頂頭上司的上級行政首長以后，就萬事大吉。出現了周瑞金先生曾經批評過的基層權力失控問題。而且這種踐踏民眾民主權利的程度往往同政權組織的層級成反比，即級別越低的部門和單位，踐踏民主權利的情況越嚴重。民眾無奈地說，如果說過去是一個“皇上”，那么現在全中國到處都是“皇上”。由“中央集權制”變成了“分封制”，身邊的部門、單位領導都成了大大小小“諸侯國”的“國王”。　　

現在不是戰爭年代，不存在戰機的稍縱即逝的需要軍事首長臨機處置馬上作出決斷和拍板的問題。同時，也不是改革開放初期的百廢待興，要讓人能做事情和做好事情，就首先給他一把尚方寶劍的問題，當時的實際情況是“文革”后，人們心有余悸，誰也不敢做事情。而現在的實際情況是國家已經大大發展，物質財富已經大大豐富，而在基層政權組織中卻出現了難以控制的“不作為”和“亂作為”問題，不但不利于我們經濟和社會的可持續發展，從長遠看，還危害執政的民意基礎　　

而且由于實際上的“諸侯王”的存在，現實問題也就出現了。中國的老百姓歷來有向上反映情況和申訴冤屈的傳統，攔轎“告御狀”的情景在反映古代題材的影視片中屢見不鮮，這雖然有很強的“人治”色彩，但畢竟說明當時老百姓有冤屈還有申訴的地方。但是現在，老百姓向上反映情況和申訴的權利往往被一些基層官員巧妙地剝奪了。他們曲解中央關于“維護穩定”的精神，打著“維穩”的旗號，一方面肆無忌憚地胡作非為，一方面竟然動用國家機器，強行切斷民眾與上級尤其是中央的聯系。以為可以一手遮天，結果適得其反，造成更多的人上訪甚至集體上訪，或者釀成群體性事件，當被國內外敵對勢力所利用時，對“穩定”的損害更加嚴重。　　

針對包括這些在內的社會亂象的出現，一段時間以來，好些有識之士對中國的民主建設提出了不少有真知灼見的看法，黨中央也決定從加強黨內民主和基層民主建設入手，積極推進社會主義民主政治，這是大勢所趨。　　

然而，所謂民主，并不應該是像某些人所想像的那樣，比照他們心目中的某種模式，睡一覺醒來，上面下一道命令，于是就“民主”了，于是民眾們從此就愛干啥就可以干啥，誰也管不著。根據當今世界的實際情況和中國目前的國情，中國的社會主義民主建設應該是遵循一定原則的，符合中國實際的，漸進的和有序的，是為了促進社會進步和經濟發展的，而不是為了“民主”而“民主”，更應該警惕國內外敵對勢力假“民主”之名，行或顛覆政權，或改旗易幟，或分裂國家之實。民主必須立刻推進，但應該有針對性，講求實效，不應該落入某些別有用心者設下的套。　　

基層政權組織是一個國家政權的細胞，細胞出了問題，就會導致整個軀體出問題。縱觀這些年來某些國家發生的“顏色革命”也好，我們國內發生的群體性事件也好，通常是由點到面，由面及體，通常是從下面很小一個地方的一個人身上發端，引發幾個人，一群人的過激反應，然后引起更多的人的共鳴和支持，然后再發展成為“事件”，再發展成為危及社會穩定甚至造成政權更迭的動亂。所以，基層的穩定，就是社會的“減震器”，無論從正面還是反面來說，加強基層民主建設，不斷擴大民眾對國家大事的有序參與，擴大他們的知情、參與、表達、選舉、監督的權利，都是非常必要的。而要做到這樣，目前基層政權組織中的實行的“行政首長負責制”是最大的體制性障礙。試想，在那些基層政權組織里，連與行政首長平級的書記都必須唯行政首長馬首是瞻，還可能有普通民眾的民主存在嗎？　　

中國經歷了幾千年的封建主義社會的歷史，并沒有經歷過掃除封建主義意識的資本主義社會階段，舊中國也只是半封建半殖民地社會，封建主義意識在不少人心中根深蒂固。這種封建意識在改革開放之前以某種形式出現，改革開放以后，又以另外一種形式出現。這種封建主義意識的存在同目前在基層政權組織中實行的“行政首長負責制”體制契合，形成很有“中國特色”的“民主缺失”，而這，又已經成為了中國進一步很好發展的體制性瓶頸。　　

實踐是檢驗真理的唯一標準。與時俱進的理念要求我們以發展的眼光看待和處理發展中的事物，對于建立于改革開放初期的“行政首長負責制”，我們既應該充分肯定其在特定歷史時期所發揮的積極作用，也不應該因為是誰誰誰在世的時候定下的就采取“凡是”的態度，因為這種態度本身就是不符合鄧小平的思想和理論的。　　

因此，要真正推進基層民主，首先應該解決好基層政權組織的“行政首長負責制”這一體制性瓶頸問題，起碼對此加以完善，否則，不說推進基層民主是一句空話，起碼也是推進起來非常困難。

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