從法律實施的高成本看中國信訪制度的改革方向

作者：老田

首發毛澤東旗幟網站（http://www.maoflag.net/Forum_NoteList.asp?board_id=1-2）

有人經過調查發現，通過信訪渠道反映的問題，只有不到千分之二的比例得到了解決。這實際上意味著信訪渠道無法提供有效的行政救濟作用，無法對現有官員的不法侵害行為進行糾偏，給民眾一個適當保護。

被侵權的民眾在理論上運用司法救濟手段也是可行的，但是只要參與過實際的訴訟程序就知道，法律的實施成本是非常高的，即便是沒有擅權和枉法情節，法律救濟手段的運用成本也是太高，在時間上和金錢上都是巨大的消耗，不是一般民眾能夠承受得了的。對于普通民眾而言，只有那些成本很低的監督手段才是有效的，所以毛澤東說：“像我們這樣的國家，人民內部的矛盾，如果不是一兩年整一次風，是永遠也得不到解決的。許多問題的解決，光靠法律不行。法律是死的條文，是誰也不怕的。大字報一貼，群眾一批評，會上一斗爭，比什么法律都有效。”毛澤東在建國之后長期搞各種形式和不同程度的整風運動，就是認同群眾參與程度高的低成本政治監督形式，周期性地讓老百姓出來充分講話。因為官員總是生活在群眾中間，而不是生活在上級和法官中間，在監督官員的信息成本方面，群眾對官員實施監督的信息成本，要遠遠低于上級領導和法院對官員取證的成本。法律對證據的高要求，更推高了監督信息的成本，1980年鄧小平從憲法中間取消了“四大”之后，實際上就是給予官員以更多的保護，同時鄧小平還保證“二十年不搞運動”，這樣就失去了對官員們進行低成本監督的手段，暗地里官員們不免大大地松了一口氣――從此“莫予毒也”。

無論政權的組織形式和官員的遴選程序是什么樣子，在功能上官員都是政權的決策信息搜集人和政策執行人，在這個意義上，官員本人并非政權的天然化身，而只是一個受政權雇傭的代理人。一般而言，整體利益和局部利益總是有沖突和矛盾的，長遠利益和當前利益也是有沖突的，即便是沒有個人的私心，基層政權中的官員的選擇與政權賦予的功能性要求就有差距，在決策層次上，基層官員與決策信息的聯系越直接，高層官員對局部利益要超脫一些、與決策的整體利益最接近。

“天高皇帝遠”就是講信息成本問題和控制權的實際掌握方面的問題。毛澤東時代“運動多”，實際上是讓老百姓參與對官員的監督，老百姓觀察到的信息也被承認是“有效信息”作為監督的依據，對官員的監督成本部分地由老百姓分擔（當然由此不免有人被官員“穿小鞋”，這也是個人承擔監督成本的一種方式）；由于民眾的總體性和監督的非正規、不規范性質，官員為此要犧牲自己的“隱私權”作為監督成本。

今天老百姓特別愿意去北京上訪的原因有三：一是法律成本太高無法承擔，行政訴訟的成本門檻太高，不是老百姓能夠輕易突破的；二是地方政權中間的利益同盟實際上存在著，老百姓無法獲得有利于自己的法律救濟；三是上級政權特別是中央政府對局部利益最為超脫，而且對地方政權中間的利益同盟也是超脫的，因此存在著得到“公正行政救濟”的實際可能性。上訪的主要的原因就是老百姓大致上清楚：地方官員跟中央政府官員“拉幫結派”的可能性較小，而且中央政府也有更多的全局意識，這是為什么信訪量大量地集中到北京各個中央政府部門的原因。

雖然老百姓的判斷不見得有錯誤，但是信訪制度本身的重大缺陷限制了中央政府意志的實現，只要我們考察一下各個信訪部門的設置就很清楚了。首先是信訪部門的權限非常有限，基本沒有制約下級或者同級政府官員的任何權力；最根本的缺陷是信訪部門的人力和物力不多，與大量的信訪量相比極端有限，這就使得他們根本無法對上訪問題進行任何有價值的處置和梳理。因此信訪部門的工作方法，與自身的人力物力相適應，采取最簡單的處置方式就是：通常是把告狀材料轉給各個基層政權部門，一些地方官員也不愿意承擔查處問題的成本，往往又選擇一個最簡單的處理方式：把材料轉回問題所在單位和部門。而且只要材料進入基層官員的利益同盟能夠達到的范圍，即便不存在查處成本方面的考量，也能夠使得告狀事項得不到合理合法的處置。這樣一來，由于信訪部門在權限與人力方面的缺陷，使得老百姓的告狀材料中間的絕大多數，最后要落入非法行政的官員自己手中，得不到查處的結果就是必然的。更為嚴重的是：這樣的處置后果，強化了老百姓認定所有政府官員――從中央到地方――都是一個完整的統治階級在合伙搞“官官相護”，得出一個“把壞官告到中央去了都不管用”的印象。給老百姓一個政權已經整體化的意識，是極端糟糕的事情，革命的意識總是出于一個官僚階層整體化的判斷，最后要在推倒現政府的方向上去尋求解決問題的方案，這是革命的最直接認知誘因。

對于信訪制度的改革目標，可以定位在：強化信訪部門使之成為一個有效的行政救濟渠道，幫助緩解非法政府官員帶來的政府與民眾的對立，要在法律監督高成本之外開辟一個低成本的行政救濟渠道，專門解決基層官員濫用權力的問題。要在政府權限劃分上面，促使信訪部門本身有能力查處不法官員，意味著要徹底改變現政府的權力劃分方式，這是不現實的；可以考慮通過信訪部門掌握的信息，利用既有的司法救濟渠道，對于一切行政權力侵害帶來的問題，采取由政府承擔法律成本的方式來處置。換言之，就是信訪部門可以掌握一定數量的訴訟費用，就信訪渠道的信息去選擇適當數量的行政訴訟問題，通過市場招標方式去雇傭律師，由上級信訪部門出面參與訴訟，對基層司法部門和行政部門實施監督，超越地方政權中間的利益同盟關系和人情網絡，給老百姓一個適當的保護，體現中央政府關注政權的整體安全和全局意志。例如在信訪數量最集中的強制征地、野蠻拆遷等問題上，信訪部門可以選擇適當比例和數量的案子，組織進行公開招標，招募適當數量的私人律師參加訴訟，相應的費用在上級財政或者是中央財政統一支付，對于所有的案件審理過程和結果，都進行公布，以利監督。對于基層政權中間的人情網和關系網問題，可以根據訴訟結果，報請上級政府給予適當處理，在網絡或者紙媒體上曝光。

同時對于這樣的招標制度和形式，如果要進一步規范化和程序化，還可以考慮借鑒瑞典等國實施的“司法特派員”制度，中央政府可以向各個省市派駐司法特派員機構，省級再向下級政府派駐同樣的機構，或者就由中央政府集中派駐，這個機構不作為正式的政府部門，而只是一個政府負責工作費用的雇傭機構。這個司法特派員公署可以和上級和同級信訪機構聯合辦公，共同接受老百姓對行政權力侵害案件的投訴，專門聘用的法律工作人員如律師代行政府監督職能，幫助老百姓處理各種受到政府權力侵害的案件，起到社會矛盾減壓閥的作用。在制度設計上面，派駐機構要足以超脫基層政權的人情網和關系網層級，對上級政府負責并由上級政府承擔費用；在考慮到司法特派員們的專業特征的同時，要淡化專職特點――即要避免固定少數人長期在某地工作，人員要考慮一定程度的流動性，避免新的機構成為地方官員的人脈關系網絡延伸部分。

必須突破法律實施的高成本，才能發揮司法體系的救濟作用，目前主要由受害者個人承擔行政訴訟成本的現實，是法律救濟缺位的關鍵。改革要注意把一切受行政侵權行為的司法救濟成本承擔起來，由財政撥付；在費用開支上，要由上級政府或者是由中央政府直接擔負這一部分費用。估計這個司法救濟的費用數額，不會太大，按照2萬元一件的訴訟費用（這是估計到沒有法院敢于訛詐司法特派員），每年查處兩萬個最惡劣的侵權案件所需費用（平均到每個縣10件），也僅僅只有4億元，對于中央財政的負擔能力而言，應該是不成問題的。如果這樣的改革措施，能夠有效地運行起來，不僅對當前非常猖獗的行政侵權行為是一個有力的遏制，對司法腐敗都有很大的威懾作用，順便還可以吸納相當數量的法律專業學生就業。

目前國企私有化改制中間的瓜分行為，已經嚴重損害到多數工人的合法權益，也成為信訪的熱點問題，這樣也可以把這樣的熱點問題列入重點司法支持的清單。要做到中國社會每出現一個群眾反響強烈的問題，都加入司法特派員的重點支持清單，使得老百姓能夠在自己承擔不起的法律高成本之外，在國家政權的幫助下得到司法救濟，依法治國如果解決不了法律實施的高成本問題，那只能是一句空話。中央政府也可以通過派駐的司法特派員，去參與司法救濟的實際過程，得到相對充分的決策信息。在遏制地方政權和官員的腐化方面，中央政府也可以在“取消四大”之后，再次收獲到民眾、社會輿論的參與和支持，來共同對付和瓦解地方政權中間的腐敗同盟，避免社會矛盾的積累和激化，為國家的長治久安作出有益的努力。

二○○四年十一月二十二日

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