政治體制改革是一個“揚棄”歷史的過程

中國的政治體制改革正處在艱苦的探索之中，許多人認為當前是不可多的政治改革機遇期，不容錯過，因為革命的腳步總是緊緊地跟在改革的后面。雖然人們迫切地希望國家通過成功的政治改革實現和平崛起，但好的愿望并不等于實現目的的正確手段。所以我們還是要冷靜下來，仔細考慮通過何種路徑才能真正實現和平的政體改革。這時我們便會遇到一個必須回答的問題：政治改革、政治分裂、政治革命（三者可統稱為政治變革）這三個截然不同的政治發展方向究竟是由什么因素決定的？或者說至少由哪幾個主要因素決定的。對于這一問題回答 的越清晰，我們的政治體制改革走的彎路就會越少。那些認為影響政治變革的因素錯綜復雜的觀點不是一個負責任的學者應有的態度。

從歷史上來看，這三者發生分化之前的社會狀態（政治變革的社會母體）是很難區分的，無論上層政治建筑多么不同，而且這些母體社會狀態都具有兩個共同的基本特征：失效的前政體結構逐漸地或者已經無法支撐經濟社會的正常運轉；顯著的階級分化甚或分裂。如果說不同時期政治變革的社會母體之間真的存在什么差別的話，那么也只能說是以上兩點在程度上的差異，并不存在性質上的不同。

今天我們說國家正處在挑戰與機遇并存的歷史時期，貧富差距不斷加大，可以將此理解為對于階級顯著分化的初級形態。另外一個明顯的信號就是在中央的強力調控下股市、房市的飆升與環境惡化的速度告訴我們這種經濟發展的方式是不可持續的。由此可以判斷中國很可能已經進入了前政治變革時期。中央對當前的社會狀態有著清醒的認識，同時也在為推動著政治改革的進程而不停地在各種可能的方式上試探著。但似乎至今還未能摸到政治體制改革的“機關”。改革走到了這個階段上顯得舉步維艱，阻力重重，已經很難看到經濟建設為中心的改革初期的從容不迫。為什么？答案很簡單，因為經濟改革是一種體制內改革，所以在政治體制不變而且適應生產關系的前提下，經濟改革非漸進無以成功，因此改革之初的經濟建設總能給人民帶來日新月異的成就感。但今天的改革要變的恰恰是已經落后的不再適應經濟改革的舊的政治體制框架，因此政治改革非突破無以顯效。當前的經濟改革總是遇到這樣或者那樣的似乎總是解決不完的問題，而且人民對于政治體制的變化沒有“感覺”，就是因為，雖然我們的政治改革在不斷地探索著，但只要新的政治體制沒有出現并統一施行，那么它就不會產生決定性的效果。從這一點上看來，將當前的政治體制改革稱為“漸進式改革”有些欠妥，容易給人以錯誤印象，還是叫做“試探性改革”好些，畢竟，迄今為止體制變革的所有“成果”還只是理論上的。

關于民主政治建設的主流觀點是中國要學習世界各國的民主經驗，但不能照搬，中國要有自己的模式。因該說這一觀點方向上是正確的。然而，方向正確不表示能夠到達目標，在民主政治方面我們究竟要向西方學習什么同時又要拋棄什么呢？這一問題是中國面對民主政治轉型所必須回答的問題，而且這一問題的答案恐怕很難僅僅在進一步的民主實踐中找到。

我想中國的政治體制變革必須實現對內和對外的兩個“揚棄” 。最終的目的是實現新階段民主政治理論體系內部的自洽。并在實踐上達到推動社會整體向前發展的現實效果。以此為標準，只要是對于形成此理論體系有利的概念我們都要對內發揚，對外借鑒。同時，只要是對于此理論的形成起到破壞作用的概念，都必須對內拋棄，對外予以抵制。

首先，內部“揚棄”。這需要我們搞清楚“改革開放”29年后的中國遇到了什么樣的問題。這些問題是如何發展而來的。

以經濟建設為中心，堅持四項基本原則（可以稱為“經濟民主化”），是改革開放以來中國取得成功的制度基礎，所謂的“放權讓利”就是在政治體制框架不變的前提下，中央向地方下放經濟權力。那么經濟改革當初的動力何在？這里包括兩個方面：一是中央經濟政策在行政系統內的執行動力。二是民間經濟的發展動力。地方政府執行中央的經濟決策的動力表面上是政績驅動，實際上更加根本的動力是在追逐官員體系自身利益，這一點在今天看來更清楚些。然而，當時為了維護社會主義理論的“純潔性”，官員體系的特殊利益在社會主義建設中并沒有理論根據，也就是說中央在實際上利用了官員們追求自身利益的動力推動了經濟改革運行（畢竟政府是經濟改革的主導性力量）的同時，卻未能給與這種利益以明確的理論位置，結果造成了現實存在的含有合理因素但卻不被社會承認的特殊利益在理論上失去應有的限制，直至發展演變成為今天的結果。今天，這種“合理的特殊利益”恰恰存在于普遍的“腐敗”現象之中。

改革開放之初，中央雖然提倡讓一部分人先富起來，但按勞分配理論卻未能及時作出調整，以確認黨政官員具有與普通大眾不同的 “合理的特殊利益”，并研究其實現途徑及其對于社會主義建設的影響與對策。這就造成了黨政干部只能借助公權力通過“灰色收入”的形式取得這一部分利益。但問題是，這些“灰色收入”中不僅含有“合理的特殊利益”而且含有“不合理的特殊利益”。那么為什么改革初期的“灰色收入”（人民群眾并不是不清楚）未能引起今天這樣強烈的社會敵對情緒呢？這是因為在市場經濟之前的時期與市場經濟的初期，地方經濟發展水平相對低下，地方經濟中的各利益主體間關系相對簡單，因此地方政府對于中央制定的法律、法規的“解釋”能力有限，即中央可以保持對于各部委和地方政府行為的法律解釋權。這就保證了黨政干部取得“不合理的特殊利益”的權力空間要遠遠小于獲得“合理的特殊利益”的權力空間。這樣此一階段的“灰色收入”便在整體上具有推動經濟建設發展的良性作用，而其中“不合理的特殊利益”成分自然為中央和人民群眾默認或忽略。

與此同時，改革之初的經濟政策所賦予普通公民的經濟權力也有很大提高，而且黨政干部取得的“非合理的特殊利益”的權力因素對普通公民新增的經濟權力空間的腐蝕并未產生決定性影響。這樣人民取得自身利益便有了可靠的權力保證，從而使得民間私營經濟得以迅速發展。因此，改革初期的絕大多數人，無論黨政干部還是普通百姓都獲得了足夠的追逐自身權利的權力空間，所以那一時期的人們個個干勁十足，心情很愉快。政府的政治合法性因此得到加強。

由此可見，黨政干部與普通百姓是兩個截然不同的、具有政治決定性的、應首先加以分別的利益群體。兩者之所以不同，完全源于各自的權利表達途徑的迥異，前者利用的是“直接的地方公權依賴型”的權利表達途徑，而后者利用的卻是“間接的中央權力依賴型”的權利表達途徑。中國（遠離公權力的）人即痛恨（被地方政府官員濫用的）權力又依賴（中央的制約地方政府而行使的）權力的特點即源于此。

然而，隨著經濟改革的不斷深入，尤其是在進入市場經濟建設之后，地方經濟不斷壯大，經濟活動中的利益主體的迅速分化，各利益主體間的關系日趨復雜，同時中央為規范地方政府和大資本運行行為而制定的法律、法規加速增長，這時單純的“民主集中”的政治機制的軟肋日漸暴露，集重權于身的中央政府對于地方的政府與經濟行為漸漸失去絕對的法律的“政治解釋權”。所謂的法律的“政治解釋權”是指基于廣義政治力量基礎上的法律解釋能力，這里的廣義政治力量包括財政能力、信息處理能力、行政能力等。就是說，中央政府雖然擁有任何法律文本的憲法解釋權，但卻漸漸失去了實際解釋地方政府法律行為的政治力量對比優勢，這意味著中央通過法律約束力來制衡地方政府權力的政治基礎逐漸瓦解。因此隨著市場化改革的不斷深入，利用“直接的地方公權依賴型”的權利表達途徑的利益群體取得 “非合理的特殊利益”的權力空間相對于取得“合理的特殊利益”的權力空間便隨著中央政治權力的退卻而不斷增加。這一過程使得之前的“灰色收入”的性質漸漸地發生了變化，因為前者每前進一步都是以“間接的中央權力依賴型”的權利表達群體向后退卻一步為代價，后者在改革之初獲得的經濟權力漸漸為這種擴張所侵蝕。而當權力侵蝕達到某種程度時，“腐敗”這一替代“灰色收入”的稱謂便在后一群體中達成共識，因為它再也無法被忽視和容忍。由此產生的憤怒為了達成堅決的一致性，便非正式地將“腐敗收入”中“合理的特殊利益”一并否定。雖然中央政府能夠理解后者存在的必要性，然而至今還未能成功地在理論上賦予此利益以合法地位，相反卻一直在借助打擊“腐敗”這種意識形態上的正當性來維持對于“間接的中央權力依賴型”的權利表達群體的凝聚力 。實際上，保持此利益的完整是國家存在的前提——官僚體系存在的物質基礎。對此利益的否定不但將在事實上徹底否定29年的經濟建設史的合理性，而且會因為官僚體系的裂解而對國家政治的同一性造成沖擊。

到這里我們能夠很清楚地看到政治體制改革必須實現的一個至關重要的目標——保留“合理的特殊利益”（以下簡稱“利益1” ）完整的前提下，依靠新政治體制的運行逐漸消除“不合理的特殊利益”（以下簡稱“利益2” ）。前者體現了經濟改革中的效率原則，如果失去“利益1”，改革就會失去歷史的支撐，官僚體系會因此而動搖。后者則體現了改革中的公平原則，因此，如果中央始終無法有效平抑地方政府的政治權力而任由“利益2”不斷擴張，那么當前相對溫和的社會階層分化便會逐漸演變成為激烈的階級對立，那時中央政府的政治整合力將會受到重創，改革亦會自絕前程。

欲通過揚棄現有的政治體制來實現這一目標，那么在新的政治體制下黨政干部與普通百姓的權利表達途徑必須具備以下五個特征：結構上相對獨立、同質性、與公權分離、漸進性、法律下可操作。結構上的相對獨立性包括兩個方面：一是二者的利益表達途徑要保持相對獨立，二是這種獨立性要體現在組織結構上。

作為前政治體制中具有完全不同的利益表達途徑的群體，在新的民主化政治體制中二者的利益表達途徑必須相互獨立，只有如此，作為少數群體的黨政干部的民主化的權利表達通道才不會為“多數人的暴政”所封閉。因為作為與黨政干部相對的人民大眾中的任何一員都無法保證其所在群體之意見的正義性，所以也就無法保證作為少數群體的黨政干部的意見在“多數決定原則”下具有“少數意見的往復性”，因此也就無法確保其權利不被多數的意見所剝奪。而保護少數人的權利則是民主化政治體制中的一項基本原則。

前蘇聯的解體，在很大程度上緣于否定了將二者的權利表達途徑加以分立的必要性。由一黨制突然轉為多黨制，必將造成作為少數的沉默的前黨政干部的聲音淹沒于憤怒的多數群眾意見之中，實際上前者的話語權在憲法上已經被剝奪。這樣獲得政治權力的人民大眾在剝離前者的“利益2”時，發現“公仆們”毫無政治反抗能力，因此會毫無顧忌地不加分析地拿走“利益1”，甚至如果高興，他們可以拿走前者的一切。很顯然，由戈爾巴喬夫發起，葉利欽推進的披著政治改革外衣的這場運動，實質上是一場政治革命，因為它不可能帶來妥協，而只會導致掠奪。這樣我們便不難理解為什么前蘇聯會在一夜之間分崩離析，那只是國家的官僚體系在經過蘇共“特別委員會”的一系列逆轉“改革”的努力遭到失敗后，通過自身的解體來維持原政治體制以反抗“群氓政治”施加非正義政治壓力的一種自然反應。

同時，二者權利表達途徑的分立必須以組織結構上的分立為支撐。目前，有關政治體制改革中的人大委員組成的改革，對于黨政干部代表與群眾代表的比例加以規定，便是承認二者在利益表達途徑上的獨立性。但是這種獨立性因為沒有獨立的政治機構分立的支持而無法發揮各自的完整功能。因為雙方的代表處于同一機構中會導致各自代表的作為一個完整的利益群體的意見無法體現，無論雙方代表的比例如何設置。設若，法律規定3/4多數同意為群體同意的界限，那么在雙方代表同處于一個結構未分化的政治機構中時，這一群體的同意無論如何也不能代表其中的兩個利益群體的同意，例如，在雙方的組織結構并不獨立的情況下，某一提案即便在其中一方只有少數代表同意時，也可以得到全體代表的多數而通過。這一政治體制顯然無法正常運轉。

同質性指的是對地方公權力保持同等的操控力度，并且這兩個利益群體的表達通道應與地方公權力保持相同距離。當前中國的政治體制下，黨政官員利用的是“直接的地方公權依賴型”的權利表達途徑，而人民群眾唯一可用的卻是“間接的中央權力依賴型”表達途徑。可見，前一途徑距地方公權力較后者近許多，同時地方公權直接掌握在前者手中，而后者必須通過中央政府的遙控才能使之不危害于自身。改革的歷史證明，隨著經濟的發展，中央政府對于地方公權的遙控力逐漸衰減，因而導致前者的權利表達漸趨失控，后者的權利表達通道卻日漸狹窄，兩極分化也因此漸行漸遠。可以斷言，只要這兩個利益集團的權利表達途徑不改變，中國當前的這種不利的政治勢態就不會逆轉，最好的情況也只可能是在不斷振蕩中緩慢惡化，山西磚窯只會越來越多，“高度震驚”帶來的也只會是更多的麻木不仁。

可見，小平同志一直強調的“黨政分開”應該理解為將黨（政干部的利益表達途徑）與（政府的行）政（公權力）分開，即黨政干部不可以直接利用公權力為自身牟利。而不應理解為將黨的組織機構與行政體系分離開來，這是不可能的，也是沒有必要的。因此，我國的政治體制改革中至關重要的一環便是將黨政干部原有的“直接的地方公權力依賴型” 的表達途徑變為“間接的地方公權操控型”的表達途徑，以使此利益群體與公權力保持必要的距離。這就要求政改后的立法機構中專設一個代表黨政干部利益的獨立組織機構——黨委立法院。同時，為了將中央政府從地方政府的高壓下解放出來，需拉近人民群眾與地方公權力的距離，使其與前者相等。這就要求將其“間接的中央公權依賴型”的表達途徑同樣轉變為“間接的地方公權操控型”的表達途徑，因此立法機構中應專設一個代表人民群眾利益的獨立機構——民委立法院。

黨委立法院的設立可以保證在引起“權力泄露”的“直接的地方公權依賴型”表達途徑被封閉后，黨政干部 “利益1”的表達仍會得到強力政治結構的支撐，官僚體系不會因物質基礎的動搖而潰散。這樣，政改才不會變成“與虎謀皮”。同時，只有距地方公權與黨委立法院相等的民委立法院才有能力代替中央政權完成對黨政干部群體 “利益2 ”的剝離，以維護利益分配的公正與高效。這樣，政改才不致裹足不前。如此，兩個利益群體便可在地方的各級立法機構內通過法律程序直接完成政治交易，而無需通過中央政權的直接介入。

當前的政體改革之所以會“卡住” ，一方面是因缺少“民委立法院”的強力，所以“直接的地方公權依賴型”的表達途徑堵不住，另一方面因為缺少“黨委立法院”的繼承而不敢將它堵住。但只要這條路還在，政改就不會突破。即便人大代表實現民選，那么讓這些手無寸鐵之人與持公權之劍的人進行博弈，效果也可想而知。是可謂“天不變，道亦不變” 。

公民利益表達機構應與公權之間保持距離，即行政權與立法權的分離，是“文革”留給我們的深刻教訓。當年的那場出于善意的“民主”運動之所以產生了悲劇性結果，很大程度上要歸因于在引入民權監督公權力時只能同樣依靠地方公權，即官民雙方同時在直接利用公權力進行權利博弈，結果導致了行政權本身的分裂，紅衛兵在“砸爛國家機器”后建立的臨時行政機構——革委會，與原行政機構形成了二元公權體系，“奪權”因此成為那場運動的特征。可見，“文革”時期，雙方的表達途徑既在結構上相互獨立，也具有同質性，然而卻因為與公權力融為一體，而失去了進行日常政治交易的平臺。

政治體制改革的漸進性包括兩個方面：一，在一定時期內，保持中央政權的集中體制不變化。二，政治體制改革的層次應不斷提高，但需保持在中央政府可控的范圍內。

政體改革的本質是調整主要政治集團的利益分配格局，同時其試驗的性質對社會穩定的影響是必然的。因此，在找到適合我國下一個階段改革發展的經過必要的實踐檢驗的有效政治模式之前，政治體制改革應暫時止步于市縣級的政權層級，畢竟當前中國的政治矛盾還主要表現在中央的行政力量難以觸及的縣市以下的政權層次。待時間證明在此層次上新的政治體制可以替代原體制，同時保證經濟社會公平與效率的統一，發展與穩定的統一，中央與地方的協調，那時在底層體制改革的示范下與體制改革的壓力下，中國的政治改革才具備了繼續向上穩步推進的條件。

如果說以上四個特征是新政治體制的硬件，那么通過法律來規范此體制的運行則是軟件部分，其目的是實現政治機制運作的規范化、程序化、高效化。（待續）

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