中國“大一統制度”與國有經濟

武力

　　[內容提要] 中國自秦統一中國以來所形成和延續發展的高度中央集權制度，是在傳統農業文明條件下維持一個大國統一所必須的制度保障，其在經濟方面的國家直接經營并帶有壟斷性或高利潤的工商業，具有控制國民經濟和增加財政收入的雙重目的，尤其是后者，更是一個多民族的、各地政治經濟發展很不平衡條件下維持國家統一的重要條件。鴉片戰爭以后，中國作為一個被帝國主義侵略的傳統經濟大國，傳統維護大國統一的制度和辦法顯然不行了，國家面臨著被列強侵略和瓜分的危險。在這種情況下，中國要在轉型期繼續維護自己的國家統一，就必須解決國家控制國民經濟的能力和保證統一的財力。這是從中國國民黨到中國共產黨都大力發展國營經濟的最重要原因。因此，我們對國營經濟作用的分析，不僅要看到其本身的經濟效益如何，還要看到其在特定歷史條件下的外部效益，即在維護中國這樣一個歷史悠久、延續至今的大國統一中的作用。

　　[關鍵詞] 大一統  官營工商業  國有經濟

　　中國自秦統一以來2200多年里，在傳統農業文明階段，既沒有經歷過一個西歐那樣的中世紀封建時代，在工業文明階段，也沒有因資本主義列強的入侵而解體，最終繼續保持了一個大國的獨立和完整（臺灣的統一看來只是一個時間的問題），與這種綿延2000多年的大國相匹配的，是中國獨特的高度中央集權的政治制度，這種制度在經濟方面的表現，則是國家掌控了有關國計民生、國家安全和利潤高的經濟部門。這種現象一直延續到今天。本文似圖探討國營經濟在大國統一和轉型過程中的作用。

　　一、應當重新審視中國的制度遺產

　　中國自公元前221年秦始皇統一中國，推行郡縣制和實行“書同文、車同軌、統一度量衡”以后，在長達2000多年的封建社會里，逐漸形成了一個多民族的、統一的、高度中央集權的大國，即被學者稱為“多元一體”的“大一統”制度[1]，并使古代中國達到了資本主義前世界農業文明發展的頂峰，在相當長的時間里，處于世界的前列。但是在1840年以后，中國這個龐大而古老的帝國，卻在西方列強的侵略下，逐步淪落為半封建、半殖民地社會，受盡欺凌。1949年以后，正是長期在“大一統”制度中形成的民族凝聚力、統一意識和強大的政府傳統，使得獨立的中國作為一個巨人重新站立起來，走上了一條政府主導型的社會主義現代化道路。

　　對于古代中國“大一統”制度傳承給現代中國的這種“大一統”精神及其積極意義，長期以來沒有得到人們應有的重視，這是中國一百多年來特殊的社會歷史在人們思想中的折射。近代以來，在資本主義列強的侵略和壓迫下，在清王朝抱殘守缺、自以為是的阻礙下，中國經歷了一次又一次的危機，直至列強掀起瓜分狂潮，中華民族面臨亡國滅種的危險。正是在這樣一個屈辱的背景下，中國傳統制度和文化的優越感被打破了。中國的仁人志士開始重新審視中國長期形成的一套制度和文化。這種反思一直延續到今天。1949以前，我們主要是站在資本主義制度和文化的角度來看待中國的過去，從封建專制對資本主義發展的壓制作用來看傳統制度和文化，因此對傳統制度基本是否定的，這是歷史學為現實服務的結果。1949年中華人民共和國成立以后，馬克思主義成為整個社會觀察和研究問題的指導思想，中國古代社會制度，自然在“五種社會形態”論中處于比較低級和落后的狀態。對其在中國現代化過程中的作用，人們主要看到的是其阻礙作用。改革開放以來，隨著經濟的多元化和對外開放，人們的思想解放了，視野開闊了，對于過去的認識似乎也遠離了革命運動和現實的干擾。在歷史學界，一種綜合地應用社會科學的基本理論和方法，以中國學者特有的研究思路，平和、深入地重新審視和研究中國社會的獨特發展規律和基本問題的條件和氣候正在形成。

　　從鴉片戰爭到1949年，中國所經歷的外部侵略壓迫和內部社會動亂，以及持久的經濟凋敝，使得中國人普遍認為中國必須引進外國的制度才能實現現代化。從1949年到1978年期間，我們因為選擇了社會主義制度而信心倍增，沾沾自喜，認為只有中國的制度才是先進的。1978年，當我們打開國門、開眼看世界時，又發現我們不僅與發達國家的距離拉大了，而且與周邊發展中國家和地區的距離也拉大了，并認為其中制度是一個不可忽略的重要因素。于是以往在制度方面的優越感和自豪感沒有了，人們開始向西方國家的市場經濟制度學習，并致力于體制改革。然而不管是全盤引進前蘇聯的社會主義制度，還是在堅持社會主義原則的基礎上向市場經濟制度轉型，我們都時常會發現外國制度在中國社會實踐中的“水土不服”。我們時常發現，原有制度的影響力是那樣強大。不僅中國過去的種種社會制度變遷都受到了當時給定的經濟、政治和文化的嚴重影響；就是今天的改革，也只能在中國社會已經給定歷史的基礎和所能接受的條件下去進行。這應該是鄧小平同志提出“中國特色社會主義”的深層次原因，也是中國進行漸進式的、適應性制度變革的智慧表現。

　　事實證明，中國的改革和制度變遷必須從中國自身的歷史和條件出發，而中國傳統社會長期堅持的“大一統”制度給中國當代社會的正面影響，應該受到充分的重視。以“大一統”制度傳承下來的國家統一觀為例，它對于中國作為一個地域遼闊、民族眾多的大國，能夠堅持不懈地將實現祖國統一作為根本戰略目標，具有根本性的決定作用。目前不但中國悠久歷史所形成的國家統一、民族融合的大國觀念和強大的政府傳統對于中國的國家安全與和平崛起發揮著日益明顯的作用；而且在政治、經濟發展都很不平衡的今天，這種國家統一觀，也為香港、澳門的回歸祖國和解決臺灣問題，提供了中華民族傳統制度和文化的高度智慧。

　　總之，中國社會的制度變遷發展到現在，已經到了將從外國引進的制度與中國的歷史制度傳承進行全面統籌考慮的歷史時期。我們既要反對妄自尊大的保守主義，又要反對一切以外國制度為標準的新的教條主義。因此，為適應國家統一和社會進步的的客觀要求，以及建立起符合中國國情文化和觀念的主觀需求，都使得重新審視中國長期形成的政治、經濟和文化傳統，已經成為確定中國進一步發展方針和目標中必不可少的任務。

      二、應充分重視維護大國統一的歷史經驗

　　1840年以前的中國，是一個建立在農業文明高度發達基礎上的封建社會。直到1840年以工業文明為基礎的西方列強打開中國大門以前，中國社會仍然按照自身的農業文明發展規律向前發展，并達到較高水平。這主要表現在以下兩個方面：

　　(1)以傳統農業為基礎的社會經濟高度發達，農業進入精耕細作階段，農田的單位面積產量較高，農業的剩余可以養活大量人口，維持龐大的城市和國家機構；與農業高度發達相一致的是手工業、商業和金融業也很發達，明中葉以后大量白銀內流即是一例。這種傳統農業文明高度發達的另一個表現，是經濟體制表現出的高級形式，即土地可以作為商品自由買賣，地主經濟和大量自耕農并存，租佃制和雇傭制的普遍存在，家庭財產繼承在諸子間的相對平均；國家稅制的相對統一和完善。

　　(2)政治體制從管理效能和相互制約角度看，表現出較高級的形態。傳統中國社會的政治體制經過夏商周以來三千余年的發展，就傳統的農業文明社會而言，到清代已經相當完備。第一，形成了統一而龐大的政府行政管理體系。其特點是條塊結合、分級管理，實行對皇帝負責的三權分立、互相制約(行政、監察、司法)。第二，政府具有較強的經濟職能，即除了承擔國防和維護經濟秩序，承擔了“治河”、“救災”、“市政建設”等公共工程和社會事業外，還通過官營工商業和專賣制度，將工商業納入政府控制。第三，形成了一整套官吏選拔、考評和調任制度。特別是科舉制度，不僅打破了貴族和豪強壟斷政府機構，而且將教育納入了官僚選拔，“學而優則仕”、“布衣可致卿相”，使社會的優秀人材進入政府管理階層。

　　在上述基礎上建立的政府機構極其官僚，不可能隨著西方資本主義的入侵而迅速消失，相反，中國由于農業文明高度發達而導致的社會結構的“超穩定”性(包括政府的強大有力)和大國特點，對西方資本主義政治、文化的入侵和替代，卻保持了強大的排斥力。這種排斥主要來自于建立在農業文明基礎上的政府和統治階級觀念(任何上層建筑都必然要維護其賴以生存的經濟基礎)。因此，1840年以后，清政府在西方“船堅炮利”的教訓下被迫推行工業化的時候，封建統治階級的觀念自然是“中學為體，西學為用”。[2]當然，近代中國對外部工業文明沖擊的反應遲緩，也與清王朝經過200年政治走向腐敗有關（中國農業文明存在著明顯的以朝代更替為標志的政治周期）。

　　在資本主義產生前的傳統農業文明時代，中國古代“大一統”政府面對著各地區之間和各民族之間在政治、經濟、文化發展方面的高度不平衡，以及各地區、各民族歷史發展的各自特點，靈活地采用了多元一體的管理模式。這就是說，在堅持由一個政府統一領導全國行政工作的前提下，對各地區的經濟、文化采用了多元化的具體管理方法。這種管理模式，是中國古代傳統社會能夠長期維持統一、安定的重要原因，也是保證中國傳統“大一統”制度之所以能夠長期堅持下來的運行模式和實施機制。在今天，當中華民族正在實現祖國統一和民族復興的重大歷史關頭，“多元一體”的管理模式，使我們看到了中華民族幾千年來形成的制度認同和智慧結晶，提醒我們繼續注意從歷史中挖掘那些可以為我們汲取的歷史經驗和智慧。

　　中國作為一個地域遼闊的多民族統一國家，有著悠久的歷史和文化。為此在制度設計上，中國古代的政府家不但規定了政治上高度中央集權下的郡縣制和官僚體系；經濟高度統一的財政、貨幣和經濟政策；文化上以儒家思想為核心的官本位正統文化，而且采用了與這種高度統一的“大一統”正式制度、規則相對應的政府多元一體的管理模式。在中國秦以來的兩千多年的傳統社會里，它與“大一統”制度的正式規則相輔相成、高度適應了中國“多元一體”的政治、經濟和文化結構，以及不同地區獨特的發展道路的需要。首先從民族上關系上來看，多元一體的管理模式就包含了要對眾多的民族及其各具特點的經濟和文化進行分別管理的原則；從政治上看，由于經濟文化發展的不平衡和差異，不同時期的“大一統”政府對于內地與邊疆、漢族與少數民族是實行了不同的管理體制的；在經濟上，“大一統”政府的管理更顯示了多樣性和包容性的特點。比如，從所有制結構看，官營經濟、領主經濟、地主經濟、小農經濟、以及商品經濟性質的雇傭制、合伙制等并存發展；從市場發育看，不僅早就具有全國通行的貨幣，而且土地、勞動力也都早已經成為商品，可以自由流轉，全國性的大宗商品集散地、錢莊、票號，甚至期貨交易也已經出現。從文化上看，盡管主流文化是“格物致直、修身、其家、治國平天下”的儒家思想，但是多民族、多宗教和各地區之間、城鄉之間差異很大的民間文化也是色彩紛呈的。而且值得提出的是，這些“多元”的前提，正是維護而不是損害國家的統一、民族的團結和社會的安定的，越過了這個界限，就是違反了“大一統”制度的正式規則，這時多元一體管理模式中的“一體”化原則就會發揮作用，對其進行壓制。

　　“大一統”制度中的正式規則的運行機制，可以歸納為“多元一體”的政府管理模式。這種管理模式，不但為我國在解決香港和澳門問題中的一國兩制原則提供了可貴的歷史根據，也將為我國最終解決臺灣問題，實現祖國的統一，以及正確處理地方與中央的關系等問題，提供重要的歷史經驗。當然，我們要看到，斗轉星移，不僅今天的中國已經完全不同于1840年以前的傳統農業文明社會，而且世界也發生了巨大變化。我們今天總結中華民族歷史上的成功經驗，不是要照搬歷史，更不能像清王朝晚期那樣“泥古不化”。我們要強調的只是，研究現在的中國是如何從古代走過來的，古代政府的管理經驗是如何在中國這塊土地上曾經發揮作用的，可望給我們提供很好的啟示。

　　三、強大政府對經濟發展的雙重影響

　　著名經濟史學家諾思曾經說：“理解制度結構的兩個主要基石是國家理論和產權理論。”其理由是“國家要對造成經濟增長、停滯和衰退的產權結構的效率負責。”[3]

　　中國曾經是一個具有高度發達農業文明的大國，在發達的地主制和小商品經濟基礎上，建立了悠久的中央集權官僚體制。這種歷史傳統在1840年以后，因民族危機而產生的對強大政府的強烈需求（維護國家獨立和安全、社會安定），使得政府在現代化中再次扮演了主導性角色。近代以來的中國政府，往往將以往“大一統”制度的某些部分，以新的形式、在新的條件和基礎上重現。怎樣認識近代中國政府在中國經濟和社會發展中的地位和作用，它們怎樣對新的“大一統”制度和政府職能進行了合乎社會發展趨勢的改革，哪怕由于各種原因這種改革失敗了，或效果不佳，這些都需要我們從歷史的角度，去尋找可資借鑒的東西。

　　1840年以前的中國，是一個建立在農業文明高度發達基礎上的封建社會。與尼羅何流域、兩河流域、印度、愛琴海周圍的農業文明發祥地相比，中國的農業文明不僅歷史同樣悠久，而且持續發展和保持了繁榮。在此基礎上，國家形態和政府管理效能也表現出較高級的形態。從秦滅六國、廢分封、設郡縣后，中國社會的政治體制和經驗，經過兩千余年的發展，到清代已經相當完備。與以上的經濟發展水平和政治體制相適應的是，形成了大一統的主流政治觀念。其主要內容為：第一，以農為本；第二，國家和社會置于個人和家庭之上，家庭和個人的榮辱依賴于國家的興衰；第三，追求“有序”和“和諧”，表現為強調社會和家庭秩序的“三綱五常”，及強調人與自然和自然規律保持和諧，主張“天人合一”、“天行有常”、“順天知命”等等。

    在上述基礎上建立的大一統政治制度，在1840年以后，同時受到兩個沖擊；一是西方資本主義工業文明的沖擊，二是西方列強（包括日本）的侵略，而后者所帶來的亡國滅種危后者常常成為矛盾的主要方面。加上中國由于農業文明高度發達而導致的社會結構的“超穩定”性(包括政府的強大有力)和大國特點，這種情況在早期強化了中國政府對西方資本主義政治、文化的入侵和替代，保持了強大的排斥力。這種排斥主要來自于建立在農業文明基礎上的政府和統治階級觀念(任何上層建筑都必然要維護其賴以生存的經濟基礎)。因此，1840年以后，清政府在西方“船堅炮利”的教訓下被迫推行工業化的時候，政府的主導目標卻是“中學為體，西學為用”。這種將工業化與民主化、市場化分開的觀念和目標，并沒有隨著清王朝的覆滅而消失，在20世紀的四分之三時間里，由于帝國主義侵略和國家統一安全因素的影響，它一直或多或少地延續到1978年改革開放以前。

　　1978年以來，隨著改革開放的深入和市場化的迅速推進，中國的經濟基礎和運行機制都發生了根本性的變化。政府的職能也從計劃經濟下的“全能型”向市場經濟下的“效能型”轉變。這種轉變，除了受執政黨認識水平的制約外，實際上還受到經濟發展水平（人均GDP）、經濟發展不平衡程度（城鄉之間、地區之間、產業之間）、國有經濟地位、對外開放程度四大因素制約。例如對國有企業的改革，最好的辦法是降低國有經濟的比重和退出競爭性行業，但是這只能逐步地進行，如果像俄羅斯和東歐那樣迅速的“私有化”，在中國的政治條件下，在人口和資源矛盾相當尖銳的條件下，恐怕首先是各級官員利用權力和知識信息優勢，形成“權貴私有化”，結果是“官僚資本”壟斷和政治極端腐敗，從而導致社會動亂。因此，不要期望中國政府職能的轉變能夠通過一、兩次大的政府機構改革就能夠完成，這將是一個長期的演化過程。

　　如何有效發揮政府干預經濟的正面作用和消解其負面影響，還有一個非常重要的問題，就是實現對各級政府公務人員的有效監管，杜絕腐敗。從近代以來的官吏腐敗和尋租行為看，其方式主要有以下三種：一是貪污，化公為私，中飽私囊，即國有資產的流失，如清政府和國民黨時期的許多“官僚資本”；二是搜刮盤剝，即巧立名目加重人民負擔或利用權力勒索，如清政府時期的“報效”；三是尋租，即用權力交換金錢，如國民黨政府時期的官吏在企業中拿“乾薪”、“乾股”；四是利用權力為自己的經營提供優惠、便利或壓制競爭對手，如清政府時期張之洞、盛宣懷等在自己開辦某企業時即利用權力不許其他人在當地開辦同類企業與其爭利。上述行為對于政府主導型的工業化來說，其阻礙作用主要表現在三個方面：第一，導致國營企業經營管理不善和國有資產流失，使國營企業失去應有作用；第二，壓制了民營經濟的發展，尋租行為導致了不公平競爭、擾亂了市場和扭曲了政府對經濟的干預行為；第三，加速了政治腐敗。官吏的腐敗導致前兩種結果，而前兩種結果又反過來助長了官吏的腐敗。因為既然權力可以尋租，可以換來個人收益，于是官吏就會用手中的權力去制造新的尋租機會和獲利源泉。另外，這種腐敗具有很強的傳染力和示范效應，會吸引新官吏和更多的官吏去這樣做。國民黨政府在抗戰勝利后對淪陷區的接收加速了官吏的腐敗，即證明了這一點。這些歷史經驗和教訓，很值得我們今天認真吸取。

　　對于未來中國政府職能的演變，我有以下幾點想法：一是在分析評價過去的“全能型政府”時，應該剝離其政治、社會整合、國防等作用與經濟發展的關系，不能簡單混在一起評價；二是政府“強大”與“放權”的關系：強政府并不意味著政府一定要擁有強大的國營經濟和直接控制許多經濟部門； 三是中國的改革實際上是在經濟運行中市場機制逐漸替換政府直接管理，政府經濟職能轉變始終是決定中國經濟體制改革的關鍵因素，過去如此，將來也是如此。四是政府經濟職能轉變并不意味著政府管的事情越來越少，而是“有所為，有所不為”。與經濟發達國家相比，從財政支出占國內生產總值的比重來看，目前中國政府規模還是很小的，經合組織的國家財政支出一般都占GDP的50%左右，而中國財政支出（不包括預算外）占GDP的比重，90年代以來始終不到20%，當然這是由經濟發展水平所決定的，同時也說明隨著經濟和社會的發展，還有許多事情需要政府來做。[4]
　　
　　四、國有經濟的歷史傳承
　　
　　
　　
　　　　（一）1840年以前官營經濟的歷史傳統
　　
　　
　　
　　　　鴉片戰爭以前，中國是一個建立在傳統農業高度發達基礎上的封建社會。最近10年研究的進展，說明中國在1840年以前的農業可以說是接近傳統農業發展的頂點（這里所說的“傳統農業”，是指現代工業及科學技術產生和影響農業之前的憑畜力、經驗和天然肥料耕作的農業），由于它的生產水平已經能夠養活眾多的人口，而在耕地資源難以增加的條件下，就部分人來說，可以通過增加占有和轉讓耕地的使用費來增加收入，但是從總體上說，眾多人口提高生活水平的要求和欲望，就不得不通過提高單位面積產量和兼業來實現。幾乎可以說，從唐中期以來，由于土地資源的稀缺程度高于人力資源的稀缺程度，人們對耕地的占有欲望就超過了對勞動力占有的欲望，這恐怕是中國封建社會的農村經濟不同于歐洲封建莊園和農奴制的根本原因。由于土地資源稀缺程度遠高于勞動力，而農業又是社會的主要產業（商業、手工業的發展繁榮是建立在農業的基礎上的，并且吸納人口有限），因此土地的使用費（即租金）就較高，這不僅使得大土地占有者出租土地比自己直接經營更合算，佃農不得不接受較高的租金，從而只能靠盡量增加耕地產出和從事家庭副業以維持和爭取改善生活；而且對貧農和自耕農來說，由于增加耕地的可能性很小，隨著家庭人口的增加，即使要保持生活水平不變，也不得不靠增加耕地單位面積產量和發展家庭副業來解決。這里還不包括隨著經濟發展國家稅賦不斷加重的壓力。因此，以雇農、貧農、自耕農為主體的小規模的家庭經營就成為農業生產組織的主要形式，而耕地單位面積上的高投入和高產出，則成為明清以來中國傳統農業的特點，并由此創造出高度發達的農業文明，即以傳統農業為基礎的流通交換制度和規模政治制度以及中央政府的有效控制范圍、文化等等。
　　
　　
　　
　　　　大量農業剩余的存在，為手工業和商業的發展提供了基礎，社會分工的擴大和商品經濟的發展既促進了地主制經濟的發展和繁榮，但是它的進一步發展又是對自然經濟的否定，它的過度發展必然會危及租佃制地主經濟的基礎，動搖中央集權封建國家的根本。正如馬克思所說：“商業對各種已有的、以不同形式主要生產使用價值的生產組織，都或多或少地起著解體的作用。”[5] 由于商品經濟的發展是社會生產力的體現，這種經濟力量不是封建國家政權可以任意抑制其發展的，所謂“今法律賤商人，商人已富貴矣；尊農夫，農夫已貧賤矣！”[6] 便是生動的寫照。因此，封建國家政權除了通過賦稅、政治歧視等手段外，還試圖通過官營、專賣等手段，將商品經濟限制在一定的范圍內。正是在自然經濟和商品經濟的這一矛盾運動中，官營工商業得到了充分發展。官營工商業的產生和發展，一是為了增加財政收入，擴大集權國家的經濟力量，二是抑制商品經濟的發展，鞏固以農業為主的地主制經濟，而后者可能更重要。正如《鹽鐵論》所說的“令意總一鹽鐵，非獨為利入也，將以建本抑末，離朋黨、禁淫侈、絕兼并之路也。”[7]由此可見，在中國封建社會，國家的“重農抑商”、“強本抑末”政策，在執行過程中是有區別的，它抑制的只是私營工商業，而官營工商業的發展則是完全符合地主階級的總體利益和根本利益的。
　　
　　
　　
　　    在以資本主義為代表的工業文明影響和進入中國之前，中國的社會經濟基本上是呈現出一種周期性的恢復、發展和繁榮、停滯、衰退然后再進入恢復階段這樣一個螺旋式的發展。這種周期性的發展在政治上的表現，就是朝代的更替，即一個朝代所經歷的建立和鞏固階段、發展和昌盛階段、政治腐敗和社會矛盾激化階段、大規模戰爭和改朝換代階段。在這種經濟和政治發展的周期中，除了因政府的過度壓迫和剝削政策導致覆亡（如秦、隋、元）和民族融合引起的振蕩（如南北朝、五代十國）外，經濟和政治的興衰的深層原因是土地占有關系的變化，即土地由自耕農為主的分散占有逐步向官僚和地主手中集中，這種土地的逐步集中，一方面造成官僚和地主的奢侈腐敗，另一方面則使農民難以維持簡單再生產，直至土地集中所引發的上述現象導致農民起義。鴉片戰爭以后，隨著外國資本主義侵略的加深和政府及民間引進采用資本主義生產方式，中國的經濟結構逐漸由過去單一的地主占統治地位變成地主經濟、外國在華經濟、官僚資本占統治地位，由封建經濟演變成半殖民地、半封建經濟。而這種經濟形態又阻礙了中國的現代化。
　　
　　
　　
　　　　（二）1840-1978年政府的國有企業政策與工業化的關系。
　　
　　
　　
　　    由政府舉辦現代企業來推進工業化是中國近代以來工業化的特點之一。因此，政府與國有企業的關系，國有企業的比重、地位和作用遂成為影響中國工業化進程的重要因素。由中國近代以來政府大量興辦企業來推進工業化的歷史，大致可分為三個階段，一是以“洋務運動”為代表的清政府統治時期；二是以“節制資本”為代表的國民黨統治時期；三是以“社會主義改造”為代表的中華人民共和國時期。在這三個不同的歷史時期，盡管國內外的環境不同，所處的工業化階段不同、政府的性質和效率不同，但是在上述問題上卻具有不少共同點。
　　
　　
　　
　　　　在清政府統治時期，由于工業化是從軍事工業和與此相關的采礦交通開始的，“官辦”企業表現為非常典型的“政企不分”，由各級官僚所把持。1912年中華民國建立以后，在1927年國民黨名義上統一中國以前的15年間，由于軍閥混戰和各級政府走馬燈般地更換，國有企業基本上把持在得勢的軍閥和官僚手中，沒有形成相對穩定的政府政策和管理制度。南京國民黨政府建立以后，在理論上奉行孫中山的“節制資本”政策，利用戰時經濟政策和接收敵產，使國有企業無論在數量上還是地位方面，增長都非常快。1937年以前基本上控制了金融業，抗戰勝利后又基本上控制了國統區的重工業和交通郵電，并在輕紡工業中占有相當大的比重。
　　
　　
　　
　　    1949年隨著國民黨退出大陸，中國共產黨建立了中華人民共和國。在建國頭三年，盡管實行新民主主義經濟政策，但國營經濟通過沒收“官僚資本”和敵產，控制了國民經濟命脈，在國民經濟中卻處于領導地位，并得到優先發展。1953年以后，大陸開始向蘇聯模式的社會主義過渡，到1956年底，在城市以“公私合營”的方式基本上將私營工商業轉變為國營企業。到1978年，僅國營工業企業在大陸的工業總產值中所占比重就達到79%。不僅如此，在國營企業之外，也不存在與國營企業競爭的經濟成分，龐大的農村經濟由于“政社合一”而處于政府的嚴密控制之下，城市中的“集體所有制”企業，實際上也在政府的嚴密控制之下，被稱為“二國營”。在1949年底至1978年的29年里，國營企業承擔了大陸工業化的主要任務。
　　
　　
　　
　　    比較清政府、國民黨政府和1978年以前的中華人民共和國政府，就會發現其國有企業具有以下共同特點：(1)國有企業控制了有關國計民生的重要行業。(2)政企不分。嚴重時企業甚至控制在有關官僚的個人手中。(3)國有企業在現代經濟中所占比重很大，普遍進入競爭性行業，并得到政府的優惠。
　　
　　
　　
　　    由政府來推進工業化，而由國營企業來貫徹政府的工業化意圖，一般來說，在工業化初期固然資源動員力量大的優點，使工業化呈現出起步快的特點。但是與此同時，國營企業又增強了政府調控國民經濟的力量，增加了政府的財政收入。而后者對于一個王朝或專制政府來說，無疑是其鞏固統治的重要資源。政府過度“包辦”工業化、大量建立國有企業(即更多地從政治利益而不是社會經濟效益出發)，在吏治其較好的情況下，其結果僅是壓制甚至窒息了私營企業，使工業化只能在有限的范圍內進行，失去了迅速擴展的活力；而在吏治腐敗的情況下，其結果就不僅僅如上所述，國有企業還成為官吏們侵吞人民財富、維持其腐敗統治的力量。
　　
　　
　　
　　　　（三）1978年以后政府對國有企業的改革。
　　
　　
　　
　　   1978年12月中共“三中全會”標志著中國大陸進入改革開放新時期。在此后的23年里，政府與國有企業的關系，大致經歷了兩個階段，即1978—1992年的以“放權讓利”為特征的改善管理階段（簡政放權、利改稅、生產經營責任制、承包經營）；1993—2005年的以建立現代企業制度和“抓大放小”為特征的收縮國有企業陣地階段。
　　
　　
　　
　　　　早在1978年10月，四川省就在6個國營企業進行擴大企業自主權的試點，到1979年初，試點企業擴展到100個。1979年5月，國家有關部門在京津滬三市選擇首都鋼鐵公司等8個大型企業進行試點，在利潤分配、生產計劃、產品銷售等方面給予這些企業部分權力。7月份，國務院在總結試點經驗后，下達了以擴大國營企業經營自主權為核心的5個文件，要求各地、各部門選擇少數企業進行試點。根據國務院文件，全國共有1590個工業企業成為試點企業。上述試點，主要擴大了國營企業以下五個方面的權限：一是生產計劃權；二是產品購銷權；三是勞動人事權；四是資金使用權；五是外匯分成權。與此同時，國營商業企業也開始擴大經營自主權的試點。1981年，在實現財政平衡成為經濟工作重心后，為改變擴大企業自主權過程中出現的負盈不負虧、利潤留成大部分轉為消費資金的狀況，擴大企業自主權演變為建立企業生產經營責任制。到1982年底，全國已有80%以上的預算內國營工業企業、30%的國營商業企業實行了不同形式的經濟責任制。經濟責任制對改變職工吃企業大鍋飯、企業吃國家大鍋飯的狀況，調動職工和企業的積極性起到了一定作用。
　　
　　
　　
　　　　1992年初鄧小平在視察深圳、珠海經濟特區時對社會主義的描述以及對市場經濟的解釋，對于結束1989年以來黨和政府在計劃與市場關系上的含混認識，重新確立改革開放理論起到了催化劑的作用。同年9月召開的中共“十三大” ，根據改革開放以來的理論探索和實踐，將中國特色社會主義理論發展到一個新的高度，使中國大陸的經濟體制改革有了明確的目標，即建立社會主義市場經濟體制。“十三大”以后，經濟體制改革進一步深入，改革在全面推進的基礎上，重點由過去的增量改革、產品市場改革為主，轉向以存量改革、要素市場改革為主(即資金市場和勞動力市場)，建立現代企業制度、建立資金市場和勞動力市場、轉變政府職能，成為1992年以后改革的三件主要工作。
　　
　　
　　
　　　　1993年11月，中共中央經過一年的醞釀，在十四屆三中全會上通過了一個關于建立社會主義市場經濟體制的具體設想，即《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。《決定》指出：社會主義市場經濟體制是同社會主義基本制度結合在一起的。建立社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。為實現這個目標，今后應完成以下主要任務：(1)轉換國有企業經營機制，建立現代企業制度；(2)培育和發展市場體系；(3)轉變政府管理經濟的職能，建立以間接手段為主的完善的宏觀調控體系；(4)建立以按勞分配為主體，效率優先、兼顧公平的收入分配制度；(5)建立多層次的社會保障制度，以促進經濟發展和社會穩定。《決定》計劃到本世紀末，初步建立起社會主義市場經濟體制。
　　
　　
　　
　　　　國有企業的改革，是經濟體制改革中問題最多、難度最大的改革。由于國有企業在國民經濟中處于重要地位和牽涉的問題多，所以雖然從1978年以來即開展國有企業的改革，但是經過十幾年的改革，到1992年，改革不僅進展不大，而且因其經營管理機制轉變滯后和產業結構體制緩慢，國有企業的狀況更加嚴峻，政企不分、職責不明、產業結構不合理、歷史包袱沉重困擾著國有企業，具體表現就是人浮于事、虧損嚴重、三角債難以清理。到1992年前后，在其它改革不斷進展，國有企業改革的滯后和問題的急迫，已經不能拖延。因此從1992年起，中共中央和政府決定對國有企業進行徹底的改革，其主要內容為：(1)轉換經營機制，建立現代企業制度。即將 國有企業改造成為“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業，采取的主要辦法，就是在清產核資的基礎上，根據不同情況，采取獨資、控股、參股的有限責任公司或上市的股份制企業等多種現代企業形式。(2)調整產業結構，實行資產重組，采用合資、兼并、拍賣、租賃、破產等多種方式，改造和淘汰那些效益低、虧損大、無前途的企業，達到優化國有資產結構和提高國有企業效益的目的。但是由于建立現代企業制度必須與政府經濟管理職能的轉變同步，調整產業結構必須與社會保障制度的建設同步。因此到1995年底，國有企業的上述改革仍然處于試點和局部推進的階段。
　　
　　
　　
　　　　應該說，經過近20年的摸索與實踐，中國政府對國有企業所存在問題的“生理機能”和“致病原因”已基本弄清，國有企業改革的思路已經明確；同時，近25年來非國有經濟的快速發展以及整個國民經濟的發展水平，也為國有企業職工下崗分流、進行脫胎換骨的改組、改造創造了重要條件。1999年9月，中共十五屆四中全會通過了《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，提出了國有企業“有進有退”、“有所為有所不為”思想，從理論上和政策上進一步明確了“抓大放小”改革思路，著手對國有企業進行戰略性改組。
　　
　　
　　
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　　　　　　　　　　　　　　　　此文發表于《河北學刊》2006年第3期。
　　
　　
　　
　　　　（作者：中國社會科學院經濟研究所研究員；北京 100836）
　　

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