請關注：最大規模事業單位改制啟程　　

改制與拆遷作為我們特色社會的特色詞帶給廣大人民血淋淋的印象。一起一起改制與拆遷帶來的悲劇，一件一件改制與拆遷所制造的令人發指的罪行，如此大面積的受害人群為什么還是不能警醒我們的當權者呢？這只能證明我們的當權者不是站在人民的一邊的。《江蘇農藥所改制悲劇》讓我陷入深深的悲痛中，雖然從國企改制開始我曾無數次地陷入類似的悲痛中。當前農墾系統的改制正在進行，而涉及出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域3.7萬家的最大規模的事業單位改制正在啟程。改制會怎么走？根據我們過去的經驗，我們沒有理由去相信作者所說明的“三個有利于”。我們痛心，有多少碩鼠將借機大肆侵吞國有資產。很多同志還在激烈地爭論所謂政改的方向問題，還要爭什么？基礎都沒有了，毛主席所開創的社會主義事業恐怕很快將變成烏有。請同志們特別關注農墾系統改制和文化廣電新聞出版等領域事業單位問題。《最大規模事業單位改制啟程》《江蘇農藥所改制悲劇》二文附后，請務必仔細閱讀，二文互相對比，互相啟發，你一定會有所心得。

附文1：　　

最大規模事業單位改制啟程　　

文/文宗翰（作者為財政部財政科學研究所國有資產研究室主任）　　

文章來源：《瞭望》第40—41期 　2010-10-11　日出版　　

在中央政府及相關職能部門鼓勵及支持下，3.7萬家新一輪事業單位改制不存在政策上的障礙，難點是如何實施及具體操作

    與10年前中央政府十大產業部撤并而推行242家科研院所由事業法人轉企業法人的體制改革相比，新一輪的事業單位改革覆蓋面更廣、涉及單位更多；就目前的政策導向看，鼓勵及支持出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位改制，考慮中央、省（直轄市）、地（市）、縣（市）四個政府級次，涉及的改制和擬改制事業單位近3.7萬家。

    這些領域的事業單位改革改制，有利于為民眾提供層次更高、選擇性更多的精神文化產品，有利于加快中國現代服務業發展的速度及質量，有利于提升中國價值觀的國際競爭力。可以說，此輪的事業單位改制具有更大的現實意義及作用。

    事業單位改制的實施及具體操作，要吸取上一輪國有企業股份制改革及科研院所由事業法人轉企業法人體制改革的教訓，把好國有資產定價及轉讓關，堵死國資流失的渠道，實現事業性國資轉變為經營性國資的保值增值。

    因此，當前事業單位改制須強調并落實程序的完整及連續性，抓好依托產權交易市場進行資產產權轉讓的工作。除此以外，一些自負盈虧搞得好的事業單位，可以一步到位轉變為產權多元化的企業法人，對經營班子成員實施股權激勵。但是，經營者持股的股權定價及出資額，要考慮并合理計算事業單位無形資產的價值。

    統一政令破“條塊”

    事業性國有資產管理與經營性國有資產管理存在很大區別。雖然，法律規定各級財政部門是事業單位國有資產的主管機構，但各級財政仍只是一般性的管理指導。到目前為止，事業單位及其資產管理仍是由其所屬行政主管部門履行實際管理權。

    應借鑒2002～2007年國企全面改制操作的經驗，由一個中央政府職能部門牽頭，聯合這次事業單位改制所涉及的各行政部委局，制定指導事業單位改制操作的政策。具體而言，就是由財政部牽頭，聯合宣傳、新聞出版、廣播、電影電視、文化等部委局，就出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域事業單位改制的資產管理及處置等出臺文件，而從政策及程序上堵死國資流失的渠道。

    “條塊分割”既是事業單位管理的現狀，也是事業性國資管理的現狀。這次出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位改制，就是為了打破條塊分割，通過事業法人轉企業法人的改制，形成一批跨行業跨區域經營的市場化公司。在某種意義上，這些跨行業跨區域經營的市場化公司，不僅能提供更多更好的精神文化產品，而且能通過市場化運作提升中國文化產業的國際競爭力。

    這意味著，新一輪的事業單位改制必然要沖擊事業性國資管理的條塊現狀。只有政策先行，財政、宣傳、新聞出版、廣播、電影電視、文化等部委局協調一致，出臺事業單位改制的統一性文件，才能為事業單位改制掃清條塊分割的障礙。最重要的是，多部委局協調而出臺事業單位改制的統一性文件，有利于清理條塊分割的“管理空白地帶”，堵死國資流失渠道。

    如果這次事業單位改制所涉及的部委局各自就本部門事業單位改制出臺文件，容易導致事業單位改制操作出現顧此失彼的問題，為國資流失留下“管理空隙”。多部委局協調而統一出臺文件，意味著協調統一的監督，也意味著事業單位改制方案實行多部門共同審批，形成權力制衡機制。

    需要強調指出的是，多部委局協調而出臺的統一性文件，不可能是一個，應該是多個，在多個文件中可各有側重點，每個文件在解決不同領域、不同層次上的重點或難點問題的同時兼顧其他問題解決。當然，多個文件之間應該有連續性。

強調程序監督嚴防“做假賬”

    資產處置及國資轉讓，是這次事業單位改制操作的難點之一。在多部委局聯合出臺的文件中，應當就事業單位改制中資產處置、國資定價轉讓、人員安置補償成本確定、歷史遺留問題解決費用列支等問題進行較為明確而具體的規定。

    與政府會計標準缺失相對應，絕大多數事業單位財務管理水平低、財務管理制度不健全，由此導致的賬外資產、資產私人出租出借、土地房屋關聯交易、小金庫、庫存無明細賬等問題，極有可能成為事轉企改制中國資流失的渠道。

    因此，在事業單位改制指導文件重點關注資產處置及國資轉讓問題的同時，要抓好改制程序及步驟的管理及監督。就程序及步驟而言，主管部門應關注三個環節：

    一是改制起始日確定后的資產處置程序，包括對領導班子經濟責任審計、清產核資、財務審計、資產評估及備案等，程序不能少；二是職工參與及職代會就改制草案進行討論的程序也必須要有，事業單位改制必須讓職工充分參與，給職工知情權與發言權，鼓勵與支持職工就本單位事轉企改制中的嚴重問題進行舉報與監督；三是改制方案批準前的抽查及公示，事業單位所屬部委局及財政部門在批復改制方案前，應實行抽查監督，檢查改制程序及步驟是否符合政策規定，在抽查基礎上，再就改制方案進行公示。

    與此同時，事業單位改制中的資產處置及國資轉讓過程中，必然涉及特殊費用列支、資產損失折價、資產增值溢價等問題，相應問題解決不能單純以事業單位領導班子決議的方式完成，應按政策文件的相應規定進行操作，其操作的過程應有相應的財務會計處理。

    事業法人與企業法人的會計制度及方法存在差別，但無論有多大差別，在事業法人轉企業法人的改制過程中，必須保持財務會計的連續性。事業法人轉企業法人改制完成后，原事業法人的會計賬簿仍要封存，而且至少封存10年，用作改制后出現問題的會計賬簿備查。

    必須通過事業單位改制文件的政策規定，消除事轉企改制中的做假賬現象。事業單位改制文件中要明確，事業單位改制前后做假賬，不僅要追究單位領導人的經濟責任，而且要追究單位領導人的刑事責任。

    價高者并非先得

    事業單位“小而全”所形成的輔業資產處置、事業單位事轉企改制中的跨行業跨區域重組、事業單位事轉企改制中不同所有權主體之間的合并等，都涉及到事業單位資產出售及產權的轉讓。從事業性國有資產管理的基本要求看，事業單位資產出售及產權轉讓必須保證國有資產的不流失。為了防止國有資產流失，應充分發揮產權交易市場在事業單位資產出售及產權轉讓中的作用，事業單位改制政策及文件中應明確規定，資產出售及產權轉讓要進入產權交易市場掛牌。

    經過三十多年的改革開放，我國產權交易市場已經發展得比較成熟，全國220多家產權交易所（或中心）覆蓋了中央、省（直轄市）、地（市）三級的75%區域，幾乎可以為任何法人的資產出售及產權轉讓提供掛牌服務。只要在事業單位改制政策及文件中，明確規定依托產權市場而完成資產出售及產權交易，就基本可以保證出售及交易的公開透明，壓縮人為操縱而低價出售及交易的空間。在某種意義上，公開透明能夠有效防止事業單位資產出售及產權轉讓中的國資流失。

    需要強調指出的，出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位，所從事經營的最大特征，就是準入制及資質。因此，這一輪事業單位改制中的資產出售及產權轉讓，并不是任何資本都能受讓，也并不是出價高者先得。尤其是對涉及出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的主營業務資產出售及控股權轉讓，必須實行受讓主體資格的審查。通過資格審查的受讓主體，應該公示。

特殊產權轉讓可一事一議

    出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位，所從事的主營業務，直接影響甚至決定著輿論導向、主流價值觀培育，其中的某些事業單位有一定特殊性。因此，事業單位改制政策及文件不應該實行“一刀切”，不宜要求所有事業單位改制中的資產出售及產權交易，都進入產權交易市場掛牌。對于一些特殊的事業單位，其改制中的資產出售及產權轉讓可以用協議方式完成，不用到產權交易市場掛牌，實現掛牌的“豁免”。

    對到產權交易市場掛牌的“豁免”，不應由出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位自己決定。從操作上來說，既可以是事業單位的行業主管部門自己確定名單，也可以是部委局聯合確定名單，從公平性而言，由部委局聯合確定名單更好。

    名單確定后，仍要實行一事一議一批，對擬豁免的事業單位在其提交事轉企改制申請后的限定工作日內完成批復。被“豁免”的事業單位，其資產出售及產權轉讓價格不得低于評估凈資產值，如果其資質及品牌影響力大，應進行無形資產評估，把無形資產計入資產凈值額。

    需要強調指出的，資產出售及產權轉讓的產權交易市場掛牌“豁免”，是指主營業務，如果是非主營業務的輔業資產出售，仍要實行產權交易市場的掛牌。

    關注無形資產價值

    事業單位改制可以有兩種模式選擇，一是事業法人轉制為國有獨資的企業法人，二是事業法人轉制為產權多元化的企業法人。出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域具備條件的事業單位，可以選擇轉為產權多元化的企業法人。在事業單位進行產權多元化改制中，為了塑造人格化的責任主體，強化市場化的競爭意識，政策上要允許并支持經營者個人出資持有一定比例股份。

    因為，出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位事轉企改制，意味著其被推向市場公平參與競爭。這些領域經營及競爭的知識密集性特征，決定了經營者在事轉企改制后的經營管理中發揮著更大作用。在事轉企改制中，允許并支持經營者個人出資持股，可以實現經營者自身利益與改制后公司發展的緊密捆綁。

    企業產權多元化的企業法人與國有事業單位、國有法人比，更強調激勵約束機制建立，經營者個人出資持股是長中短激勵與約束的結合。如果對經營者個人出資持股的方式再加以精致設計，還可以進一步強化經營者的風險意識與責任意識。

    當然，并不是所有事業單位在事轉企改制中都要推行經營者持股，條件成熟的事業單位可以嘗試。但是，經營者持股必須強調科學合理。

    一方面，經營者范圍的界定要合理。出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域事業單位改制轉為企業法人后，仍與一般工業企業、商業企業有很大差別，其發展及成長仍嚴重依賴知識積累及創新創意的疊加，否則將很難在市場競爭中生存。需要強調指出的是，這些事業單位無論改制前，還是改制后，其知識積累及創新創意疊加的群體性特征十分突出。

    在某種意義上，這些事業單位改制后經營者的范圍應該更大，包括董事會成員、經營班子成員及業務骨干、部分有潛質的年輕職工等。因此，經營者持股不可能僅僅是改制后公司的一把手、二把手持股。經營者持股必須著眼知識積累及創新創意疊加的群體性特征，力求持股人員范圍全面而合理，從而放大知識積累的平臺。

    另一方面，經營者持股的定價要合理。目前，經營者持股只能定位于參股，持股比例原則上不宜超過事轉企改制后公司總股本的10%。

    需要強調的是，經營者持股的股權定價要考慮主營業務經營資質等無形資產因素。經營者持股是以個人出資購買股份為前提條件。因此，經營者持股也涉及到資產出售及產權定價問題。經營者持股無論是增量資金入股，還是購買存量，都要確定公平合理的股權價格。

    在2002～2007年國企全面改制中，中小企業賣給經營者個人或團隊，全部都是評估凈資產定價，在這同一時期一些小的勘察設計院改制，也是按評估凈資產值定價出售股權。但是，出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位改制出售股權，不宜簡單按評估凈資產值定價，必須要考慮其擁有的資質及準入門檻等無形資產價值。

    經營者個人出資購買股份的價格，應該高于每股評估凈資產值，言外之意，就是股權定價要有適當比例的溢價。經營者個人出資溢價購買股權，一是可以防止國資流失，二是可以強化經營者的風險意識與責任意識，三是可以弱化普通職工的抵觸情緒。□（文/文宗瑜 作者為財政部財政科學研究所國有資產研究室主任） 

附文2　　

江蘇農藥所改制悲劇　　

文/《瞭望》新聞周刊記者　　

一家國家農藥科研“挑大梁”單位改制后，150人的科研隊伍流失殆盡，近9000萬資金去向不明，53畝科研用地變賣一空，上百職工6次集體上訪，誰之罪？

    南京市建鄴區松花江西街旁，已有74年歷史的江蘇農藥研究所里長滿蒿草，辦公樓中的許多窗玻璃已經被砸爛。眼前這幅破敗的景象很難讓人想到，7年前它曾是全國農藥科研“三巨頭”之一。

    原江蘇省農藥研究所（以下簡稱江蘇農藥所）多名職工日前聯名向《瞭望》新聞周刊反映，這家研究所原屬事業單位，自2003年改制以來科研和生產每況愈下，改制后7年未取得任何產業化科研成果。

    去年12月以來，改制公司控股方強行拆遷出讓科研用地，職工和控股方因此多次發生矛盾沖突，引發職工6次集體到江蘇省政府上訪，目前控股方與職工仍處于僵持狀態。據了解，現在農藥所的問題已經被江蘇省政府列為拆遷類督辦案件。

    追溯這個拆遷類案件的根源，則是一場充滿了疑問和爭議的國有事業單位改制事件。采訪中，本刊記者調研發現，江蘇農藥所“亂局”是改革不利下結出的“苦果”，經典地演繹了目前事業單位國資改革面對的諸多陷阱、矛盾和根源。

    一改而敗

    采訪中，江蘇農藥所教授級高工林樹告訴《瞭望》新聞周刊，江蘇農藥所前身是1936年成立的“中央農業實驗所”，“改制前在全國農藥研究院所占有重要的領先地位（排名前三）。”據其介紹，江蘇農藥所在我國著名農藥專家程暄生的帶領下，開辟出我國菊酯類農藥新領域，幾十年來科研成果累累，獲得過包括國家科學大會獎在內的幾十項獎項。

    例如，在“九五”、“十五”期間，江蘇農藥所在國家下達的農藥研究任務中擔當“挑大梁”的角色。“九五”期間科技部21個農藥攻關項目中，江蘇農藥所承擔了9個。其技術研發人力資源雄厚。2003年改制時，江蘇農藥所在職職工有180人，其中科研技術人員就達150多人。

    2000年，江蘇省開始對全省26家省屬科研事業單位集中改制。江蘇農藥所2003年完成改制，是26家中唯一一家引進外部法人改制的單位。改制后的控股方是民營企業蘇州吳中實業。吳中實業原本是一家校辦企業，后來發展為涉足服裝、醫藥和房地產的集團公司。

    “農藥所經歷了幾代人的努力才創造出輝煌的成績，然而改制僅7年，科研能力與科研隊伍都迅速衰敗了。”受訪的原江蘇農藥所副所長汪忠懷、紀檢書記鮑衛東等介紹道，改制后，農藥所換了5任總經理，“抓科研與管理工作都不內行，農藥所的科研與經營業務每況愈下。”

    本刊記者了解到，改制后，由于對科技人員的考核不利于科技創新工作，改制后辭職的科技人員有90多人，四個合成室主任走了三個，科研副所長和總工程師也走了，其中7人是中青年專家和省“333工程”培養對象，2人是省公派出國訪問學者。現在真正的科技人員僅剩數人。

    鮑衛東、殷尚正等原職工介紹，改制前，江蘇農藥所每2～3年就能完成一個能夠產業化的重大科研成果，改制后沒有完成一個可供產業化的科研成果。前兩年江蘇省科技廳曾經委托江蘇農藥所一個研究項目，并且撥出配套資金1500萬元，但是卻因為沒有完成項目而退還了部分研究經費。改制后，江蘇農藥所下屬的農藥廠也從贏利變為虧損。

    因為大多數職工對于改制過程，以及對改制以來吳中實業的做法不滿，江蘇農藥所職工今年3～7月間，6次集體到省政府上訪，每次都有100多人的規模。

三大爭議點

    本刊記者采訪中得知，原江蘇農藥所干部職工對這場改制主要有三個方面的質疑：

    其一，改制中財務狀況不公開。汪忠懷告訴《瞭望》新聞周刊，“改制過程中，我負責財務情況的對接，但是在整個改制中我沒有權力看財務報表。農藥所的職工都不知道有幾筆資金去了哪里。”

    江蘇農藥所的多名職工向本刊記者列舉：一是1998年原所長離任時，留下約1700萬元的資金；二是農藥所作為國家農藥創制中心南方基地，國家和省撥款3200多萬元建設資金；三是改制前在1998年向銀行貸款的4000萬元。除去建設基地的資金，職工都不知道這些錢是怎么花的，到改制時都不見了。

    其二，改制優惠盡入外部控股方。汪忠懷等介紹，根據改制時的資產評估報告，改制的資產中，不包括土地使用權、圖書和科技成果等。經過評估，江蘇農藥所的賬面資產為2281萬元。改制后，新公司注冊資本金為4000萬元，吳中集團出資2000萬元占有50%股份，后收購了部分股權，現在占有近90%股權。

    但事實上，江蘇農藥所的主要資產，其中包括53畝科研辦公用地、價值近2000萬元的圖書和珍貴技術資料、價值2000多萬元的幾十個農藥生產許可證等都被占有了。可以說，吳中實業在改制中享受了所有優惠政策。

    改制后，職工卻沒有得到多少改制帶來的好處。江蘇農藥所職工反映，江蘇省其他二十多家科研院所同批改制時，大多數單位的職工不僅拿到國家發的2000多元/年的身份置換費，而且單位也根據工齡給了每人每年幾千元不等的補償費，“農藥所職工只拿到國家發的身份置換費。”

    改制7年來，大多數職工沒有加一分錢工資，現在的普通技工月薪就是一千多元。有37年工齡的高級技工趙良才年薪2.2萬元，交了各種費用后可支配收入僅1380元。從江蘇農藥所離開的90名技術人員，由于都是主動選擇離開，沒有人得到一分錢補貼。

    其三，控股方變賣53畝土地增值獲利巨大。江蘇農藥所職工反映，吳中實業參與改制后，通過轉手農藥所的53畝科研用地獲得了巨大的利益。農藥所地處南京市奧體板塊。經過多年的開發，這里的地價和房價已經成為南京市最高的區域之一，與農藥所一街之隔的“順馳濱江奧城”住宅售價接近2萬元/平方米。

    吳中實業在改制后，按照[2000]100號文的政策，2004年僅以8萬元一畝的價格，花費400多萬元得到了農藥所53畝科研用地使用權。2009年，吳中實業又將土地以“搬遷補償費”的名義轉手他人。根據雙方簽署的合同，這筆土地“搬遷補償費”高達1.66億元，其實質就是科研土地轉讓費。地價的溢出部分達到1.62億元，可謂獲利巨大。

    另外，農藥所職工認為，吳中實業因為變更股權和轉讓土地變更了土地用途，根據江蘇省有關政策涉嫌少交納兩筆土地出讓金。

令人困惑的“合規”

    針對原農藥所職工反映的情況，《瞭望》新聞周刊聯系采訪了江蘇省農藥研究所股份有限公司總經理陳逢明。他告訴本刊記者，吳中實業在改制中是按照文件精神來辦的，也一直在努力要把改制企業搞好。農藥所的改制所有程序都是按照省里有關規定執行的，沒有任何違規之處。

    在他看來，“原來農藥所的退休職工是由國家負責養老，目前的在職職工將來會社會化養老。關于職工提出的土地、科技資料等問題，也是按照規定執行的，并沒有違規。目前的矛盾主要是一些職工想獲得更高的補償。關于職工反映的問題，省信訪部門有一個明確的回復函。”

    本刊記者隨后聯系獲取了江蘇省信訪辦關于農藥所職工上訪問題的回復函，對于職工提出的上述幾個主要問題，回復函中認為吳中實業程序合規。但這個答復并沒有回答清楚合規的依據在哪里。也因此，江蘇農藥所原干部職工無法理解，對吳中實業實施江蘇農藥所的拆遷執意抵觸。

    　8月20日　，江蘇省分管副省長已經召開了關于農藥所問題的多部門辦公會議，明確要求吳中實業“先安置、后搬家，不許強拆”。但是吳中實業在　8月29日　凌晨0時至5時40分，組織150多人，十幾輛大貨車，強行砸開圍墻，將辦公樓內評估價近2000萬元的珍貴文獻資料10萬冊一掠而空，又將大門砸開拖走。

    　9月5日　，吳中實業又試圖強行拆遷。農藥所職工向政府反映后，建鄴區政法委主要負責人專門實地了解情況，并安排多名保安日夜值班制止強拆；同時由政府出資重新安裝了農藥所的大門。截至　9月28日　，吳中實業與農藥所原職工仍處于僵持狀態。

    四點反思

    受訪的國資改制專家分析認為，江蘇農藥所改制中有四點需要引以為鑒：

    其一，外部法人介入改制，應該到產權市場進行公開透明交易。據職工反映，吳中實業集團介入改制是當時主管部門的“拉郎配”。在改制的醞釀過程中，江蘇省有多家大型農藥、化工集團與農藥所取得了聯系，包括上市公司揚州農藥廠等單位。農藥所的職工也傾向于與業務相關聯的農藥、化工企業進行聯合。但是當時的主管部門采取的做法，讓農藥所不得不接受吳中實業參與改制，并控股農藥所。

    其二，改制方案制訂草率，各方職責不明晰。農藥所的職工反映，在改制協議中，關于吳中實業集團應該對企業的發展和職工的利益承擔的責任沒有明確規定。這使得改制后的控股方能夠逃脫本應承擔的改制責任，而不受到法規的追究。

    事實上，近年來新聞媒體曝光的改制案中，有不少企業就是鉆改制方案的空子，以極低的成本獲得各種改制優惠政策帶來的巨大利益，攫取改制單位資源，把應該支付的成本最后轉嫁給社會來承擔。

    其三，政府為了激勵事業單位的改制積極性，出臺了許多優惠政策，應該從改制程序上嚴防優惠政策被人利用。專家指出，優惠政策本身并沒有錯，一些改制單位存在歷史欠賬，政府給予改制一定的優惠政策，不僅能激勵改制單位的積極性，還能讓改制后產生的新公司輕裝上陣，增強企業的市場競爭能力，“從農藥所改制案中，政策制訂者應當吸取的教訓是，在制訂優惠政策的同時，要考慮到讓優惠政策帶來的巨大利益惠及所有改制人群。”

    其四，改制要激發職工積極性。江蘇省同批改制的另外25家科研事業單位，都是本單位自我改制，采用管理層控股、員工持股等方式，大多數在改制后都獲得更好發展。比如江蘇省建筑設計院、交通科學規劃設計院等單位，在改制之后資產規模增加了好幾倍，在全國的同類企業中處于領先地位。江蘇農藥所在改制后職工失去了積極性，這位專家認為，“應該引起改制主管部門反思。”□ 

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