近期，沸沸揚(yáng)揚(yáng)的重慶燃?xì)舛喑矶嗬U費(fèi)事件以重慶市組織的調(diào)查組發(fā)布調(diào)查結(jié)果并根據(jù)相關(guān)程序進(jìn)行退賠和問(wèn)責(zé)為回應(yīng)，而同一時(shí)間，同在“西南F4”充當(dāng)龍頭大哥的成都市，也在隔壁兄弟經(jīng)驗(yàn)的指引下開(kāi)始了一輪自查，而本著“有病治病、無(wú)病健體”的思路，全國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)也在多地開(kāi)展了燃?xì)饬烤吡勘淼鹊臋z查，確保維護(hù)居民權(quán)益。

　　關(guān)于燃?xì)獠⑦M(jìn)一步延伸到公用事業(yè)方面的討論，實(shí)際上與我們每個(gè)城市居民甚至全體國(guó)民都息息相關(guān)，本質(zhì)上還是地方財(cái)政問(wèn)題與央地關(guān)系問(wèn)題的延伸。筆者今天來(lái)談?wù)勥@個(gè)話題。

公用事業(yè)的成本

　　燃?xì)鈱儆诤碗娦拧㈦娏Α⒆詠?lái)水、垃圾處理、教育、醫(yī)療等行業(yè)具有共同特點(diǎn)，按照我國(guó)社會(huì)價(jià)值觀都屬于保本微利的社會(huì)公用事業(yè)。之前，有一些說(shuō)法認(rèn)為，隨著城市化發(fā)展走向“下半場(chǎng)”，諸多公用事業(yè)原先寅吃卯糧問(wèn)題和隱藏在土地出讓金中的賬單將逐步矛盾顯現(xiàn)，轉(zhuǎn)嫁給居民。

　　從邏輯上來(lái)說(shuō)，這樣的說(shuō)法毫無(wú)疑問(wèn)具有令人感到合理的成分。我國(guó)乃至推廣到全人類的范疇來(lái)說(shuō)，往往把一些難以解決的問(wèn)題順著時(shí)間推延至未來(lái)。作為公用事業(yè)的燃?xì)猓靶┠辏S著城市化起步和基建發(fā)展的要求，資金緊張的局面下將各項(xiàng)費(fèi)用加以展期是不得不為，而隨著城市化深化和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，這一操作又被自然順延。當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展企穩(wěn)、高增速轉(zhuǎn)段中速后，原先攤銷的費(fèi)用就迎面撞上了一堵墻。因?yàn)樵鏊傧禄螅黝愘M(fèi)用會(huì)直接受營(yíng)收增長(zhǎng)影響。

　　而另一方面的房地產(chǎn)影響，僅以本號(hào)來(lái)說(shuō)，自2018年以來(lái)開(kāi)始討論房地產(chǎn)問(wèn)題，到現(xiàn)在六七年時(shí)間，不論是介紹地產(chǎn)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、批評(píng)高房?jī)r(jià)、批判地產(chǎn)行業(yè)等相關(guān)文章已有數(shù)十篇，而一個(gè)基本的共同理論是土地出讓金和土地相關(guān)的金融活動(dòng)讓地方政府進(jìn)行了土地開(kāi)發(fā)、公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)以及公共服務(wù)日常運(yùn)維（包括人員）。

　　以筆者較為熟悉的杭州和西安的財(cái)政預(yù)決算來(lái)看，兩座城市近年來(lái)隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)的順利和人口流入的持續(xù)，在公共預(yù)算收入方面都有著較快的增長(zhǎng)速度，在全國(guó)來(lái)看都屬于較為優(yōu)秀的代表。然而，饒是如此，去年和今年杭州市和西安市的財(cái)政運(yùn)行日常處于極度走鋼絲的“緊平衡”狀態(tài)，究其原因是因?yàn)橥恋刎?cái)政下滑速度過(guò)快。一般公共預(yù)算收入增幅非常可觀的杭州和西安猶是如此，其他地區(qū)更不待言。

　　公共財(cái)政四本賬分別是一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社保基金預(yù)算，我們熟悉的土地出讓金就屬于政府性基金，在廣大二三線城市，其收入在前些年最高時(shí)期幾乎可以和第一本賬一般公共預(yù)算分庭抗禮。自“三道紅線”后我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的根本預(yù)期發(fā)生了大幅改變，第二本賬“斷頭”“腰斬”乃至“腳脖子斬”，這是短期內(nèi)難以填補(bǔ)的，不論是某系地方試圖用亂收費(fèi)（屬于一般公共預(yù)算中的非稅收入），還是國(guó)資體系發(fā)達(dá)地區(qū)用國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入都暫時(shí)難以填補(bǔ)的。

　　因此，當(dāng)財(cái)務(wù)收入大幅下降后，現(xiàn)金流就出現(xiàn)了緊缺，部分環(huán)節(jié)自然會(huì)出現(xiàn)斷裂。去年以來(lái)諸多地方政府性項(xiàng)目工程欠款，大范圍的“三角債”，一些地方的公交車開(kāi)始停運(yùn)，乃至某地出現(xiàn)自來(lái)水安全問(wèn)題，都是這種情況的體現(xiàn)。

　　從全國(guó)來(lái)說(shuō)，除京滬深和中西部人口少、純吃轉(zhuǎn)移支付的貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)外，其他直轄市、地級(jí)市、縣和縣級(jí)市都普遍發(fā)生了類似的情況。

　　從這兩個(gè)層面來(lái)看，我們的微觀治理層面——城市，遇到了公共預(yù)算約束這只剛性之手。前些年廣義的政府財(cái)政客觀且連年增長(zhǎng)時(shí)，政府對(duì)公用事業(yè)出現(xiàn)問(wèn)題往往愿意“掏錢息事寧人”，以免引起負(fù)面輿情、群體性問(wèn)題和群眾不滿，而現(xiàn)在，難為無(wú)米之炊的地方政府，則不得不直面問(wèn)題的產(chǎn)生和發(fā)酵。

　　尤其是我們追溯前身，重慶燃?xì)庠傻胤絿?guó)企重慶市能源投資集團(tuán)有限公司控股，后者于2022年4月申請(qǐng)破產(chǎn)重整，央企華潤(rùn)集團(tuán)通過(guò)司法重整以戰(zhàn)略投資人身份介入，至2023年1月，重慶燃?xì)夤妫A潤(rùn)燃?xì)獬蔀橹貞c燃?xì)獾拈g接控股股東，而重慶市也在去年11月和今年1月被反復(fù)列入“紅線12省市”，其公共財(cái)政的困難可想而知。

天然氣的“順價(jià)”難產(chǎn)

　　而隨著去年以來(lái)居民物價(jià)指數(shù)的低迷和各類制造業(yè)企業(yè)利潤(rùn)的持續(xù)走低，甚至出現(xiàn)了一種奇怪的說(shuō)法，“宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控預(yù)備使水電氣等部門漲價(jià)來(lái)拉動(dòng)CPI，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)擺脫通縮。”這種奇怪的說(shuō)法，其實(shí)是一種錯(cuò)誤歸因，是想當(dāng)然的認(rèn)為通過(guò)人為操控公用事業(yè)漲價(jià)就能拉起CPI，進(jìn)而改善國(guó)民經(jīng)濟(jì)的通縮和下行壓力。事實(shí)上公共事業(yè)價(jià)格對(duì)CPI的影響因素也就占5%左右。

　　在天然氣這個(gè)方面，這種奇怪歸因混淆了“天然氣順價(jià)問(wèn)題”。所謂順價(jià)，就是讓居民部門使用天然氣的價(jià)格“隨行就市”，根據(jù)市場(chǎng)供需情況來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)。氣價(jià)不順，背后反映的是國(guó)內(nèi)天然氣市場(chǎng)“計(jì)劃”與“市場(chǎng)”雙軌制的天然矛盾，以及政府、上下游企業(yè)、終端用戶之間復(fù)雜難解的利益平衡。由于天然氣的來(lái)源復(fù)雜，進(jìn)口氣、管道氣和LNG難以平衡，且有管道、氣站、城市燃?xì)夤尽⒕用瘢ㄓ傻胤秸恚┑榷喾絽⑴c，天然氣順價(jià)銷售對(duì)相關(guān)各方面幾乎沒(méi)有最優(yōu)解。

　　定價(jià)機(jī)制方面，天然氣價(jià)格呈現(xiàn)政府管制和市場(chǎng)化定價(jià)雙軌制特征。在終端銷售環(huán)節(jié)，非居民用氣和居民用氣價(jià)格雙軌制特征也較為明顯，前者偏向市場(chǎng)化定價(jià)，后者實(shí)行政府監(jiān)管定價(jià)。

　　在“管住中間、放開(kāi)兩頭”的產(chǎn)業(yè)改革總思路下，天然氣定價(jià)機(jī)制近年經(jīng)歷了多次改革，標(biāo)志性拐點(diǎn)是國(guó)家發(fā)改委在2020年3月發(fā)布了新版《中央定價(jià)目錄》，將天然氣門站價(jià)格由目錄移出至附注，并提出“具備競(jìng)爭(zhēng)條件省份天然氣的門站價(jià)格，由市場(chǎng)形成”。新版目錄附注規(guī)定，LNG、海上氣、頁(yè)巖氣、煤層氣等氣源價(jià)格由市場(chǎng)定價(jià)，國(guó)產(chǎn)陸上氣以及2014年之前進(jìn)口氣價(jià)格，仍按政府規(guī)定的門站價(jià)執(zhí)行。明確上游氣源價(jià)格部分放開(kāi)。

　　氣源結(jié)構(gòu)差異形成了上游供氣方“三桶油”銷售合同中復(fù)雜的價(jià)格體系。當(dāng)前，“三桶油”整體遵循合同化保供原則。每年3月末、4月初，上下游企業(yè)間簽訂年度供應(yīng)合同，約定當(dāng)年購(gòu)氣量；之后在9月、10月簽訂補(bǔ)充協(xié)議，對(duì)采暖季用氣價(jià)格和氣量進(jìn)行調(diào)整。這兩次簽訂的氣量為合同內(nèi)氣量，此外購(gòu)買的天然氣為額外氣。

　　以在國(guó)內(nèi)供氣量占比約六成的中石油為例。往年采暖季，其合同內(nèi)氣量分為居民用氣，以及非居民部分的“均衡量一”“均衡量二”、調(diào)峰氣量，每一檔價(jià)格逐漸上調(diào)。其中，居民用氣和“均衡量一”納入管制氣部分，在供氣量中占大頭。

　　管制氣價(jià)格嚴(yán)格受限，其中居民用氣最高上浮比例由國(guó)家發(fā)改委決定，一般為門站價(jià)上浮5%—10%，“均衡量一”則最多為門站價(jià)上浮20%。管制氣以外的部分放開(kāi)，例如2022年中石油將非管制氣的“均衡量二”定價(jià)分為三檔，淡季上浮40%至80%，旺季上浮70%-80%，而合同外氣量隨行就市。

　　從供需格局看，“三桶油”占國(guó)內(nèi)供氣量比重超九成，議價(jià)能力強(qiáng)勢(shì)，下游購(gòu)氣方對(duì)價(jià)格條款基本沒(méi)有談判空間。而至銷售終端，國(guó)內(nèi)城市天然氣銷售價(jià)格實(shí)施雙軌制——居民用氣與非居民用氣分開(kāi)定價(jià)，各有最高限價(jià)，由地方物價(jià)局根據(jù)成本與門站價(jià)來(lái)核定。

　　實(shí)際氣價(jià)則由城燃企業(yè)根據(jù)實(shí)際情況確定，其中居民用氣價(jià)格按照階梯定價(jià)，價(jià)格普遍較低，調(diào)價(jià)一般需要召開(kāi)城市聽(tīng)證會(huì)商議決定并經(jīng)物價(jià)局批準(zhǔn)；非居民用氣價(jià)格較為市場(chǎng)化，遇到冬季等用氣高峰，價(jià)格普遍會(huì)上調(diào)。這實(shí)質(zhì)上與我國(guó)的電力部門情況一致，非居民部門價(jià)格高，居民部門價(jià)格低，以商業(yè)和工業(yè)補(bǔ)貼居民。

　　能源行業(yè)的業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，天然氣順價(jià)，首先應(yīng)最大程度消除由交叉補(bǔ)貼引起的價(jià)格扭曲，建立合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制。按照市場(chǎng)規(guī)律，居民用氣單位氣價(jià)理應(yīng)高于非居民用氣單價(jià)，但現(xiàn)實(shí)截然相反。一些行業(yè)內(nèi)人員因此指責(zé)稱，這既加大了工業(yè)用戶交叉補(bǔ)貼的成本壓力，又損害了下游城燃企業(yè)在供暖季的保供積極性。

　　居民用氣價(jià)格聯(lián)動(dòng)，既要考慮社會(huì)民生問(wèn)題，又考驗(yàn)政府的執(zhí)行能力。首先，我國(guó)的天然氣行業(yè)體系并非“價(jià)格市場(chǎng)化”體系，而且中央對(duì)地方建立健全價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未出臺(tái)系統(tǒng)、專門的指導(dǎo)性政策；其次，各級(jí)政府職能不同，省級(jí)以上發(fā)改委可以調(diào)整門站價(jià)格，而終端居民用氣價(jià)格則需地方發(fā)改委召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)表決。下游價(jià)格疏導(dǎo)會(huì)帶來(lái)連鎖反應(yīng)，尤其事關(guān)居民消費(fèi)承受力、CPI、通脹等問(wèn)題，多元目標(biāo)的宏觀管理部門存在諸多掣肘之處。

　　多名油氣行業(yè)人士指出，能源領(lǐng)域上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)，須考慮市場(chǎng)機(jī)制完善與社會(huì)民生保障的艱難平衡，考驗(yàn)各級(jí)政府執(zhí)行能力與改革決心。中國(guó)城市天然氣用氣人口基數(shù)大，地方政府必須直面低收入群體用氣保障工作的壓力。

　　從這個(gè)執(zhí)行層面來(lái)說(shuō)，天然氣的成本無(wú)法被傳導(dǎo)到使用燃?xì)獾木用裆砩希瑢?dǎo)致了城市燃?xì)馄髽I(yè)的大幅虧損，這是虧損的來(lái)源，而因虧損無(wú)法計(jì)提、又被地方政府破產(chǎn)重整后賣給了外部國(guó)資，這或許是重慶燃?xì)庵幸恍┤藖y動(dòng)歪腦筋的根源。

隱藏其中的央地矛盾

　　中國(guó)城市燃?xì)鈪f(xié)會(huì)的一份關(guān)于2022年的報(bào)告內(nèi)容顯示，城燃企業(yè)普遍遭遇嚴(yán)重的氣價(jià)倒掛，許多企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)大幅跳水、大面積虧損。由于俄烏沖突，國(guó)際油氣市場(chǎng)價(jià)格走高、波動(dòng)性加大，“三桶油”將之計(jì)入成本，城燃企業(yè)成本承壓，對(duì)保供限價(jià)的民生用氣供氣積極性受損；而另一邊，為彌補(bǔ)居民側(cè)銷氣損失，城燃公司長(zhǎng)期通過(guò)對(duì)非居民用戶順價(jià)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，導(dǎo)致終端工業(yè)用戶用能成本壓力增長(zhǎng)。

　　在中國(guó)天然氣市場(chǎng)，上游供應(yīng)方一直處于強(qiáng)勢(shì)地位，易向下傳遞成本；而下游城燃行業(yè)因?qū)K端用戶信息具有壟斷性，也不乏打著供民生用氣的幌子，從上游獲取低價(jià)管制氣調(diào)配給工業(yè)用戶牟利之舉。上游對(duì)此類做法很惱火，所以不會(huì)輕易讓價(jià)，在這里上下游間的關(guān)系有對(duì)抗性。

　　一般來(lái)看，城市燃?xì)夤驹谖覈?guó)主要是五家“龍頭企業(yè)”，分別是華潤(rùn)旗下的華潤(rùn)燃?xì)狻⒈笨睾蛣⒚鬏x合股的中國(guó)燃?xì)狻⒅袊?guó)石油旗下的昆侖燃?xì)狻⑾愀酆慊煜碌闹腥A煤氣及其分身港華智慧、起家于河北的新奧能源。

　　這五家均為香港聯(lián)交所上市企業(yè)，是九十年代市場(chǎng)化改制后的產(chǎn)物。相比于教育和醫(yī)療，燃?xì)飧咏袌?chǎng)化而且商品單一，而和電力與自來(lái)水相比，自來(lái)水多產(chǎn)自本地，燃?xì)庑枰赓?gòu)，而電力我國(guó)已經(jīng)形成了自然壟斷。我們看到，如重慶燃?xì)獗旧硪彩?022年4月破產(chǎn)后被華潤(rùn)燃?xì)饨邮值摹?/p>

　　而五大龍頭公司中，除了2022年給河北農(nóng)村“斷氣”陷入輿論漩渦的中國(guó)燃?xì)猓?nbsp;00384.HK ）持續(xù)虧損外，其余均取得了大幅盈利，新奧能源(02688.HK)股東應(yīng)占凈利同比增長(zhǎng)16.2%至68.16億元，凈利位居四大城燃企業(yè)之首；昆侖能源(00135.HK)次之，股東應(yīng)占凈利約56.82億元，同比增長(zhǎng)8.7%。華潤(rùn)燃?xì)?01193.HK)股東應(yīng)占凈利為52.24億港元(約合48.27億元人民幣)，同比增長(zhǎng)10.4%；港華智慧能源(01083.HK)股東應(yīng)占凈利15.75億港元(約合14.55億元人民幣)，凈利居于末尾，但其同比增幅達(dá)63.2%，增速最快。

　　從某種程度上來(lái)說(shuō)，燃?xì)鈫?wèn)題實(shí)際上是我國(guó)改革發(fā)展中央地矛盾的一個(gè)縮影。上游掌握主導(dǎo)權(quán)，下游控制實(shí)際分發(fā)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)應(yīng)到具體的人。這兩者經(jīng)常因出發(fā)點(diǎn)不一致和權(quán)益分配的問(wèn)題發(fā)生矛盾，這是非對(duì)抗性矛盾。而當(dāng)矛盾發(fā)展到一定程度，這種矛盾又會(huì)發(fā)生形式變化。

　　以市政府所發(fā)布的問(wèn)題原因來(lái)看，固然存在“順價(jià)”后（即輕微漲價(jià)）因素，以及換表后調(diào)節(jié)收費(fèi)周期的問(wèn)題，但僅在沙坪壩一個(gè)區(qū)就錯(cuò)誤估抄19萬(wàn)方，錯(cuò)誤累進(jìn)27萬(wàn)方，而沙坪壩區(qū)人口大約是重慶市的二十分之一，如此大的誤差積累，進(jìn)出氣的總閥門計(jì)量也沒(méi)反應(yīng)嗎？恐怕是有些歷史遺留問(wèn)題的，要考慮到過(guò)戶給華潤(rùn)前重慶燃?xì)饧捌淇毓晒局貞c能源效益不佳，此前的兩任董事長(zhǎng)侯行知、馮躍均被“雙開(kāi)”，重慶燃?xì)獾睦麧?rùn)率長(zhǎng)期在同行業(yè)里偏低。

　　這次重慶燃?xì)鈫?wèn)題，大概就是當(dāng)?shù)胤皆诠檬聵I(yè)遇到問(wèn)題，試圖解決卻又財(cái)力上受阻時(shí)，找到了某個(gè)外部國(guó)資來(lái)背起來(lái)責(zé)任，然后這個(gè)外來(lái)的“客”承接責(zé)任時(shí)也想減少些損失，但初來(lái)乍到又缺乏明確規(guī)范，頭腦發(fā)熱而將存留問(wèn)題完全“市場(chǎng)化解決”，用歪腦筋來(lái)應(yīng)對(duì)大問(wèn)題。這一點(diǎn)上看，或許成都的燃?xì)鈫?wèn)題是因一母同胞而被重慶的燃?xì)鈧魅荆彩瞧鋪?lái)有自。

　　而一旦輿論發(fā)酵，鬧大了，不管人是誰(shuí)的，先把鍋背起來(lái)，這也就是當(dāng)?shù)厝細(xì)饧瘓F(tuán)一把手先免職的原因吧。而地方政府的調(diào)查，高高舉起，輕輕放下，用技術(shù)性原因、客觀因素化解了燃?xì)饧瘓F(tuán)被高度質(zhì)疑的計(jì)價(jià)因素，以政府信用為之背書(shū)，這恐怕也是由于外部國(guó)資是來(lái)幫助當(dāng)?shù)鼗馊細(xì)饧瘓F(tuán)負(fù)債、背上責(zé)任，當(dāng)?shù)鼐筒坏貌辉O(shè)法減少針對(duì)外部國(guó)資的輿論質(zhì)疑壓力。不過(guò)不管是誰(shuí)，輿論發(fā)酵后居民的燃?xì)獗砜峙率强梢园踩欢螘r(shí)間了。

　　然而長(zhǎng)期來(lái)看，抄表、估抄，乃至一個(gè)抄表員“伺候”近8000戶客戶仍然是一個(gè)矛盾隱患。在這一點(diǎn)上，筆者注意到電網(wǎng)使用的預(yù)付費(fèi)電表、筆者在北京和西安居住期間的預(yù)付費(fèi)水表、氣表，可能是更合理的解。

　　對(duì)城市燃?xì)庑袠I(yè)來(lái)說(shuō)，管網(wǎng)、人員、設(shè)備的運(yùn)維都是一筆不小的開(kāi)支，這也正是筆者多年來(lái)一直的觀點(diǎn)的體現(xiàn)，“城市化很貴”。

　　另外，筆者注意到重慶燃?xì)獾碾A梯價(jià)格差距很小，可以說(shuō)累進(jìn)價(jià)格制一直以來(lái)都沒(méi)有很好的發(fā)揮作用，讓基本保障和富裕的需求分開(kāi)，本身燃?xì)馐?ldquo;報(bào)酬規(guī)模遞增”的，如果結(jié)合累進(jìn)制，會(huì)比較好的平衡掉運(yùn)行的成本和對(duì)基礎(chǔ)用戶的補(bǔ)貼，然而如果管理水平低誤差大，防止矛盾起見(jiàn)就不能在累進(jìn)制區(qū)別上差異過(guò)大。而累進(jìn)制價(jià)格差異較小，也就失去了交叉補(bǔ)貼的能力。

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