昆明之困

——效率優先模式的思考

昆明螺螄灣商業片區的拆遷所引發的群體性事件，將公眾的目光再度聚焦昆明。一萬名商戶的利益訴求，與城市建設的宏偉藍圖和招商引資的政績目標相較起來，顯然在有些地方眼中，并不具有同等價值。

在改革開放30多年之后，一些地方政府也常常面臨困惑。為什么經濟增長了，我們的社會保有了空間巨量的財富，而在某些地區的某些人群中，社會關系反而空前緊張，矛盾紛爭此起彼伏？一些地區的經濟建設和發展，在解決了既有經濟問題的同時，卻在制造新的社會矛盾和不穩定因素？

中國社會的種種問題，往往是某種程度上忽視社會公平正義的效率優先模式造成的。中央因此提出了“科學發展觀”理念，試圖矯正這種偏向。科學發展觀的要義是正義和公平原則。對正義和公平的遵守，表面上看來可能會有“效率”的損失，但實際上卻是一種長治久安的、“最有效率”的發展模式。

螺螄灣拆遷風波始末

政府的強勢推進，使得26個業主與一萬名商戶的利益博弈變得更加復雜

本刊記者/王維博(發自昆明)

“最后半天甩貨了——”11月30日晚7點，昆明螺螄灣商業片區將近一公里的街面人頭攢動，因為聽說要拆遷，數萬名市民趕來掃貨。

商業區入口處，美容美發用品店的小工站在椅子上敲著鋁盆，大聲喊著：“洗發水、沐浴露統統5元兩瓶。”

按照昆明市西山區政府的通知要求，這家西南地區最大的小商品批發市場將于當晚24時關閉，近萬名商戶將搬往郊區一個新開發的商貿城二次“創業”。

傍晚開始，每個交易區的入口都堆滿了準備運走貨物的搬家公司的車輛，臨街的店鋪墻上刷著一排排紅色的“拆”字，商戶們都在抓緊最后時間甩貨。

珠密琪內衣店的老板李杰擺弄著前兩天發的出入證發呆。從當晚24時起，只有持有通行證的經營戶和住戶才能進老螺螄灣，消費者不能進入。“不讓客人進來，就等于把市場關了。”李杰說。

19歲的小工宋宇忙著給貨物打包，“最后一天了，結算完工資，明日就該重新找工作。新螺螄灣太遠了，如果老板管住還可以考慮。”

6點鐘不到，55歲的服裝店老板余成就拉下了店鋪的卷簾門。作為老商戶，余成1980年代就從浙江來到昆明，見證了螺螄灣發展的每一個階段。

“昆明，我們走了，”余成抬頭看看墻壁上畫著的一個哭泣的臉。“貨等兩天再運走，”余成嘆了口氣，租金已經退了，至于將來，他還沒有打算。

因為參與十天前的一次堵路維權，余成的兩個老鄉至今仍被關在看守所里。

堵路風波

與當下的無奈不同，十天前的11月21日，余成曾和數百商戶一塊上訪過，甚至堵路“抗議”。

21日一大早，余成正在忙著上貨。門外，昆明的第一場雪毫無聲息地落了下來。

8點多，店外開始有商戶為搬遷的事要去上訪，十分鐘后，余成加入了上訪隊伍中。

螺螄灣日用商品批發市場位于云南省昆明市環城南路雙龍橋畔，于1989年9月建成，相繼進行了三次大的擴建和改造。現在是西南地區最大、年銷售額過百億的小商品批發市場，有商戶10000余戶，從業人員近10萬人。為了“提升城市形象”，今年8月，昆明市市委、市政府作出決定，于今年11月30日正式關閉螺螄灣商業市場，并在年內完成市場整體搬遷工作，將現有的商戶遷至遠在20公里之外的新建螺螄灣國際商貿城中。

“很多租戶都和業主簽訂了10年、20年的租賃合同，有的都是層層轉包而來的鋪面，突然拆遷商戶損失太大，因此很多人不滿，”余成說。此前一天，余成曾和200余名經營戶一起，向省人大信訪處遞交了三份有330余名經營戶集體簽名不愿搬遷的材料。

出了市場，商戶們前往云南省人大上訪。行進過程中，有人開始推路邊的鐵皮圍欄。“這是政府為了關閉市場不讓我們進貨搞起來的，推倒它。”余成聽到人群中有人起哄，不久，路邊的數百米的圍欄像多米諾牌一樣被推倒。

事后，昆明市公安局召開新聞通報會稱，21日上午，約100余名不愿搬遷的商戶聚集到云紡家樂福門口，散發傳單，煽動抵制關閉市場。隨即，現場圍觀人員增至1000余人，并向環城南路擴散，在雙龍橋十字路口，商戶將四個方向交通堵斷，砸毀南壩路口施工隔離欄，并將3輛出警警車圍堵在路中。昆明市公安局發言人姚志宏表示，“這是少數不愿搬遷商戶聚眾鬧事，警方已將24名涉嫌聚眾擾亂社會公共秩序并帶頭組織煽動的人員帶離現場審查。”

一萬商戶與26個業主的博弈

在螺螄灣，總數超過一萬的店鋪的產權分屬26家公司所有，絕大部分商戶靠租公司的門面做生意。人們習慣于把這些擁有出租房子的老板叫“業主”。近20年的發展中，商戶和業主都曾是螺螄灣的開拓者。

余成和朱林敏，一個是商戶，一個是業主。前者是螺螄灣的第早的個體戶之一，后者則是螺螄灣最大的業主、云南新瑞安投資控股有限公司董事長。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，朱林敏說，1990年，螺螄灣市場建立第二年，他就從浙江來到昆明做生意。“當時還不到二十歲，揣著從老家帶來的3000元人民幣，夢想能在這個陌生的都市有一塊立足之地。”朱林敏說，來昆明的第二天，他在螺螄灣市場租下一個攤位，擺放從老家帶來的日用百貨，開始了經商生涯。

當時，螺螄灣只是一條露天的馬路市場，一個攤位只一平方左右，俗稱“一米攤”。朱林敏的攤位在市場的角落里，賣了幾個月小百貨后，頭腦聰明的他開始轉做化妝品，攤位太小，朱林敏就把租的臥室騰出來當“陳列室”，一般的顧客過來，在攤上看看樣品就直接到“陳列室”談生意。

1993年，年輕的朱林敏賺到了人生中第一個一百萬，成了螺螄灣的“化妝品大王”。

嘗到個體戶甜頭之后，朱林敏開始投資商鋪，“市場旁邊有一個勞動服務公司，有好多店面，養了70多個人，但因為租金貴，經營不下去。我就去找他們談，讓他們把店面給我，我付職工的工資。”朱林敏說。

后來，朱林敏說服了這家企業的負責人，承包了整幢辦公樓，簡單裝修之后，朱林敏將這些鋪面轉租給其他商戶，從中賺取租金差價。

商戶賺到了錢，市面自然也就越來越紅火。到了1995年年底，螺螄灣商品市場比初建的時候擴大了五倍多，個體經營戶近6000千戶，在里面做生意的人達到了1.3萬人。據資料記載：當時每天上市的商品價值超過了800萬元人民幣，每天的交易額超過200萬元。

1997年，朱林敏組建房地產開發公司，開始并購螺螄灣的商場，至2009年，朱林敏已成為擁有4000多間商鋪的商業區內最大的“業主”。

與朱林敏的發家不同，同樣由浙入滇的余成身上有著更多普通螺螄灣商戶的影子。早在1983年，29歲的余成就從義烏來到昆明“淘金”。

“最早在青年路一個市場批發服裝，后來因為拆遷搬到了螺螄灣，”余成說，作為第一代商人，他們的創業格外艱辛。

起初幾年，余成幾乎每月都要去福建等地進貨，當年從昆明到廈門沒有直達火車，途中需經江西中轉，一個單趟就要三四天。有時回來時還要隨貨車押運，由于路途遙遠，路上經常遇到劫匪，有一次，余成的一個同伴押貨回昆明途中，被劫匪用棍子打成腦震蕩，醒來時整車貨物都被洗劫一空。

起初，商鋪的租金很低，很多業主即使有鋪面出租，也往往兼做生意，房東經常會和租戶一起去外出打貨、甚至互相幫忙帶貨。

直到1993年，螺螄灣成立第四交易區，原先的鐵皮柜改成了一兩層的鋪子，商戶的經營也由小百貨、服裝等發展到鞋類、家用電器 、化妝品、建材、鐘表等十幾個門類，余成等早期創業的商戶們才由最初一年收入幾萬塊錢，發展到幾十萬元。

隨著商戶越來越多，朱林敏這樣的有錢業主開始組建公司開發市場，經過幾輪股權轉讓，朱林敏等26家業主最終掌握了螺螄灣及附近的云紡片區90%以上的商鋪產權，而螺螄灣市場也從最早幾十個攤位發展到1萬多個，從業人員達10萬人，交易額超百億元。

在巨大在商業利益之前，業主和商戶的利益開始失衡。

正當商戶們為未來躊躇滿志的時候，一場不可預期的變故悄然而至。

2009年2月17日，西山區政府召開了《螺螄灣商業片區商業業態升級改造暨螺螄灣中央商務區(二級CBD)建設》新聞發布會，昆明市政府公布了螺螄灣商業區內原有批零兼營、低端銷售和倉儲業態必須全部搬遷轉移到三環以外，不再回遷，原地建設中央商務區的規劃。

與之相對應，2008年9月，只有一個競拍人的拍賣會上，昆明市政府從浙江引資而來的云南中豪置業有限責任公司以79967.536萬元的價格“競得”了昆明市宏仁片區面積為860畝的7塊土地。當月，總投資320億的新螺螄灣國際商貿城項目在宏仁片區正式啟動。

消息一出，商戶嘩然。

由于原螺螄灣市場的不斷壯大、升值，商鋪轉讓費也不斷上漲。“如果拆遷，2003年螺螄灣12平米的空鋪轉讓費是30萬元，到2008年8月，螺螄灣轉讓的一間5.9平方米的空鋪，轉讓費就高達65萬元。”余成說。

數名轉租的商戶在接受《中國新聞周刊》采訪時稱，他們都明白攤位、商鋪轉讓費在法律上是不受保護的，但在當地已經形成一種“潛規則”。一旦拆遷，業主能退的只有租金。少則幾萬多則幾十萬的轉讓費就打了水漂。

“拆遷之后，螺螄灣片區的商業價值將超過千億。”昆明市一位地產人士向《中國新聞周刊》透露，2005年，云南省社科院發展研究部《中國昆明螺螄灣發展可行報告》課題組經過半年的調研論證，為螺螄灣評估出的“身價”——昆明“螺螄灣”品牌價值755億。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，西山區商務局局長保文勝坦稱，螺螄灣改造的升值空間巨大，“拆遷及土地評估大慨是100個億，加上后期建設，總投資大約200個億，將來的產值將會翻番，達到400億”。

而上述地產人士稱，原螺螄灣市場地處昆明城一環與二環之間，2003年該地塊的基準價大約在350萬元一畝，而至今年該地塊的參考評估價已達到350萬至430萬元每畝，“螺螄灣的地塊大約800畝，僅土地凈增值一項就達3億左右。加上產值及潛在的品牌價值，該地塊的綜合價值將超過1000億。”

事實上，早在2003年，日漸強大的業主們便開始謀求拆遷升值。在接受《中國新聞周刊》采訪時，朱林敏坦率地說，“我有一個夢想，就是要把整個螺螄灣統一起來，只有一個業主。”為了實現這一夢想，朱林敏甚至花數百萬請人做過幾次規劃。

昆明市市協調小組辦公室主任、市商務局黨組書記王光中透露，當年朱林敏等20多個業主單位曾自發做過一個規劃，但由于種種原因沒有獲批，主要是考慮到拆遷之后，上萬個商戶的“下家”沒有著落。

在王光中看來，正是2008年昆明新螺螄灣國際商貿城項目的開工，給了政府一個承接商戶的平臺，政府這才決心拆遷。

規劃最終沒有通過，但朱林敏顯然成功在握。11月底，昆明市政府已授權朱林敏于2005年組建的云南新瑞安投資控股有限公司(簡稱新瑞安)作為發起人，整合一個更大的“螺螄灣投資發展股份有限公司”(簡稱螺螄灣投資公司)，對拆遷后即將在原址興建的“中央商務區”進行先期投資。“前期準備已做好，11月30日市場關閉之后，拆遷工作將全面展開。”朱林敏說。

據《中國新聞周刊》了解，新成立的螺螄灣投資公司注冊資金一個億，不僅包括數家有上市公司背景的公司，還包括當前螺螄灣片區的大部分業主。

11月30日“大限”

10月15日，西山區人民政府發出《公告》，公告稱，政府將于11月30日關閉螺螄灣商業片區市場(含云紡商業區)。同時要求業主在2009年11月15日前解除與經營戶的租賃合同。

與業主們的期待不同，商戶們對政府定下的搬遷“大限”懷有忌憚。

“政府想讓我們搬到新螺螄去，就是想要幫中豪置業把市場做起來，”余成介紹，早在2005年，云南中豪置業有限責任公司就曾在江蘇宿遷投資建過宿遷·義烏國際商貿城，此后該公司又被昆明市政府招商引資到昆明興建商貿城。

“中國商業聯合會去年才授予昆明螺螄灣市場四星級‘中國品牌市場’稱號，憑什么政府一句話就拿我們的損失去給開發商再造一個金蛋。”有著七個商鋪的金偉新在接受《中國新聞周刊》采訪時說，他的所有商鋪都是轉讓過來的，而且經過業主同意。自己和業主租賃合同還未到期的情況下中止，必須賠償自己的損失。

能不能不去新螺螄灣？金偉新認為，商戶的另一個顧慮是，新建的螺螄灣國際商貿城遠在20公里之外的郊區，交通、物流、倉儲都不方便。即使搬過去，也需要相當長的時間才能聚集人氣。

做服裝批發的金偉新曾試圖和其他商戶共同租賃昆明大商匯商貿物流中心的商鋪。但該中心的工作人員稱，工商局規定，凡市區內新開商城內不再辦理批零營業執照，這等于把其他的出路也堵死了。

“新螺螄灣12月16日開業，政府11月30日就要關閉市場，等于‘逼’我們去新螺螄灣。”金偉新說。

昆明市協調小組辦公室主任、市商務局黨組書記王光中在接受《中國新聞周刊》采訪時說，按政府的規劃，老螺螄灣和新螺螄灣的推進是步調一致的，按商貿行業的規律，同城同區域內不宜同時存在業態相同的商城，因此政府希望關閉后的商戶都能搬到新螺螄灣經營。而且“11月30日關閉市場是經過‘聽證’的”。

但這樣的聽證受到了商戶的質疑。

8月15日，昆明市西山區政府召開螺螄灣中央商務區(二級CBD)建設及經營戶搬遷關閉市場聽證會。余成和數百名商戶前往聽證會現場，想目睹一下是哪26個人能代表螺螄灣1萬商戶的利益。

剛走到西山區政府門口就被攔住，警察封鎖了政府門口的道路。余成將手里的礦泉水瓶扔向政府大門，人群中有人開始喊著“聽證無效”口號。

余成等人的抗議并沒有奏效，8月16日，官方公告稱，經過公開報名，依法確定了26名代表，其中包括云紡集團的黨委書記、職工和其他企業職工代表4人；經營戶代表8人；當地居民代表2人；村民代表1人；其余聽證代表則涵蓋昆明市及西山區的規劃設計、交通、交警、消防等部門的相關人員以及人大代表和政協委員。“會上，26名聽證代表中大多數贊成提升改造”。

這讓余成等人感到不解，“8名經營戶代表如何產生，他們能否真正代表上萬名經營戶的利益？”

螺螄灣中央商務區建設指揮部指揮長、西山區區長蔡德生在接受《中國新聞周刊》采訪時說，名單都是由商戶及業主報名，由指揮部篩選出來的。

聽證委員之一，昆明市商務局黨組書記王光中也證實，聽證會是在市政府法制辦的全程監督下進行的，“當天參加聽證的代表除了有業主、專家，還有商戶及部分人大代表”。

在采訪中，《中國新聞周刊》記者多次向螺螄灣中央商務區建設指揮部相關負責人詢問商戶代表名單，均未果。

對11月30日“一刀切”關閉市場的做法，王光中解釋，政府采取了保護商戶利益的措施，而等商戶與業主的合同解除后再關閉市場的做法完全無法操作，“沒有明確的關閉時間，商戶與業主之間的合同根本解除不了”。

被“公告”剝奪的權利

在拆遷改造的背后，政府推手若隱若現。

10月15日，西山區人民政府發出《昆明市西山區人民政府關于螺螄灣商業片區市場關閉有關問題的公告》，公告稱由于螺螄灣市場即將于11月30日關閉，業主與經營戶之間的租賃合同已無法繼續履行。根據合同法的有關規定，合同雙方當事人可以解除合同，合同解除后“雙方當事人均不承擔違約責任”。

當商戶們開始找業主討要說法的時候，包括新瑞安在內的業主們拿出了這份“公告”。“這是政府的拆遷行為，我們也沒有辦法，”朱林敏無奈地說。

“一紙政府公告就可以判定當事人互不承擔違約責任？”余成懵了，“商戶們的權利在哪里？”

“關閉市場是對經營行為的干預，政府無權利行使。”云南震序律師事務所律師一位不愿透露姓名的律師在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，政府下通告禁止商戶經營，并且以公告的形式“裁定”當事人是否承擔違約責任更不妥。

為了推動業主和商戶盡快解除合同，11月20日，螺螄灣商業片區升級改造指揮部再次下發《緊急通告》：從2009年11月21日起，業主單位和商戶逐戶簽訂《未到期租賃合同清理方式確認書》。

11月23日，堵路事件過后第三天，螺螄灣商業片區升級改造指揮部和云南新瑞安集團控股有限責任公司再次下發《公告》，承諾于2010年2月28日前一次性向商戶退還由業主收取的2009年11月30日后的剩余租金，并由昆明市西山區螺螄灣中央商務區(二級CBD)建設指揮部、云南新瑞安集團控股有限責任公司、昆明螺螄灣投資發展股份有限公司共同擔保。

頻頻出手的背后，是西山區政府對螺螄灣改造的迫切。西山區區長蔡德生說，改造螺螄灣是此前三屆市委都想做的事，2008年，由政府引進的云南中豪置業有限責任公司同意投資新螺螄灣的建設，才增加了政府的信心。

對即將在螺螄灣舊址上建起的“中央商務區”，西山區政府的官員充滿期待。西山區商務局局長保文勝說，新的中央CBD建成之后，稅收將會要超過2個億，而此前2008年整個螺螄灣的稅收才7000多萬。“不僅直接提高政府的財政稅收，而且對改變城市面貌、緩解交通擁堵、消除消防隱患都將發揮作用。”

“為保護螺螄灣片區原來業主的利益，政府規定螺螄灣拆遷后的改造工程以老業主為主。”昆明市市協調小組辦公室主任、市商務局黨組書記王光中告訴《中國新聞周刊》，拆遷帶來的土地增值部分收益，政府將全部用于改造該地區的基礎設施建設，同時對參與改造的老業主還有減免規費、稅費等優惠政策。

對經營戶，王光中認為，支持新螺螄灣的建設本身就是為了保護商戶的利益，損失較大的“倒租戶”，政府正在幫助他們追討租金。“政府還說服中豪公司免去20個月租金和一年的水電費。僅這一項，中豪公司就損失了6個億。”

堵路事件發生后，指揮部連夜開會，研究保護倒租戶的利益問題，并連夜印了15000份通告分發到商戶手上。王光中如此介紹。

12月1日上午，昆明市舉行螺螄灣市場關閉工作新聞通報會，西山區區長蔡德生宣布，“螺螄灣商業片區市場已正式關閉，截至11月30日晚十一點，已有近三千商戶全部搬完，經營戶將在12月15日前全部轉移完畢。”

12月16日，正是新螺螄灣國際商貿城開業的日期。

“政府派出數十個工作組，逐戶游說商戶搬遷。連市場門口的警車也天天喊廣播讓我們搬，”余成說，1萬多商戶20年才打拼出一個螺螄灣，再要從頭做起，“我還能有幾個20年？” ★(文中余成系化名)

地方政府決策方式謀變

“地方政府還是原來的政府，民眾已經不是原來的民眾了”

本刊記者/韓永(發自昆明)

2009年11月末的昆明，螺獅灣事件余音未了，“防盜籠”事件又在暗流涌動。

從2009年11月24日開始，昆明市政府機關和事業單位的負責人相繼接到一個指令：從即日起，這些單位的職工要自覺拆除自家的防盜籠，以為城市騰出更多的公共空間，也為其他市民做出表率。

指令的語氣，沿用了近兩年一貫的雷厲風行：不僅將拆除的期限嚴格限定在年底之前，而且規定“必須百分之百拆除”，“如不執行將嚴厲問責。”

11月2日，在一次“拆臨拆違現場推進會”上，中共昆明市委書記仇和下達了這樣的指令。他說，防盜籠擠占公共空間的現象十分突出，希望有關部門進行整治，“必要時可走立法途徑。”

坊間一時議論聲起。在昆明信息港彩龍論壇上，有網民質問這一決策的邏輯：在安全問題尚待解決的情況下，把防盜籠拆掉，豈不是給了小偷一個綠色通道？這一牽涉面甚廣的決策，為何再一次忽略了民意的表達？

事實上，在昆明的近兩年里，“大動作”頻出的同時，一直伴隨著這樣的質疑。一位社會學者指出，這種質疑一旦與受損的利益相結合，就會演化為與政府對抗的行為。“這不僅是仇和主政下昆明的困境，也是轉型期中國的困境。”

決策遇阻

從仇和2007年12月上任昆明市委書記以來，該市有據可查的民眾與政府對抗的行為，除了這次的螺獅灣事件外，還有3起。

這3起事件都與去年市政府對小區道路“私改公”有關。小區道路“私該公”，是昆明市政府為解決市區擁堵出臺的一項政策。其思路是通過將小區道路公有化，分擔城市主干道的承載壓力，從而緩解交通擁堵，是謂“交通微循環”。

仇和對這一舉措寄望甚大，不僅將目標細化，還屢屢上陣督查。2008年2月份，《昆明主城區內單位及小區道路轉為城市公用道路方案》出臺，建議將39條單位及小區道路轉為城市公用道路。

這一決策的背后，是昆明的交通現狀與仇和要將該市建設成面向東南亞的國際大都市目標之間的差距。仇和對交通在城市發展中的地位，曾有一個非常著名的論述：“沒有大交通就沒有大物流，沒有大物流就沒有大流通，沒有大流通就沒有大商務，沒有大商務就沒有大市場，沒有大市場就不可能帶動昆明的都市經濟發展。”

而昆明的交通面臨的現狀，仇和也曾經用一組數字作比。他曾說：“大家知道，100萬人口的城市需要10個出入口，200萬人口的城市需要20個出入口，300萬人口的城市需要30個出入口，500萬人口的城市需要50個出入口，而擁有600多萬人口的昆明，卻只有17個出入口。”

40多個出入口的差距，讓仇和對交通工程的進度尤為強調。他建議這些工程可以超時序、超程序、超常規，實行工作時間倒逼，以開工倒逼時序、倒逼程序、倒逼手續。云南省一位規劃官員在接受《中國新聞周刊》記者采訪時，特別提到了對不按規劃建設的擔憂。

3起事件發生地之一的盤龍區北辰小區業主對這一倡議并不買賬。去年3月中旬，這一小區的業主在小區門口發現了一個公告，稱欲在該小區門口建立交橋以備昆曲高速落地，同時將小區內的部分道路“由私改公”。此后，他們就以法律和規劃的常識為武器，拒絕小區道路“私改公”。

該小區一位楊姓業主在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，他們主要有兩個“抓手”：一個是《物權法》，一個是規劃的合理性論證。《物權法》第73條規定：“建筑區劃內的道路，屬于業主共有。”而如果政府要征收，北京大學憲法行政法研究中心主任姜明安給出了三個前提條件：一、必須是公共利益的需要，即昆明市政府對“私改公”的初衷是否是基于公共利益的考慮；二、要符合比例原則，即“私改公”是緩解城市道路堵塞的最佳方案，并且這一方案對相對人的利益損害最小；三、政府應根據憲法第13條、物權法地121條和42條，給予當事人合理的補償。

北辰小區的業主們認為，比照上述三條，政府的做法每一條都有可商榷之處，但尤以第二條證據充分。當年3月7日，《春城晚報》曾經披露市規劃局提出的《三環路與昆曲路聯系通道方案》，方案有4種，前三種實施的條件都好于北辰立交，但“實施尚需時日”，而北辰立交“空間位置不太理想，實施的空間也不理想，但實施相對容易”。《方案》舍其他三種條件更優的方案不予推薦，只作為遠期實施方案，卻選擇條件最為不宜的北辰立交方案，在業主們看來是急功近利之舉，“其以后重復建設的投資，誰來埋單？”

讓業主們尤為不能接受的是，這一牽涉小區內萬人以上利益的決策，事先沒有經過任何聽證。直到看到小區外面的一紙公告，他們才知道自己的道路“被公有化”了。

對于民主，仇和曾經有過這樣的表述。他說：“我搞科研出身，科研重結果，不重過程，所以有時表現出急躁的情緒。”“西方在我國現在這個發展階段時，在我國這種GDP時，哪里有人權呢？”

但是，“政府還是原來的政府，民眾已經不是以前的民眾了。”北辰小區業主決定堅持到底，決不就范。

民間力量的成長

北辰小區上文提到的楊先生告訴《中國新聞周刊》，在與政府交涉的過程中，他發現小區的很多業主都非常熟悉《物權法》，有的對與規劃相關的法律也非常熟悉。他說，在整個過程中，有兩個人起到了核心作用：一位是云南財貿學院老師單瑜，另一位是退休的高級工程師熊鍔。“他們一個負責法律上的事，一個負責規劃上的事，這使得業主在與政府的交涉中時時處于領先。”

除此之外，小區內還有懂網絡的人建起了維權網站，有商人組織捐款，老人則挨家挨戶地發送傳單。還有人專門在網上動員，“唇亡齒寒”的鼓動，一時響徹各個論壇。

楊先生告訴《中國新聞周刊》，北辰小區屬于昆明的高檔小區，業主多是文化水平較高的人。在北辰小區之前同樣因小區道路與政府起爭執的創意英國小區和陽光花園，業主的構成也與北辰小區大同小異。

長期關注群體性事件的民間人士王國國告訴《中國新聞周刊》，這樣的小區具備了兩個與政府博弈的要素：一個是業主的法制觀念很強，另一個是他們的物質基礎不錯。“前者讓他能言之成理，后者則讓他不易被收買。”

業主代表共與盤龍區政府建設局在2008年4月進行了兩輪談判。第一輪，由于業主事先通知了一些媒體，官員退避三舍，拒絕出面。第二輪，業主在談判中占有壓倒性優勢，逼著建設局有關負責人不得不做出“方案確實有缺陷”的表態。建設局一位負責人見狀不妙，武斷地終止了會談，聚集在周圍的業主情緒激動，于是在2008年4月22日發生了堵路事件。

至此，這一事件開始脫離理性的軌道，逐漸演變為群體性事件。激動的人群堵斷了北京路和北辰大道交匯口4個路口，致使昆明北市區交通癱瘓了近4個鐘頭。北京大學法學院教授王錫鋅說，群體性事件的發生，多發生在理性的渠道用盡之時。

創意英國小區和陽光花園也都對“私改公”反應激烈，但最終沒有做出過激的舉動。創意英國小區的業主們多次集會，并選出臨時業主代表，與昆明市、五華區建設部門進行了幾次“對話”。最終，在媒體公布的昆明市第三期微循環改造的102條道路名單上，去掉了創意英國小區的名字。

陽光花園則發生了業主被打事件。2008年4月6日，在沒有任何通知的情況下，業主們突然發現施工方的設備開始運轉，于是上前阻止，雙方發生沖突。沖突中，三位業主受傷。

王國國說，北辰小區事件的前后兩段，分別展示的是兩種力量：前一段展示的是理性的力量，這個期間法律意識和專業知識發揮著主導作用。在理性的力量遭遇政府的不作為后，這一群體開始展示“革命性”的力量。“其中的邏輯是，既然你不跟我講理，我何必跟你講理！”

“私改公”最終沒有在北辰小區實行。與螺獅灣拆遷風波中的參與者一樣，他們也為此付出了沉重的代價：有6位參與者因此被盤龍區人民法院以擾亂社會秩序判定有罪。這顯然對他們是一個沉重的打擊，記者此次聯系他們時，已經沒有人愿意再提此事。

開放性決策破局

這種由決策造成的“雙輸”的結局，正在執政者中間引發深思，有些地方已經開始著手改變原有的決策方式。

廣州市法制辦主任吳明場，曾在此前寄望于通過“為民決策”，即站在被執行者的角度來決策，以期達到良好的執行效果。但發現效果不彰，“老百姓根本不買賬。”他告訴《中國新聞周刊》：“有時候你明明是為他好，比如舊城改造，改善了居住環境，美化了城市，可是為什么被拆遷的人不覺得是好事呢？這值得我們反思。”

成都城鄉一體化推行初期，也曾遇到類似的難題。邛崍市油榨鄉黨委書記王祥告訴《中國新聞周刊》記者，很多村民一聽說土地要確權，就下意識地懷疑政府是不是要收回土地。

吳明場兩年前開始反思這件事，最終發現問題還在于沒有真正地吸納民意。“我們以為決策代表了民意，實際上可能并不是。”昆明市下屬某縣縣委書記付天承認，有時候官員的想法與民眾相差很大。“拋開官員的政績沖動不說，政府想的多是全局的事情，而老百姓更多只想著具體的事情，”付天說：“為了全局利益，有時候需要部分民眾做一些犧牲，但由于官民之間長期以來缺乏有效的溝通，老百姓并不理解官員的想法，有時還會下意識地懷疑官員的動機。”

吳明場說，這時候的決策，就不應該由官員越俎代庖，代民眾說話。“比如拆遷，誰都知道這會美化環境，但你無權讓我以犧牲自我作為代價。在這個問題上，他們有選擇權。”他說，政府現在面臨的一個任務，是要改變自己的決策程序，解決“由誰來決策的問題。”

吳明場說，解決了這個問題，另外兩個問題也就迎刃而解。一是矛盾在決策之前就能得到解決；二是人大的通過就會順利得多。“大多數老百姓都認了，人大也不好再說啥了。”

他說，從今年開始，廣州市政府開始制定一些程序性的規定，以便更好地吸納民意。

杭州市政府的嘗試要更早一些。從2007年開始，杭州市政府開始嘗試在政府常務會和市長辦公會上邀請一定比例的人大代表、政協委員和市民代表參加，對一些與民眾關系密切的法律性文件進行決策，已初見成效。

此外，北京、長沙也都有過類似的嘗試。

但吳明場同時表示，并非所有的議題都適合公眾決策，“比如垃圾站，放到哪里都不要，那怎么辦，肯定也不能公眾說了算。”

浙江大學政府績效考核研究中心主任胡稅根給出了一個建議。他說，那些涉及到公眾利益的項目，可以提交人大表決。

這一注重吸收民意的決策方式，在昆明仍尚待起步。付天告訴《中國新聞周刊》，他所管轄的縣在決策過程中民眾的參與，現在只散見于一些法律法規在表決前的公示，還沒有擴展到決策過程。“聽證有時候也就是走走程序，”云南省政協一位不愿透露姓名的廳級官員告訴《中國新聞周刊》記者。

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